국가인권위원회

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<보도자료>

2006년 2월 23일 <담당 정책총괄팀 이발래 2125-9727>

“주민등록번호 사용현황 실태조사”

결과 발표 및 토론회 개최

국가인권위원회(위원장 조영황)는 “주민등록번호 사용현황 실태조사” 결과 발표 및 토론회를 개최합니다(2006년 3월 3일 14:00 배움터2).

주민등록번호는 그 자체로 다수의 개인정보를 포함하고 있고, 주민등록번호의 오․남용 현상은 심각한 수준에 이르고 있다는 것이 현실입니다. 따라서 우리 위원회는 2005년부터 주민등록번호의 오․남용이 사생활보호와 관련된 주요한 인권문제라고 판단하고 전문가 간담회를 실시하여 그 문제점을 파악하였고 이어 대규모 인권상황실태조사를 하였습니다.

조사결과, 현행 법령과 규칙에서 사용하고 있는 16,232개 법정서식 중 7,648개의 법정서식이 주민등록번호를 요구하고 있는 것으로 나타났습니다. 여기에서 개인정보가 직접적으로 필요한 분야인 신청관련서류에서는 72.9%, 증명서에서는 62.7%의 비율로 주민등록번호를 요구하고 있었습니다. 반면 개인정보가 직접적으로 필요하지 않은 경우가 있는 분야인 조직내부서류(회의록, 명부 등)은 30.4%, 기관 간 또는 기관과 업체 간 계약서에서는 25.6%의 법정서식이 주민등록번호를 요구하고 있었습니다.

민간부문의 22,872개의 서식(비즈폼(http:/bizforms.co.kr)’ 사이트에서 제공하는 서류양식)을 회사/ 건설/ 민원행정/ 법원/ 생활/ 세무회계/ 은행금융/ 학교로 분류하여 조사한 결과, 민간서식의 경우 전체 중 42%의 서식에서 주민등록번호를 요구하고 있었고, 조회수 비율이 50% 이상 되는 민원행정과 세무금융관련 서식은 각각 77.3%와 68.5%의 비율로 주민등록번호를 요구하고 있었습니다.

공공기관 데이터베이스의 주민등록번호 사용실태를 위해 행정자치부가 발간한 공공기관의 개인정보 파일 목록집을 조사한 결과, 중앙행정기관(소속기관 포함)/ 지방자치단체(시군구 포함)/ 교육청 및 각급학교/ 정부투자기관 및 기타의 4가지 범주로 분류하였다. 공공기관 데이터베이스에서는 80.4%의 파일에서 주민등록번호를 수집하여 활용하고 있는 것으로 나타났습니다. 중앙행정기관은 81.7%, 지방자치단체는 81.2%, 교육청 및 각급학교에서는 82.0%, 정부투자기관 및 기타에서는 79.0%의 파일에서 주민등록번호를 수집하여 활용하고 있는 것으로 확인되었습니다. 세부적으로 시도교육청의 경우에는 88.2%, 보험개발원의 경우 95.2%, 보건복지부는 90.5%의 파일에서 주민등록번호를 수집활용하고 있습니다.

또한 위 조사자료를 근거를 주민등록번호가 사용되는 법무영역, 형사영역, 학교영역, 민간기업영역, 의료영역, 조세영역 등에서 광범위하게 주민등록번호를 요구 및 수집하고 있는 것으로 나타나고 있으나, 개인식별은 분야별 개인 식별 번호 즉, 운전면허번호, 여권번호, 의료보험번호, 납세번호, 사원번호, 학번, 군번 등을 활용함으로써 각각의 분야에서 충분히 식별이 가능함에도 주민등록번호 사용범위가 지나치게 넓은 것으로 나타났습니다.

인권위는 향후 실태조사 결과 발표 및 토론회 이후 실태조사 결과를 면밀히 분석하여 주민등록번호 오남용으로부터 인권을 보호하는 정책권고를 할 예정입니다.

[ 행사 개요 ]

○ 일시 및 장소 : 2006. 3. 4(금) 14:00 ~ 16:40, 인권위 배움터 2 (11층)

○ 주제 : 주민등록번호 사용현황 실태조사 결과발표 및 토론회

○ 참석대상자 :

- 내부 : 인권정책본부장, 정책총괄팀

- 외부 : 연구진 및 관련 부처, 전문가 외 30여명 내외

○ 진행순서 (사회 : 박찬운 인권정책본부장)

- 인사말 및 참석자 소개(20분)

• 인사말 /박찬운 인권정책본부장

• 사업추진 경과 및 방향 소개 /심상돈 정책총괄팀장

- 연구발표(40분) : 연구용역팀

• 실태조사 결과발표 Ⅰ/ 한상희 (건국대 법대 교수)

• 실태조사 결과발표 Ⅱ/ 이은우 (변호사)

• 실태조사 결과발표 Ⅲ/ 오병일 (진보네트워크 참세상 사무국장)

• 실태조사 결과발표 Ⅳ/ 윤현식 (건국대 법대 강사)

- 지정토론 및 종합토론(40분)

이인호 (중앙대 법대), 이은영 (국회의원), 권혁인 (행정자치부 지방행정본부장)

- 정리 : 사회자

요   약   문

전 국민이 출생과 동시에 부여받아 종신에 이르기까지 사용하는 주민등록번호는 국가가 행정효율을 도모하기 위해 사용하는 일종의 국민 개인식별번호이다. 행정행위를 하는 과정에서 그 필요에 따라 어떤 형태이든 일정한 일련번호가 부여될 수 있으며, 행정행위에 필요한 한도 내에서의 사용을 용인할 필요성도 있다.

그런데 현행 주민등록번호제도는 한 개인의 정보에 가장 확실하면서도 쉽게 접근할 수 있는 방법임에도 불구하고 그 위험성이 간과된 채 범용되고 있다. 공공부문에서는 주민의 편의를 제공하기 위한 목적과 동시에 행정의 편의를 위해 전 분야에서 주민등록번호가 사용된다. 민간부문에서 역시 주민등록번호는 기업이 고객 등의 개인정보를 수집하고 관리하며 사용하는 과정에서 개인식별용도로 광범위하게 사용되고 있다. 유일독자성, 영구성(종신불변성), 전속성이라는 요소를 가진 개인식별번호인 주민등록번호는 개인정보이용의 편의를 제공하는 성질과 동시에 매우 간이한 방법으로 개인정보를 유출시킬 수 있는 성격을 동시에 가지고 있는 것이다. 결국 공공부문과 민간부문을 막론하고 주민등록번호를 광범위하게 사용하는 것은 기본권의 침해와도 밀접한 관련을 가지게 된다.

이에 따라 대다수 국민들은 사회생활을 위해 수시로 주민등록번호를 제공하면서도 동시에 주민등록번호의 유출로 인하여 피해가 발생할 것을 염려하고 있다. 실제 주민등록번호가 유출됨으로써 수많은 피해가 발생하고 있으며, 주민등록번호의 사용범위가 넓기 때문에 피해의 실체를 파악하기도 불가능한 상황이다.

본 연구는 주민등록번호의 사용이 사회생활의 어느 정도 범위까지 이루어지고 있는지를 조사함으로써 주민등록번호의 범용현상을 실증적으로 확인하는 것을 목적으로 하였다. 우선 주민등록번호가 사용되는 근거가 무엇인지를 살펴보고 주민등록번호가 일상생활에서 범용으로 사용될 수 있는지의 여부를 확인했다. 다음으로 일상생활에서 이용되는 법정서식과 민간서식에 주민등록번호가 기재되는지 여부를 확인하였다. 법 · 령 · 규칙에 의하여 작성하도록 규정되어 있는 각 법정서식 안에 주민등록번호가 사용되는 현황을 살핌으로서 공공부문에서 어느 정도의 범위로 주민등록번호가 수집 · 활용되는지를 확인하였다. 또한 주로 일상생활에서 많이 사용되는 양식에 주민등록번호가 어느 범위에서 이용되고 있는지를 확인하는 작업으로 민간서식을 검토하였다.

한편, 공공기관 데이터베이스에서 주민등록번호가 어느 정도나 수집 · 활용되고 있는지를 조사하였다. 서식에 주민등록번호가 기재되는 현상을 조사한 것이 본인의 직접적 개입 또는 현실적 행위를 중심으로 하는 조사라면 데이터베이스의 주민등록번호 저장 · 이용 현상을 조사한 것은 특히 정보화 사회에서 주민등록번호가 전자적 방식으로 집적되며 이용되는지를 확인하기 위한 조사이다.

이렇게 조사된 자료를 바탕으로 사회 각 영역별로 주민등록번호가 수집되고 활용되는 현황을 분류하여 검토하였다. 사회영역은 형사 · 사법/ 교육/ 기업 · 노무/ 의료/ 조세/ 기타로 나누었고, 각각의 영역에서 주민등록번호의 사용필요성과 사용실태, 각 영역별 중요 양식 등을 검토하였다.

마지막으로 주민등록번호의 범용현상이 현행 법제에 적합한지 여부를 검토하였다. 특히 주민등록번호가 민간영역에서 광범위하게 사용되는 것이 적법한 것인지 여부를 판단하였으며, 주민등록번호의 범용현상이 법제의 미비와도 밀접한 관련이 있음을 확인하였다.

1. 주민등록번호 사용실태

먼저 법정서식에서 주민등록번호가 사용되는 실태를 조사하였다. 1,364개 현행 법 · 령 · 규칙에 의하여 사용토록 되어 있는 16,232개 법정서식을 대상으로 전수조사를 하였다. 모든 법정서식에서 주민등록번호를 기재하는 항목이 있는지 여부만을 가지고 조사한 결과 총 7,648개의 법정서식이 주민등록번호를 요구하고 있는 것으로 나타났다. 그러나 이 수치는 조사대상 법정서식 중 개인정보를 필요로 하지 않는 것까지 모두 포함해서 조사한 결과 추출된 수치이다.

주민등록번호사용의 실질을 보다 명확히 파악하기 위하여 법정서식을 신청관련서류/ 통보관련서류/ 증명서/ 조직내부서류/ 계약서/ 기타로 분류하였으며 각 분류별로 주민등록번호 사용실태를 조사하였다. 그 결과 개인정보가 직접적으로 필요한 분야인 신청관련서류에서는 72.9%, 증명서에서는 62.7%의 비율로 주민등록번호를 요구하고 있었다. 반면 개인정보가 직접적으로 필요하지 않은 경우가 있는 분야인 조직내부서류(회의록, 명부 등)은 30.4%, 기관 간 또는 기관과 업체 간 계약서에서는 25.6%의 법정서식이 주민등록번호를 요구하고 있었다.

법정서식이 주민등록번호를 요구하는 현상은 주민등록번호제도가 시행된 1969년 이후부터 나타나는 것이다. 그런데 1968년 이전에 제정되었고 이후 거의 개정이 되지 않았음에도 불구하고 현행 제도로 남아있는 법 · 령 · 규칙의 경우, 1969년 이후에도 이들이 규정하고 있는 각 서식은 주민등록번호 항목을 따로 두지 않고 있었다.

다음으로 민간부문에서 사용되고 있는 서식을 조사하였다. 민간부문에서 서식은 ‘비즈폼(http:/bizforms.co.kr)’ 사이트에서 제공하는 서류양식을 대상으로 조사하였다. 총 22,872개의 서식을 회사/ 건설/ 민원행정/ 법원/ 생활/ 세무회계/ 은행금융/ 학교로 분류하고 각 서식 중 조회수 100회 이상의 서식 22872개를 중심으로 주민등록번호 사용유무를 조사하였다. 조사대상서식이 주민등록번호를 사용하는지 여부만을 분석하면 민간서식의 경우 전체 중 42%의 서식에서 주민등록번호를 요구하고 있었다. 그런데 조회수 비율이 50% 이상 되는 민원행정과 세무금융관련 서식은 각각 77.3%와 68.5%의 비율로 주민등록번호를 요구하고 있었다.

여기서 주의할 점은 조사대상의 설정과 관련한 문제이다. 즉, 비록 조사대상을 조회수 100이상의 서식으로 한정하였다고는 하나, 조회수가 높지 않더라도 실생활에서 활용도가 낮은 것으로 볼 수 없는 서식들이 있다는 점이다. 또는 그 반대로 너무 일상적으로 사용되기 때문에 굳이 비즈폼과 같은 사이트에서 유료로 양식을 구매할 필요가 없는 서식들의 경우에는 조사가 이루어지지 않았다는 점이다.

공공기관 데이터베이스의 주민등록번호 사용실태를 위해 행정자치부가 발간한 공공기관의 개인정보 파일 목록집을 조사하였다. 중앙행정기관(소속기관 포함)/ 지방자치단체(시군구 포함)/ 교육청 및 각급학교/ 정부투자기관 및 기타의 4가지 범주로 분류하였다. 공공기관 데이터베이스에서는 80.4%의 파일에서 주민등록번호를 수집하여 활용하고 있는 것으로 나타났다. 중앙행정기관은 81.7%, 지방자치단체는 81.2%, 교육청 및 각급학교에서는 82.0%, 정부투자기관 및 기타에서는 79.0%의 파일에서 주민등록번호를 수집하여 활용하고 있는 것으로 확인 되었다. 세부적으로 시도교육청의 경우에는 88.2%, 보험개발원의 경우 95.2%, 보건복지부는 90.5%의 파일에서 주민등록번호를 수집활용하고 있는 것으로 나타났다.

2. 사회영역별 주민등록번호 사용 현황 분석

조사된 자료를 근거로 사회영역별 주민등록번호 사용 현황에 대하여 분석하였다. 주민등록번호가 사용되는 각 분야에서 실제 주민등록번호가 필요한지 여부를 확인하였다.

형사사법영역은 법원/ 법무/ 형사/ 경찰로 분류하여 법정서식을 통해 주민등록번호가 수집 활용되는 현상에 대해 분석하였다. 법원조직과 법원행정영역은 법원 내부의 조직과 행정에 관한 것들인데, 내부에서 활용되는 보고서, 서약서, 각종 기록부 등의 서식은 주민등록번호를 수집하지 않고 있었다. 인사관련서식도 법원공무원인사기록카드를 제외하고는 주민등록번호를 수집하지 않고 있었다. 그러나 신원진술서나 비취인가서약서 등의 경우에는 주민등록번호를 수집하고 있었다.

법무영역에서는 수사관련기록에는 거의 대부분 주민등록번호를 사용하고 있다. 수사개시 이후에는 사건 번호 등으로 대체할 수 있음에도 불구하고 주민등록번호의 사용은 일상화되어있는 현실이다. 형사영역에서 역시 주민등록번호가 광범위하게 사용되고 있는데 사건번호나 수형번호 등을 통해 해결할 수 있는 행정행위에서는 주민등록번호를 사용하지 않아도 무방할 것이다.

학교에서는 학생생활기록부를 비롯한 학생관련 서식 및 직원인사와 행정에 관한 서식에서 광범위하게 주민등록번호를 사용하고 있었다. 학생의 경우 학번이라는 별도의 식별자가 있는 만큼 주민등록번호를 일반적으로 사용할 필요가 없을 것으로 보이며, 교사를 비롯한 직원의 경우에도 주민등록번호가 굳이 필요하지 않은 경우가 많다고 판단된다. 교육부 및 시도교육청에서는 학생정보를 따로 보유하지 않고 있는 것으로 확인되었다. 그러나 시도교육청의 경우 학원관련 개인정보를 수집하는 과정에서 주민등록번호가 수집되고 있었다. 또한 교육부와 시도교육청의 홈페이지, 에듀넷에서는 인터넷 회원에 대해 주민등록번호를 수집하고 있었다.

민간기업의 경우에는 입사에서부터 퇴직까지 노무관리와 관련된 서식 전반에서 주민등록번호를 수집하고 있었다. 기업별로 차이는 있다고 할지라도 통상적으로 이용되는 서식에서는 주민등록번호를 수집하는 경우가 많았다. 내부에서 이루어지는 급여지급관리, 보안 · 노무관련 서식의 경우 사번으로 대체할 수 있음에도 불구하고 주민등록번호를 과도하게 요구하는 경향을 보였다.

의료영역의 경우 개인의 건강이나 질병에 관련된 매우 민감한 개인정보들이 포함되어 있기 때문에 주민등록번호의 수집과 관리에 각별한 신경을 써야만 한다. 병원에서는 각종 진단서 · 소견서, 신체검사, 각종 신청서 및 확인서에 주민등록번호를 고아범위하게 이용하고 있었다. 환자신원의 정확한 확인이 특별히 필요하지 않은 경우에는 병원 내에서 환자관리를 위해 부여한 번호와 성명, 주소, 연락처 등으로 얼마든지 업무수행이 가능할 것이다. 건강보험과의 연동을 위해서도 굳이 주민등록번호를 전 분야에 이용하기 보다는 건강보험증 번호를 이용하여 업무를 볼 수 있다.

조세분야에서는 조세부과 대상이 되는 사람의 관련 정보를 확인하기 위해 공통의 식별자를 이용할 수는 있으나 그 식별자로서 주민등록번호를 이용해야하는지에 대해서는 숙고가 필요하다. 납세의무자의 재산상태를 파악하기 위해서 주민등록번호를 사용할 경우에는 제한범위 내에서 사용해야 한다. 조세부과에 다툼이 있는 경우에 주민등록번호를 사용하는 것은 제한이 필요하다. 강제징수 시에 주민등록전산망을 이용한 일괄적 개인정보의 확인이 이루어지지 않도록 조심해야 한다. 그러나 현재 조세분야에서 주민등록번호를 수집하고 활용하는 데에는 이러한 주의가 제대로 이루어지지 않고 있으며, 매우 광범위한 종류의 서식에서 주민등록번호를 수집하여 활용하고 있다.

3. 주민등록번호의 민간영역 사용 정당성 여부

주민등록번호가 민간영역에서 사용될 수 있도록 보장하거나 사용하는 경우 주민등록번호를 보호하는 내용을 따로 정하고 있는 법률은 없었다. 결국 민간영역에서 주민등록번호를 사용하는 것은 민간의 자율에 맡겨져 있는 실정이다.

신용정보의이용및보호에관한법률은 조문규정에 의하여 일정하게 주민등록번호를 수집하는 것이 보장되어 있는 것으로 판단된다. 그러나 이 규정은 주민등록번호를 특별히 보호하는 규정으로 볼 수는 없고, 계속적인 이용을 가능하게 하는 규정이라고 판단된다. 주민등록번호의 범용현상으로 인하여 발생하는 문제를 해결하기 위해서는 우선 법제도의 정비가 필요하나 아직까지는 가시적으로 실효성 있는 법제도의 정비가 이루어졌다고 보기는 어렵다. 이와 함께 현행 주민등록번호제도는 상당한 위헌성을 가지고 있다. 헌법적으로 문제가 있는 제도가 별다른 대체수단의 강구나 고려도 하지 않은 채 오히려 정부에 의하여 사용확대가 조장되고 있고 민간영역에서 제한 없이 사용하고 있다는 것은 심각한 문제라고 할 수 있다. 결국 법제의 미비가 주민등록번호의 범용현상에 일정한 기여를 했음을 확인할 수 있었다.

4. 대안의 제시

먼저 주민등록번호가 아닌 분야별 식별자의 사용을 활용할 수 있다. 운전면허번호, 여권번호, 의료보험번호, 납세번호, 사원번호, 학번, 군번 등의 식별자는 각각의 분야에서 충분히 식별자로서 기능할 수 있는 만큼, 주민등록번호사용범위를 최대한 좁히는 측면에서 이들 식별자를 이용하는 것이 손쉽게 활용할 수 있는 대안이 될 것이다. 다음으로 민간영역의 주민등록번호사용을 제한해야 한다. 민간에서 주민등록번호가 가장 빈번하게 활용되는 경우는 계약의 경우인데, 계약자체가 요식행위를 필요로 하는 것이 아니므로 주민등록번호를 불필요하게 사용하는 것은 바람직하지 않다. 마지막으로 현행 주민등록번호체계 자체에 근본적인 변화가 있어야 한다. 현재와 같은 체계의 주민등록번호사용이 계속 이루어진다는 것은 정보주체에게 부담을 가중시키는 결과가 발생한다.