주민등록법의 올바른 개정을 위한 사회인권단체 개정안 토론회

주민등록법 어떻게 바뀌어야 하나

- 정보화 시대의 주민등록법 현실과 대안

△ 일시 : 2004년 08월 18일 늦은 2시

△ 장소 : 국가인권위원회 배움터

△ 주최 : 지문날인반대연대

<토론회>

주민등록법 어떻게 바뀌어야하나

- 정보화 시대의 주민등록법 현실과 대안

현행 주민등록법은 "시(특별시·광역시를 제외한다. 이하 같다)·군 또는 구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계등 인구의 동태를 상시로 명확히 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정한 처리를 도모함을 목적으로" 하고 있습니다.

하지만 현행 주민등록제도가 지방자치시대에 맞는 '주민'등록제도로서 구실을 하지 못하고 있을 뿐 아니라 등록하는 데 있어 지나치게 많은 개인정보를 수집하고 관리하고 있다는 지적이 점점 커지고 있습니다. 또한 개인정보가 전산화되어 통합과 복사, 이동이 손쉬워지고 있는 지금 주민등록번호 자체에도 지나치게 많은 개인정보가 수록되어 있을 뿐 아니라 남용되고 있다는 지적도 큰 형편입니다.

이에 다음과 같은 토론회를 마련하여 정보화 시대에 맞춰 인권보장쪽으로 한발 더 나아가는 주민등록제도에 대해 토론하는 한편 주민등록번호나 해외 사례를 검토하고자 합니다.

△ 일시 : 2004년 08월 18일 늦은 2시

△ 장소 : 국가인권위원회 배움터

△ 주최 : 지문날인반대연대

토론회 순서

△ 사회

장창원(노동네트워크 운영위원)

△ 발제  2:00 - 2:30

주민등록법 시민사회 개정안 - 윤현식(지문날인반대연대 활동가)

△ 토론  2:30 - 3:00

토론 1 : 주민등록번호에 대한 비판적 평가 - 박준우(함께하는시민행동 개인정보보호팀장)

토론 2 : 시민사회 개정안의 법리적 측면 - 이은우(진보네트워크센터 운영위원)

토론 3 : 해외의 주민등록제도 - 김영진·김현구(지문날인반대연대 활동가)

△ 쉬는 시간  3:00 - 3:10

△ 자유토론 3:10 - 4:10

△ 발제문

△ 토론문

<발제>

정보화시대의 새로운 주민등록법에 대한 제언

- 감시와 통제를 넘어 정보인권보장의 전제로서 주민등록법 -

윤현식(지문날인반대연대 활동가)

문제제기

지난 8월 3일 서울 돈암동 모 아파트단지의 2개동 700여 가구가 경찰특공대를 비롯한 400여명의 경찰병력에 의하여 가택수색을 당했다. 경찰관 2명의 살해용의자가 이 아파트단지 안에서 인터넷에 접속했다는 정보가 입수되었기 때문이다. 이튿날 낮까지 계속된 이 수색에서 결국 용의자는 찾아내지 못했다. 이후 이 사건은 한 초등학생이 수배전단에 기재된 용의자의 실명과 주민등록번호를 도용하여 인터넷 게임을 다운받았던 사실을 확인하면서 한여름 밤의 헤프닝으로 끝나게 되었다. 정작 용의자는 8일 강서구 방화동에서 검거되었다.

실추된 공권력의 위상을 재고하려던 경찰의 노력은 무척 가상한 것이었으나, 이 사건은 조금 다른 측면에서 우리의 신원확인제도가 얼마나 위험한 상황에 노출되어 있는지를 단적으로 보여주었다는 측면에서 검토가 필요하다. 즉, 실명과 주민등록번호가 너무나도 쉽게 유출됨에 따라 얼마든지 신원절도가 일어나게 되고, 일단 한 번 발생한 신원절도가 얼마나 큰 사회적 파장을 일으키는지를 이번 사건에서 확인할 수 있기 때문이다.

보다 근본적인 문제는 국민의 신원정보를 지나치게 상세히 수집하도록 하면서 사회 내에서 광범위하게 이 정보를 사용토록 권장하고 있는 정부의 태도와 법제에 있다. 일반적으로 신분등록제도라고 일컬어지는 제도들의 문제인데, 그 대표적인 것으로 호적법과 주민등록법을 들 수 있다.

호적법과 더불어 국민의 개인정보를 국가에 등록하도록 하는 가장 대표적인 법률이 주민등록법이다. 1962년 “주민의 거주관계를 파악하고 상시로 인구의 동태를 명확히 하여 행정사무의 적정하고 간이한 처리를 도모함을 목적으로”제정된 주민등록법은 40년이 넘는 세월 동안 유지 시행되어 왔다. 주민의 거주관계를 중심으로 개인정보를 등록토록 하여 신원을 파악하는 제도는 지방자치는 물론 국가운영의 측면에서도 중요한 것이며, 이와 동시에 파악된 신원정보를 근거로 행정계획을 수립하고 시행하여 주민에게 편의를 제공함으로써 결국 주민에게 그 이익이 돌아갈 수 있도록 하는 기본 조건이 된다는 점에서 중요한 제도임에 틀림없다.

* 이 글은 2004년 정보운동포럼 자료집에 수록된 “국가신분등록제도의 현황과 대안 - 주민등록법과 호적법의 개정 요구” 중 주민등록법 부분을 구체적으로 재정비하여 재편집한 것이다.

) 제정 주민등록법 제1조 (목적)

그러나 제정당시부터 주민의 편익보다는 행정효율을 높이고 국민을 관리 통제하는데 중점을 두어 구성되었던 주민등록법은 권위주의적 정권 시대를 도과하면서 점점 더욱 강력한 통제구조를 가지게 되었다. 이렇게 강화된 통제구조는 군부독재가 무너지고 민주화된 시대가 도래했음에도 불구하고 아직까지 견고하게 남아있다. 애초 제정 당시에는 없었던 주민등록번호제도, 지문날인제도, 주민등록증제도가 유신정권의 성립 전후로 도입 안착되었으며, 갈수록 더 많은 개인정보를 수집하고 수록하도록 하는 구조로 주민등록제도가 운영되어왔는데, 이러한 모든 현상들이 전혀 개선됨 없이 현재도 시행되고 있는 것이다.

더욱 큰 문제는 정보사회가 진전되면서 부각되기 시작했다. 특히 김대중 정부 당시 계획되어 전략적으로 추진되어오고 있는 전자정부사업의 일환으로 행정전산망이 일체 통합되고, 그 가운데서 개인정보에 관한 사항은 주민정보를 기본으로 통합 관리가 이루어지게 됨에 따라 주민등록정보는 이제 단순히 일대일의 대면관계 속에서 상대방의 신원을 식별하는 차원의 정보가 아닌 전산망 안에서 무한확산되어 본인의 의사와는 관계없이 활용되는 정보가 되어버렸다. 특히 주민등록번호는 전산망에서 신원확인을 위한 가장 유용한 수단으로 자리잡게 됨에 따라 이용의 범위가 과거에는 생각하지 못했던 영역으로까지 확산되었으며, 유출로 인한 피해사례가 속출하고 있는 실정이다.

더불어 현재 논의되고 있는 개인정보보호에 관한 법제도의 정비 역시 그 실효성을 담보하기 위해서는 우선 현행 주민등록법이 가지고 있는 문제점을 해결해야 한다. 우리 사회에서 통용되는 모든 개인정보는 그 근거가 주민등록정보인데, 주민등록정보에 대한 효과적인 보호대책이 마련되지 않은 상황에서 제정 시행되는 개인정보보호법제는 바로 이 점에서 한계를 가질 수밖에 없기 때문이다.

여타의 상황을 상세하게 열거하지 않더라도 이미 현행 주민등록법 체계가 가지고 있는 문제점이 더 이상 방치해서는 안 될 지경에까지 왔다는 위기의식이 사회적으로 팽배해져 있음을 문제로 제기하는 데는 어려움이 없을 것이다. 이하에서는 현행 주민등록법 체계의 위험성에 대해 개괄적으로 살펴보고 그 대안을 모색하기로 한다.

현행 주민등록법의 체계와 문제점

1. 주민등록법의 체계

주민등록법은 국가에 국민이 자신의 신분 또는 신원을 등록하도록 하는 국가신분등록제도의 하나이다. 국가는 등록된 국민의 개인정보를 기본정보로 하여 행정계획을 수립하고 행정행위를 추진한다. 특히 거주를 중심으로 파악된 개인정보는 지역에 기반한 합리적 행정행위를 수행하는데 필수불가결한 정보가 된다. 주민정보는 행정행위에 필수적 정보가 되는 동시에 자신의 정보를 등록한 주민 스스로에게도 일정한 효용을 제공한다. 즉, 국가에 신원정보를 등록하는 것은 국가가 국민에게 제공하는 복지혜택을 수급하기 위하여 필요한 일이기도 하다는 것이다. 다시 말해 국가에 등록된 개인정보는 복지제도의 시행을 위한 기본 정보가 된다.

특히 주민등록법은 거주이전관계를 중심으로 정보를 수집하도록 함으로써 주민의 현재 상태를 확인할 수 있게 하는 동적인 신원이동관계를 규율한다. 이것은 혈족중심의 가(家)내 신분이라는 정적인 신분관계를 등록하도록 규율하고 있는 호적법과 현저히 구별되는 주민등록법의 독특한 성격이다. 호적법은 주로 신고자의 가내 위치, 신분사항, 호주와의 관계 등을 중심으로 개인정보를 관리하지만 주민등록법은 신고자의 거주지, 거주 형태 등 현재의 상황을 중심으로 개인정보를 관리한다.

주민등록법의 구조는 다음의 표와 같다.

분류	주민등록법의 내용
목적	주민의 편익 증진 및 행정사무의 적정한 처리
사무의 관장	시장, 군수, 구청장, 조례에 의하여 구청장, 읍 □ 면 □ 동장 또는 출장소장
사무의 감독	행정자치부 장관, 대통령령에 의하여 특별시장, 광역시장, 도지사 위임
편제단위 및 기준	개인별주민등록표 : 개인 세대별주민등록표 : 세대 세대주 기준 주소지 기준
편제범위	세대별 주민등록표 : 호적의 기재순위와 동일, 호주 아닌 세대주인 경우 세대주가 최우선순위
내용	주민등록표의 내용은 별지서식으로 관리 : 구체적인 내용이 법률의 규정으로 명시되어있지 않음 주민등록증 : 성명, 사진, 주민등록번호, 주소, 주민등록증발급기관, 발급일자, 지문 주민등록신고시 : 성명, 성별, 생년월일, 세대주와의 관계, 합숙사에 있어서는 그 관리 책임자, 본적, 주소, 본적이 없는 자 또는 본적이 분명하지 아니한 자는 그 사유, 대한민국 국적을 가지지 아니한 자는 그 국적명 또는 국적의 유무, 기타 대통령령으로 정하는 특수기술사항

표1) 주민등록법의 구조

2. 주민등록법의 문제점

(1) 주민등록제도가 아닌 국민등록제도의 역할

앞서 언급했듯이 주민등록법은 제정 당시 “주민의 거주관계를 파악”함으로써 “상시로 인구의 동태를 명확히”하는 것, 그리고 이를 통해 “행정사무의 적정하고 간이한 처리”를 하는 것이 목적이었다. 비록 1997년 개정 과정에서 목적규정에 “주민의 편익을 증진”한다는 문구가 삽입되기는 하였으나, 목적조항의 이러한 문장 삽입과는 별도로 법체계 내에서 주민의 편익을 증진하기 위한 특이할만한 조치는 이루어지지 않고 있다. 오히려 1968년 1차 개정을 필두로 지금까지 진행되어온 주민등록법의 개정과정은 주민의 편익 보다는 주민을 관리하고 통제하려는 목적으로 개악 □ 강화되어온 형편이다.

그런데 통제목적의 달성을 위해 필요한 사항 중의 하나는 중앙집중화된 관리체계의 일원화체계였다. 그 결과 주민등록법은 법률의 명칭은 “주민”등록법임에도 불구하고 그 실질적인 내용은 “국민”등록법의 역할을 하게 되었다. 다시 말해 이 법률이 규율하고 있는 대상은 “주민”이 아니라 “국민”인 것이다. 중요한 것은 주민등록법이 가지고 있는 모든 문제의 원천적인 발생원인이 바로 이 법률 자체가 국민등록법의 성격을 가지고 있다는데서 출발한다는 점이다.

주민등록법이 국민등록법으로서 역할하고 있음을 가장 상징적으로 보여주는 조항은 바로 주민등록법 제3조이다. 주민등록법 제2조는 제1항에서 “주민등록에 관한 사무는 시장, 군수 또는 구청장”이 관장하도록 하고 있고 동조 제2항에서는 사무관장의 권한 일부를 자치구가 아닌 구의 구청장이나 읍 □ 면 □ 동장 또는 출장소장에게 위임하도록 하고 있다.

이처럼 사무의 관장은 주민과 직접 대면적 관계를 유지하는 지방자치단체에게 맡기고 있음에도 불구하고 정작 사무의 지도와 감독의 책임은 전적으로 행정자치부장관의 소관사항으로 맡기고 있는 조항이 바로 제3조이다. 비록 제3조 제2항에서 행정자치부장관의 권한 일부를 특별시장 □ 광역시장 또는 도지사에게 위임하도록 되어 있으나 현실적으로도 주민등록법에 따른 주민행정업무의 전권은 중앙부처인 행정자치부가 행사하고 있다.

그 결과 주민행정업무의 최일선을 담당하고 있는 지방정부는 단지 말단의 위치에서 주민등록사무에 대한 기록과 수집에 그 역할이 한정된다. 즉, 주민행정업무가 대면적관계를 통한 직접행정의 형태로 나타나는 것이 아니라 중앙정부에 의해 이루어지고, 이 과정에서 지방자치단체는 오퍼레이터로 전락하는 것이다. 지방자치단체가 대면적 관계를 통해 주민행정업무를 처리하는 경우와 대비할 때, 수집된 정보만으로 주민행정업무를 처리해야하는 중앙행정기관의 업무처리는 과도한 주민정보를 필연적으로 요구하게 된다. 또한 중앙행정기관이 통괄하는 주민행정업무는 행정효율을 위한 일괄적인 개인정보처리를 필요로 하게 됨에 따라 주민등록번호의 부여나 전국민 지문날인제도 또는 주민등록증의 의무발급과 같은 인권침해적 행정행위를 유발하게 된다.

(2) 과도한 개인정보 수집

중앙행정기관이 지방정부가 해야 할 주민행정업무를 지도하고 감독함에 따라 과도한 개인정보가 필요하게 된다. 이러한 현상은 우리 주민등록법제가 운영되고 있는 내용을 살펴보면 극명하게 확인할 수 있다.

현행 주민등록법상으로는 주민이 행정기관에 등록할 개인정보의 항목이 불과 10여 가지에 불과하다. 법 제10조가 규정하고 있는 거주이전 시 등록할 정보의 항목은 “성명, 성별, 생년월일, 세대주와의 관계, 합숙사에 있어서는 그 관리 책임자, 본적, 주소, 본적이 없는 자 또는 본적이 분명하지 않는 자는 그 사유, 대한민국 국적을 가지지 아니한 자는 그 국적명 또는 국적의 유무, 기타 대통령령으로 정하는 특수기술사항”으로 모두 10가지다. 또한 법 제17조의8 제2항에서는 “성명, 사진, 주민등록번호, 주소, 지문, 발행일, 주민등록기관(대통령이 정하는 경우 혈액형)”이 수록되도록 하고 있어 모두 7개(혈액형 포함 시 8개)의 항목을 규정하고 있다. 현행 주민등록법 상 이 두 조문만이 구체적으로 등록할 사항(수록할 사항)을 규정하고 있는데, 중복되는 항목, 즉 성명, 주소를 한 항목으로 처리할 경우 이 두 조문을 합쳐 모두 15개의 정보만이 법률로 등록해야할 사항이 된다.

그러나 주민등록법 시행령에 근거한 각 별지서식의 양식에 의해 수집되고 있는 주민 개인정보는 물경 100여 가지 항목을 초월한다. 그런데 이 항목들은 주민등록법 상에서도 일일이 열거되어있지 않을 뿐만 아니라 주민등록법 시행령의 조문 안에서조차 구체적으로 그 내용을 알 수 없으며, 전적으로 시행령에서 규정하고 있는 별지서식을 확인해야만 신고해야할 내용이 무엇인지를 알 수 있도록 되어 있다. 즉, 정보주체인 당사자들이 주민등록법 시행령에서 정하고 있는 별지서식을 확인하지 않는 이상 자신의 주민등록정보가 얼마만큼 행정기관에 등록되고 있는지조차 파악할 수 없는 실정이라는 것이다. 이것은 법률이 정하고 있는 정보의 범위(15개 항목)를 넘어서 과도한 개인정보를 수집하는 행위로서, 더구나 시행령의 명문 규정도 아닌 별지서식의 양식에 의하고 있다는 점에서 심각한 문제가 된다.

특히 일부 개인정보의 경우에는 법률의 위임범위를 명백히 초과하여 수집행위가 이루어지고 있어 문제의 심각성을 더하고 있다. 예를 들면 전국민의 열손가락 지문정보를 수집하도록 하는 것을 들 수 있는데, 법률에는 주민등록증에 수록할 사항으로 지문을 규정하면서 손가락 하나만의 지문을 요하고 있음에도, 정작 주민등록증을 신규발급하는 과정에서는 법률이나 시행령 어디에도 그 내용이 없이 다만 주민등록증발급신청서라는 별지서식 양식에 열손가락 지문을 날인하도록 하고 있는 것을 들 수 있다. 지문날인제도의 문제점은 추후 다시 논의하도록 하겠으나, 법률상 존재하는 지문제공의 내용을 인정한다고 하더라도 전 국민의 열손가락 지문을 별지서식 양식에 의거하여 수집한다는 것은 법률의 위임범위를 과도하게 넘어선 것으로서 문제가 아닐 수 없다.

(3) 정보주체의 자기정보 통제권의 제한

이처럼 과도한 정보를 수집해가면서도 정작 정보주체 본인이 자신의 주민등록정보에 대해 스스로의 영향력을 행사할 수 있는 방법은 현행 주민등록법이 인정하지 않고 있는 상황이다. 현행 주민등록법은 정보주체인 주민으로 하여금 행정기관에 보유된 자신의 정보를 열람하고 이에 대한 정정을 요구하거나, 자신의 동의를 받지 아니하였거나 법률의 근거 없이 수집된 자신의 정보에 대해 동의 철회, 삭제, 반환, 폐기를 요청할 수 있는 규정을 두지 않고 있다. 다만 법 제18조는 주민등록표의 열람권을 인정하고 있으며, 제17조의3은 주민등록사항의 정정이나 말소처분을 받은 자가 처분에 대한 이의신청을 할 수 있음을 규정하고 있기는 하나 이것은 다만 행정편의를 위한 민원사무처리 규정일 뿐 정보주체의 자기정보통제권을 보장하는 것과는 거리가 멀다.

이처럼 정보주체의 자기정보통제권을 완전히 배제하고 있는 현행 주민등록법의 태도는 오로지 주민으로 하여금 국가에 대하여 자신의 정보를 제공하는 역할만 할 것을 강요하고 있는 것으로서, 국가가 국민의 개인정보를 수집하고 관리하는데 적용되는 기본적인 원칙들을 완전히 무시하고 있는 처사이다. 즉, 국가가 국민의 개인정보를 수집함에 있어서 중요한 원칙이 되어야 할 본인의 참여를 보장하지 않고 있는 것이다.

더불어 현행 주민등록법에서 자기정보 통제권과 관련한 문제점 중 하나는 개인정보의 유출로 인한 피해에 대해 책임당사자인 행정자치부 장관의 의무에 대해서는 전혀 언급이 없다는 것이다. 현재 주민등록번호의 유출로 인하여 많은 피해가 발생하고 있음에도 불구하고 이를 보호 관리해야할 책임 또는 주민행정업무를 지도 감독할 권한을 가진 행정자치부장관은 법률상 전혀 책임질 내용이 없으며, 특별히 주민등록법이 정하고 있는 개인정보관련 공무원의 책임은 직무상 알게 된 비밀을 누설하지 않도록 하는 정도의 규정 정도이다. 이것은 사무의 감독을 행정자치부장관이 하도록 법 제3조에 규정하고 있음에도 불구하고 정작 과실 등으로 인한 정보유출사고의 경우에는 실질적인 책임을 질 당사자가 누구인지 밝히지 않는 태도로서, 결과적으로 주민등록정보의 유출로 인하여 발생하는 모든 피해를 정보주체 자신이 감내해야할 것으로 전환시켜버린다. 이것은 정보주체의 자기정보통제권에 대한 중대한 침해이며, 정보주체로 하여금 과도한 피해부담의 의무를 지게 하는 것으로서 부당하다.

(4) 인권침해적 정보의 수집과 활용행위

현행 주민등록법은 그 내용 안에 인권침해적 정보의 수집과 활용을 보장하고 활성화하는 독소조항들이 다수 존재한다. 가장 대표적인 예가 출생과 동시에 부여되는 전 국민 주민등록번호제도, 만17세가 된 모든 국민에게 의무적으로 발급되는 주민등록증 제도, 역시 만17세에 달한 모든 국민으로부터 강제적으로 열손가락 지문을 채취하는 제도가 그것이다.

모든 국민에게 일련번호를 부여하고 이 번호를 통해 국민을 관리하고 통제한다는 것은 매우 신중한 주의를 요하는 행위이다. 특히 번호 자체에 특정한 정보가 그대로 노출되도록 조합하는 행위는 개인정보보호의 측면에서는 대단히 위험한 것임에 틀림없다. 이러한 번호가 부득이 필요하다고 한다면 번호의 조합체계가 신원을 확인할 수 없는 무작위의 일련번호로 이루어지고 그 활용범위 역시 최대한 억제하는 것이 필요하다.

그런데 현행 주민등록법이 규정하고 있는 주민등록번호는 번호 자체에 생년월일, 성별, 최초주민등록신고지역, 당일 신고순위, 첵크 디지트가 그대로 확인되는 조합체계로 이루어져 있다. 더구나 이 번호는 출생과 동시에 부여되며 종신토록 변하지 않고, 공공영역은 물론 민간영역에서조차 광범위하게 이용된다. 우리 주민등록번호는 종신불변성과 만인부동성이라는 신원확인을 위한 조건을 적절하게 갖추고 있어 한번 유출될 경우 정보주체에게 심각한 위험을 야기할 수 있다. 특히 온라인으로 유통되는 개인정보의 연결고리가 주민등록번호가 됨에 따라 정보사회의 급속한 발전과 더불어 주민등록번호사용의 편리성이 부각되고, 그 결과 주민등록번호를 이용한 신원절도 및 기타 불법행위들이 사회문제로 비화될 만큼 위험한 상황에까지 처하게 되었고, 갈수록 정보주체에게 불리한 상황이 심화되고 있다.

모든 국민의 열손가락 지문을 강제적으로 채취하는 것은 국민의 민감한 신체정보를 법률의 근거규정에도 없이 수집하는 행위로서 기본권을 침해하는 행위이다. 이미 헌법소원 및 국가인권위원회 진정 등을 통해 기본권 침해의 문제가 공공연히 비판되고 있음에도 불구하고 행정자치부와 경찰청은 국민의 안녕질서를 위해 필요하다는 논리를 앞세워 지문날인제도의 철폐를 거부하고 있다. 고유한 신체적 특징으로 지문은 주민등록번호와 같이 종신불변성과 만인부동성의 특성을 가지고 있으며, 그러한 이유에서 역시 한 번 유출될 경우 정보주체 본인에게 돌이킬 수 없는 위험을 가져다줄 수 있다.

) 행정자치부와는 달리 법무부는 2003년 출입국관리법상 거주목적 입국 외국인들에게 시행해오던 지문날인제도를 완전 페지하였다. 폐지 이유 중 가장 중요한 것은 이 제도가 외국인의 인권을

침해한다는 것이었는데, 이것은 정부가 가지고 있는 인권의 기준이 국적에 따라 달라질 수 있음을 보여주는 납득하기 어려운 일이었다. 즉, 외국인의 인권은 중요하나 자국국민의 인권은 침해돼도 상관없다는 희한한 일이었던 것이다.

전 국민에게 의무적으로 신분증을 발급받도록 하는 것 역시 국민의 일상을 언제든지 통제하겠다는 발상에서 출발한 것으로 기본권을 침해하는 행위이다. 본인의 신원확인을 위해 국가에서 발급한 신분증이 필요한 사람에게만 한정적으로 발급하여도 무방한 것을 전 국민에게 강제로 발급하겠다는 것 자체가 주민등록법의 목적이 어디에 있는지를 보여주는 극명한 사례라고 할 것이다.

현행 주민등록법은 만17세의 모든 국민이 주민등록증을 발급받아 사용하도록 하고 있는데, 오히려 이러한 신분증강제발급이 주민등록증의 위변조를 극심하게 만드는 이유가 되고 있다. 즉, 이러한 제도는 범법자들로 하여금 만17세 이상의 대한민국 모든 국민은 주민등록증을 가지고 있다는 확신을 가지게 함으로써 주민등록증을 위변조하고자 하는 범의에 단초를 제공한다. 전 국민이 주민등록증을 가지고 있다는 확신은 범법자들뿐만 아니라 일반인들도 가지고 있는데, 바로 그 확신으로 인해 제시되는 주민등록증에 대한 의구심을 가지지 않게 된다.

이 외에도 현행 주민등록법은 30일 이상 거주목적으로 주소지를 옮긴 모든 사람들에게 14일 이내에 전입신고를 하도록 하는 강력한 규정을 두고 있으며(법 제11조), 사법경찰관이 요구할 경우 주민등록증을 제시해야할 의무를 정하고 있어(법 제17조의10) 실질적으로 주민등록증 소지를 강제하고 있다. 또한 정책적으로 주민등록증만을 가장 확실한 신분증으로 인정하고 있어 주민등록증이 없으면 정상적인 사회생활을 할 수 없도록 환경을 조장하고 있다. 이러한 등등이 주민등록법이 가지고 있는 전형적 인권침해요소일 것이다.

3. 개정의 골자

(1) 사무의 지도 감독 주체 변경

국민등록법으로 역할하고 있는 현행 주민등록법을 실질적 의미에서의 주민등록법으로 기능하도록 하기 위해 주민등록사무의 관장 및 지도 감독 일체의 권한을 지방자치단체가 갖도록 하며, 행정자치부는 다만 국가적 차원의 행정계획수립과 이의 처리를 위해 필요한 경우 지방정부에게 통계수준의 주민정보를 요청하는 정도의 기능으로 한정한다. 지방자치단체는 주민행정업무를 위한 모든 사항을 자체적으로 정하며, 법률의 범위 네에서 조례를 통해 업무의 내용을 결정한다.

(2) 수집정보 최소화

주민으로부터 수집하는 정보는 주민등록법에서 정한 내용으로 한정하며, 부득이한 경우 법률과 시행령에 그 내용을 명정하고 법률의 범위 내에서 제정된 각 지방자치단체의 조례에 그 내용을 명확히 기재하도록 한다. 지방자치단체가 법률의 범위 내에서 조례를 통해 결정한 개인정보의 항목에 대해 중앙정부는 관여할 수 없으며, 이에 대한 내용의 결정은 오직 거주주민들의 의사에 따른다. 법률과 시행령에 의한 조례의 내용 또는 명문의 규정에 없는 항목의 수집 및 활용은 원칙적으로 부정된다.

(3) 자기정보통제권 보장

정보주체인 주민들의 자기정보통제권행사범위를 최대한 보장하기 위하여 주민등록정보에 대한 동의, 동의철회, 열람, 정정, 삭제, 반환, 폐기 청구권을 인정한다. 지방자치단체는 이러한 정보주체의 권리행사를 위해 명문의 규정을 통해 각 권리가 보장됨을 명정하여야 하고 신속하고 저렴하며 효과적인 청구의 행사를 보장하여야 한다. 또한 각 지방자치단체는 수집된 개인정보의 보호책임을 지며, 개인정보의 유출로 인한 피해가 발생할 경우 그 책임에 따르는 의무를 이행한다.

(4) 인권침해적 제도 철폐 및 개정

열손가락 지문날인제도는 즉각 폐지한다. 주민등록증에 기재되는 한 손가락의 지문날인제도 역시 즉각 폐지한다. 주민등록증의 발급여부는 지방자치단체의 의해 결정된다. 주민등록증을 발급하고자 하는 지방자치단체는 수록될 내용을 조례로 정하며 이에 대해서는 주민의 의사에 따른다. 주민등록번호는 폐지하며 주민등록증을 발급하는 지방자치단체는 발급되는 주민등록증의 발급번호를 현행 주민등록번호로 대치하여 사용할 수 있다. 다만 새롭게 만들어지는 번호는 공공영역에서만 한정적으로 이용할 수 있으며, 민간영역에서는 사용을 금지한다.

이상의 내용들을 정리하면 다음과 같다.

문제점		대안

국민등록제도, 국민 감시와 관리 : 행정자치부의 지휘 감독	→	지방자치단체의 고유권한으로 규정
과도한 정보의 수집	→	주민등록법 안에 정해져 있는 최소한의 정보로 한정
정보주체의 자기정보통제권 배제	→	동의권, 동의철회권, 열람, 정정, 삭제, 반환, 폐기 청구권 보장
인권침해적 내용 : 주민등록증, 지문날인, 주민등록번호	→	지문날인제도 철폐, 주민등록번호제도 철폐, 임의적 신분증발급제도로 전환

4. 검토사항

(1) 호적법과의 관계

현재 민법개정안이 상정되어 있으며, 호주제 폐지를 중심으로 하는 민법개정안이 통과될 경우 곧장 호적법 개정이 현안으로 대두될 것이다. 이 때 호적법과 주민등록법이 유기적으로 개선되어야만 그 효과가 극대화될 수 있을 것이다. 현행 주민등록법과 호적법은 중복되는 정보기록이 과도할 뿐만 아니라 정적인 개인의 신분정보를 수집 활용하는 호적법과 동적인 개인의 신원정보를 수집 활용하는 주민등록법이 상호 연동되어 더욱 강력한 신분등록제도의 틀을 만들고 있다. 이 두 법률이 동시에 개정의 단계에 있다면 두 법률을 유기적 관계에서 조화시킬 필요가 있으며, 특히 개인정보보호의 측면에서 이러한 조치는 더욱 절실하다.

이 과정에서 사회인권단체들을 중심으로 하는 목적별 공부(사건별 공부)로의 호적체계 변환은 주민등록법의 개정과 밀접한 관련이 있다. 즉, 목적별 공부제도로 변환된 호적제도의 운영과 동시에 주민행정업무와 개인복지수급을 위한 최소한의 기본정보로 이루어진 주민등록제도의 병용시행이 개인정보보호에 유효한 형태가 될 수 있을 것이다.

(2) 거주이전 신고의 문제

현행 주민등록법은 30일 이상 거주를 목적으로 주소지를 옮길 경우 14일 이내에 관할 동사무소에 전입신고를 하도록 되어 있으며, 이는 의무사항이다. 이 조항은 국민의 거주이전의 자유와 매우 밀접한 관계를 가지고 있을 뿐만 아니라 지역 주민으로서의 복지수급이나 지역행정의 수행과 긴밀하게 연관되어 있다.

이 조항에 대하여는 두 가지 개정안이 존재할 수 있는데, 하나는 신고조건을 완화하고 의무사항이 아닌 자율사항으로 존치시키는 것이고, 다른 하나는 아예 신고제도 자체를 폐지하는 것이다. 행정행위가 주민에게 직접적, 간접적인 영향을 미치고 있으며, 이 영향 중에는 주민에게 편익을 안겨주는 제도가 존재함에 따라 개인정보보호의 측면과 향유이익 간의 비교형량이 필요한 부분이다.

결론

주민등록법이 전면 개정되어야 하는 당위에 대해서는 더 이상의 설명이 필요치 않을 것이다. 현상적인 측면에서의 문제제기는 이미 수차에 거쳐 여러 방면에서 제기된 바 있고 본 발제문 안에서도 약간의 설명이 되어 있기 때문이다.

주민등록법의 개정이 필요한 이유는 개인정보보호를 위한 차원에서도 존재하지만 보다 근본적인 문제에 대해서도 그 필요성이 부각될 수 있다. 하나는 지방자치의 문제다. 주민행정의 최일선에 포진하고 있는 지방자치단체가 정작 주민행정의 기본업무를 위한 오퍼레이터의 역할에만 만족해야 하며 실질적인 주민행정은 주민의 얼굴도 알지 못하는 중앙행정기관이 전권을 행사하고 있는 이 현실에서, 주민의 참여와 지역 행정기관의 적극적 동참으로 이루어지는 지방자치는 요원해진다. 지방자치단체가 직접 주민과 접촉하면서 살아있는 대민행정을 수행하기 위해서라도 주민등록업무의 전권은 지방정부의 관할 하에 있어야만한다.

또 하나의 문제제기는 민주주의의 본질과 관련된 것이다. 관리와 통제의 대상으로 머물러 있는 사회구성원들은 결코 민주주의 본연의 정신을 자신의 것으로 삼고 살아갈 수 없다. 자기 자신에 대한 스스로의 결정권 행사를 통해 자아를 완성하고, 이를 통해 사회구성원으로서 능동적이고 자발적인 참여가 이루어질 때만 본래 의미의 민주주의는 완성을 위한 전진을 시작할 수 있다. 사회구성원들 스스로가 관리와 통제의 대상이 아닌 사회의 주인으로 일어설 수 있도록 하는 전제가 바로 국민관리통제구조를 혁파하는데서 비롯된다.

이러한 원칙에 입각해 주민등록법의 개정에 관한 논의가 충실히 이루어져야할 것이며, 각 조문에 대한 구체적인 개정안은 다음 표를 통해 진행하도록 한다.

<토론 1>

현행 주민등록번호에 대한 비판적 평가

박준우(함께하는시민행동 개인정보보호팀장)

1. 인터넷에서 주민등록번호의 역할

현재 우리 사회에서 회원 등록을 받는 대부분의 웹사이트가 주민등록번호를 수집하고 있다. 이는 크게 두 가지 요인에서 기인한다. 하나는 주민등록번호가 전 세계에서도 유래 없는 평생 불변의 고유 식별번호라는 점이다. 때문에 주민등록번호는 개인정보 데이터베이스의 연동을 위한 효율적인 매칭 키가 된다. 다시 말하면 주민등록번호가 없는 개인정보 데이터베이스는 그 상업적 가치가 매우 감소한다는 것이다.

또 하나는 주민등록법 상의 신분확인 조항 때문이다. 주민등록법 제17조의9는 모든 영역에서 신분확인을 위해서는 주민등록증을 사용하도록 규정하고 있다.

주민등록법

제17조의9 (주민등록증에 의한 확인<개정 1999.5.24>)    ①국가기관·지방자치단체·공공단체·사회단체·기업체등에서 그 업무를 수행함에 있어 다음 각호의 1에 해당하는 경우에 17세 이상의 자에 대하여 성명·사진·주민등록번호 또는 주소의 확인을 필요로 하는 때에는 증빙서류를 첨부하지 아니하고 주민등록증에 의하여 이를 확인하여야 한다. 다만 대통령령으로 정한 경우에는 그러하지 아니하다.<개정 1999.5.24>

) 주민등록법 시행령 제36조에서는 주민등록증을 이용하지 않고 신분확인을 할 수 있는 경우를 다음과 같이 제한하고 있다.

주민등록법 시행령

제36조 (주민등록증에 의한 확인)    ①법 제17조의9 단서의 규정에 의하여 국가기관·지방자치단체·공공단체·사회단체 또는 기업체등에서 17세 이상의 자에 대하여 성명·사진·주민등록번호 또는 주소의 확인을 필요로 하는 때에 주민등록증에 의하지 아니하고 증빙서류에 의하여 확인할 수 있는 경우는 다음 각호와 같다.

1. 민원서류 기타 서류를 우송의 방법으로 제출한 경우

2. 주민등록증의 발급 또는 재발급을 받지 못하여 주민등록증을 소지하지 아니한 경우

3. 법령에 의하여 증빙서류를 제출하도록 되어 있는 경우. 다만, 증빙서류를 제출하게 하는 법령을 제정하고자 하는 때에는 주무부장관은 행정자치부장관과 협의하여야 한다.

4. 기타 주민등록증으로 확인이 불가능한 경우

1. 민원서류 기타 서류를 접수할 때

2. 특정인에게 자격을 인정하는 증서를 발급할 때

3. 기타 신분을 확인하기 위하여 필요할 때

이러한 관행이 온라인에서도 그대로 이어진 탓에, 모든 웹사이트가 주민등록번호를 통해 신원을 확인하는 것으로 보인다.

2. 주민등록번호로 인해 발생하는 각종 문제들

그런데 이처럼 주민등록번호의 수집이 지나치게 광범위하게 이루어지는 탓에 발생하는 문제점이 최근 심각한 사회 문제로 떠오르고 있다. 가장 일반적으로 일어나는 문제는 명의 도용을 들 수 있다. 타인의 성명과 주민등록번호를 알아내서 그 사람의 명의로 웹사이트에 가입하는 것이다. 비록 물질적 피해가 일어나지 않는 경우에도 어떤 개인의 명의를 도용한 가공의 인물이 온라인상에서 하는 여러 비합리적 비도덕적 행위로 인해, 명의를 도용당한 사람은 각종 정신적 피해를 입을 수 있다. 실제로 주민등록번호 등 신상명세가 유출되면서 50여 곳의 성인사이트에 자기도 모르게 가입된 경우가 최근 언론에 보도된 바 있다. 이 사람은 각종 음란성의 스팸 메일이 날아들어 상당한 정신적 피해를 겪었다고 한다.

) 한겨레신문 2003년 10월 6일자.

문제는 이런 경우가 특별한 예외적 사건이 아니라는 점이다. 함께하는시민행동이 지난 2003년 9월, 네티즌 1,042명을 대상으로 실시한 설문조사에 따르면, 전체 응답자의 26.6%가 주민등록번호를 도용당하여 웹사이트에 가입하지 못한 경험을 한 것으로 나타났다. 최근 함께하는시민행동이 자체 웹사이트 상의 프라이버시 침해 제보게시판에 올라온 상담글들을 분석한 결과에서도 주민등록번호 유출과 관련된 내용이 전체의 25.9%를 차지하고 있었다.

) 김동노 외, 금융기관과 인터넷에서의 개인정보 공유현황 실태조사, 국가인권위원회 2003년 인권상황 실태조사 연구용역 보고서, p. 26.

) 함께하는 시민행동 보도자료, □인터넷시대 개인정보보호를 위한 발상의 전환 - □주민등록번호를 바꾸자□□ 2003.10. 6

[그림 1]  주민등록번호 도용으로 인한 회원가입 실패 경험

출처 : 김동노 외, 금융기관과 인터넷에서의 개인정보 공유현황 실태조사, p. 26.

지난 7월 21일 개인정보분쟁조정위원회가 발표한 상반기 개인정보 피해구제 신청 현황을 보아도 명의 도용 문제가 점점 더 심각해지고 있음을 확인할 수 있다. 올 상반기에 접수된 피해구제 신청 건수가 총 767건인데, 이 중 가장 많이 접수된 유형은 384건(45.3%)를 차지하는 □법정대리인의 동의없는 아동의 개인정보 수집□이며, 그 다음으로 많이 접수된 유형이 전체 767건 중 142건(18.5%)을 차지한 □타인 정보의 훼손·침해·도용□이다. 이는 온라인 서비스를 이용하는 과정에서 주민등록번호·비밀번호 등을 훼손·도용당하는 사례가 지속적으로 나타나고 있는데 따른 것으로 파악되고 있다. 중요한 것은 첫 번째 유형의 경우 2003년도의 전체 개인정보피해구제신청 중 66.4%(561건)를 차지하였던 것에 비해 비율이 크게 감소한 반면, 두 번째의 경우 2003년도의 4.6%에 비해 큰 폭의 증가세를 나타내고 있다는 점이다.

) 개인정보분쟁조정위원회, 개인정보피해구제 동향 분석(2004년도 상반기), 2004.7., pp. 3-4.

<표 1> □03년 및 □04년 1∼6월 유형별 개인정보 피해구제 신청현황

(단위 : 건)

유 형	□03년		□04년 1∼6월
	건수	비율(%)	건수	비율(%)
이용자의 동의없는 개인정보 수집	19	2.3	16	2.1
개인정보 수집시 고지 또는 명시 의무 불이행	2	0.2	1	0.1
과도한 개인정보 수집			2	0.3
고지·명시한 범위를 초과한 목적외 이용 또는 제3자 제공	39	4.6	73	9.5
개인정보 취급자에 의한 훼손·침해 또는 누설	28	3.4	45	5.9
개인정보 처리 위탁시 고지의무 불이행	2	0.2
영업의 양수 등의 통지의무 불이행
개인정보관리책임자 미지정	1	0.1
개인정보보호 기술적·관리적 조치 미비	12	1.4	10	1.3
수집 또는 제공받은 목적 달성 후 개인정보 미파기	81	9.6	2	0.3
동의철회·열람 또는 정정 요구 등 불응	52	6.2	52	6.8
동의철회, 열람·정정을 수집방법보다 쉽게 해야할 조치 미이행	1	0.1	1	0.1
법정대리인의 동의없는 아동의 개인정보 수집	561	66.4	348	45.3
영리목적의 광고성 정보전송			9	1.2
타인 정보의 훼손·침해·도용	39	4.6	142	18.5
기타	8	0.9	66	8.6
합 계	845	100	767	100

출처 : 개인정보분쟁조정위원회, 개인정보피해구제 동향 분석(2004년도 상반기), p. 4.

더욱 문제가 되는 것은 주민등록번호와 성명을 입력하면 아이디와 비밀번호를 알려주는 사이트가 많다는 점이다. 이는 심각한 개인정보 침해 사건을 이어지기 마련이다. 예컨대 타인의 이메일을 훔쳐보는 등의 심각한 사생활 침해가 발생할 수 있다. 가족이나 연인 관계 등 잘 아는 사이에서 자주 발생하는 문제이다. 또한 아이디와 비밀번호를 알게 되면 주소와 연락처 등 각종 신상정보까지 확인할 수 있게 되므로, 대포통장이나 대포폰을 발급 받는 등의 피해를 발생시키는 경우도 있다.

3. 주민등록번호로 발생한 피해 구제의 어려움

이처럼 각종 피해가 발생하더라도 피해 구제가 용이하다면 상대적으로 문제의 심각성은 감소할 것이다. 그러나 주민등록번호 유출로 발생한 피해는 사실상 구제하는 것이 불가능하다. 우선 주민등록법에서도, 주민등록번호 도용 사건의 경우 재산상의 피해와 관련된 경우에만 처벌하도록 되어 있다. 당사자가 금전적 피해를 입증하지 못하는 한 처벌을 하지 않게 되어 있는 것이다.

) 주민등록법

제21조 (벌칙)    ②다음 각호의 1에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.<신설 1975.7.25, 1980.12.31, 1991.1.14, 1997.12.17, 1999.5.24, 2001.1.26>

1. 제10조제2항의 규정에 위반한 자나 주민등록 또는 주민등록증에 관하여 허위의 사실을 신고 또는 신청한 자

2. 주민등록증을 채무이행의 확보등의 수단으로 제공한 자 또는 그 제공을 받은 자

3. 제7조제4항의 규정에 의한 주민등록번호 부여방법으로 허위의 주민등록번호를 생성하여 자기 또는 다른 사람의 재물이나 재산상의 이익을 위하여 이를 사용한 자

4. 허위의 주민등록번호를 생성하는 프로그램을 다른 사람에게 전달하거나 유포한 자

5. 제18조제2항 또는 제3항의 규정에 위반하여 허위 그 밖의 부정한 방법으로 다른 사람의 주민등록표를 열람하거나 그 등본 또는 초본을 교부받은 자

6. 제18조의2제2항의 규정에 위반한 자

7. 제18조의3제2항 또는 제3항의 규정에 위반한 자

8. 다른 사람의 주민등록증을 부정사용한 자

9. 다른 사람의 주민등록번호를 자기 또는 다른 사람의 재물이나 재산상의 이익을 위하여 부정 사용한 자

물론, 민사 소송 등을 통해서는 피해를 보상받을 수 있다. 그런데 민사소송을 하기 위해서는 누가 도용했는지를 알 수 있어야 한다. 주민등록번호 도용 사건의 경우 이를 확인하는 것은 사실상 수사기관을 통하지 않고서는 불가능하다. 그러나 검·경 등 수사기관의 경우 위의 조항에 따라 금전적 피해가 입증되지 않는 한 수사에 나서지 않는다. 따라서 민사적인 피해구제 방식은 실효성이 없어진다.

이는 개인정보분쟁조정위원회의 피해구제 처리 실적에서도 확인된다. 개인정보분쟁조정위원회가 올 상반기에 접수한 피해구제 신청 중, 가장 많이 접수된 유형인 □법정대리인의 동의없는 아동의 개인정보 수집□ 유형은 처리 완료된 319건 중에서 171건이 조정결정을 통하여 처리되었으며, 70건은 신청철회, 77건은 상담조치를 통하여 처리가 완료되었다. 반면, 두 번째로 많이 접수된 □타인 정보의 훼손·침해·도용□은 처리 완료된 108건 중에서 조정결정은 23건, 상담은 52건인 반면 신청철회가 33건에 달하는 것으로 나타났다. 전자에 비해 후자의 조정율이 비교적 낮은 것이다.

이에 대해 개인정보분쟁조정위원회는 □다른 사건유형들이 주로 정보통신서비스제공자 등 사업자에 의하여 개인정보침해가 발생함에 따라 사실조사 및 조정결정이 원활히 이루어지는데 반해, □타인 정보의 훼손·침해·도용□ 유형은 주민등록번호·전화번호 도용 등 개인에 의한 침해가 주를 이루고 있어 사실조사가 비교적 어려운 데 그 원인이 있는 것□으로 분석하고 있다.

) 개인정보분쟁조정위원회, 위의 책, p. 10.

<표 2> □04년 1월∼6월 유형별 개인정보 피해구제 처리실적

(단위 : 건)

유 형	조정 결정	법적 조치 의뢰	신청 철회	기타	상담 조치	계
이용자의 동의없는 개인정보 수집	5		3		8	16
개인정보 수집시 고지 또는 명시의무 불이행	1					1
과도한 개인정보 수집	1		1			2
고지·명시한 범위를 초과한 목적외 이용 또는 제3자 제공	34	1	18	2	9	64
개인정보취급자에 의한 훼손·침해 또는 누설	16		14	1	11	42
개인정보처리 위탁시 고지의무 불이행						0
영업의 양수 등의 통지의무 불이행
개인정보관리책임자 미지정						0
개인정보보호 기술적·관리적 조치 미비	3		1		4	8
수집 또는 제공받은 목적달성 후 개인정보 미파기	1		1			2
동의철회·열람 또는 정정 요구 등 불응	16		15	1	12	44
동의철회, 열람 또는 정정을 수집보다 쉽게 해야할 조치 미이행						0
법정대리인 동의없는 아동의 개인정보 수집	171		70	1	77	319
영리목적의 광고성 정보전송	4				3	7
타인 정보의 훼손·침해·도용	23		33		52	108
기타	3		15	2	42	62
합 계	278	1	171	7	218	675

출처 : 개인정보분쟁조정위원회, 개인정보피해구제 동향 분석(2004년도 상반기), p. 10.

4. 주민등록번호에 대한 이용자들의 인식 변화

이용자들 역시 이런 문제를 충분히 인식하고 있다. 위의 설문조사에서 인터넷 사이트 회원 가입 시 가장 입력을 꺼려하는 정보를 물었을 때, 75.0%의 이용자들이 주민등록번호를 꼽았다. 다음으로 핸드폰번호 8.2%, 전화번호 4.5%, 이름 4.4%, e-mail 주소 2.8% 등의 순이었다. 이용자들이 주민등록번호의 입력을 꺼리는 것은, 주민등록번호가 개인정보 문제의 핵심이 되고 있음을 이용자들 스스로 인식하고 있기 때문이다.

) 김동노 외, 위의 책, p. 24.

[그림 2]  이용자들이 민감하게 취급하는 개인정보

출처 : 김동노 외, 금융기관과 인터넷에서의 개인정보 공유현황 실태조사, p. 24.

나아가 주민등록번호 중심의 신원확인 방식 자체도 변화되어야 한다는 인식이 이용자들 사이에서 증가하고 있다. 앞의 설문에서, 응답자중 회원 가입 시 주민등록번호를 요구하는 것에 대해, 유출되지 않는다는 보장이 있다 하더라도 실명확인이 필요한 경우에만 수집해야 한다고 대답한 사람이 42.9%로 가장 많았다. 그리고 실명확인이 필요하다 하더라도 대체할만한 방법이 있는 한 수집하지 않아야 한다(41.5%)는 응답도 높게 나타났다. 유출되지 않는다는 것만 보장된다면 수집해도 좋다는 응답은 15.6%에 그쳐 상당히 낮은 지지도를 얻은 것으로 나타났다.

) 김동노 외, 위의 책, p. 25.

[그림 3]  회원가입시 주민등록번호 요구에 대한 태도

출처 : 김동노 외, 금융기관과 인터넷에서의 개인정보 공유현황 실태조사, p. 26.

5. 주민등록번호에 대한 근본적 반성이 필요하다

이런 모든 문제는 주민등록번호가 범용의 평생불변 전 국민 고유 식별번호라는 점에서 근본적 원인을 찾을 수 있다. 우선 평생불변이라는 성격 때문에 일단 유출되면 효과적인 권리 회복 방법이 존재하지 않는다. 그럼에도 이 번호가 갖는 전 국민적 성격 때문에 개인정보를 수집하는 사람이면 누구나 이 번호를 신원 확인정보로 사용하려는 동기를 갖게 된다. 따라서 최소한 엄격하게 사용을 제한해야 함에도 우리 주민등록번호는 오히려 법적으로 범용성을 보장하고 있다.

) 여기서 범용이란 공공과 민간을 가리지 않고 수집·보관·처리·활용될 수 있음을 의미한다. 또한 주민등록번호는 대한민국 국민이면 예외없이 부여되는 전국민 고유식별번호이며, 번호 자체의 오류가 없는 한 번호의 변경이 있을 수 없는 평생불변 고유식별번호이다.

그 결과 각종 유출·도용 사건이 폭증하고 있음에도 정부 부처나 수사 당국은 별다른 손쓸 방도가 없는 상황이 된 것이다. 피해 구제의 방법이 효과적이지 못한 것이 아니라, 주민등록번호 제도 자체가 피해 구제를 불가능하게 하고 있다는 것이 정확한 분석일 것이다. 따라서 현행 주민등록번호 제도에 대한 근본적인 재검토가 필요하다. 그 방향은 크게 두 가지여야 할 것이다.

) 관련하여, 주 6의 주민등록법 벌칙 조항 중 제9호 □다른 사람의 주민등록번호를 자기 또는 다른 사람의 재물이나 재산상의 이익을 위하여 부정 사용한 자□라는 조항의 입법 과정을 살펴볼 필요가 있다. 이 부분에 관해 2000년 말 입법 당시 다른 사람의 주민등록번호를 부정 사용한 자를 모두 처벌하는 의원 입법이 발의되었으나, 정부에서는 □영리 또는 이에 준하는 이익울 목적으로□라는 단서를 달아서 별도의 정부제출안을 발의했고, 결국 현재와 같은 형태로 가결되었다. 이 과정에서 정부는 모든 유출·도용에 대해 징역·벌금형을 부과하는 것은 지나치다는 점을 내세웠는데, 이 주장은 그 자체로는 어느 정도 타당성을 인정할 수 있는 부분이다. 문제는 주민등록번호 발급 및 감독의 주체인 정부(특히 행정자치부)가 일반적인 도용 사건에 대한 대안을 전혀 제시하지 않았다는 점이다. http://search.assembly.go.kr/bill/doc_30/16/hwp/160333_30.HWP

첫째, 앞에서도 말했듯이 평생불변의 고유 식별번호라는 점에서 일단 번호가 유출된 피해자의 경우 권리 회복이 불가능하다. 따라서 주민등록번호의 평생불변성을 해소해야 한다. 본 토론회의 발표문에서 제안하고 있듯이, 현행 주민등록번호를 자치단체별 신분증 발급 번호로 대체하는 것이 바람직할 것이다. 설령 전 국민 고유식별번호 체계를 유지한다 하더라도 번호의 재부여 요건과 절차를 간략하게 함으로써 정보주체의 개인정보자기통제권을 회복시켜주어야 한다.

둘째, 주민등록번호의 범용성을 해소해야 한다. 이는 우선 민간 수집을 최소화하는 것에서부터 시작되어야 한다. 앞에서도 지적하였듯이, 현재 대부분의 웹사이트에서 주민등록번호의 수집을 반드시 해야 할 당위성은 부족하다. 특히 주민등록번호 평생불변성이 해소된다면 기존에 수집한 주민등록번호 정보는 아무 의미가 없어질 것인데, 그렇다고 주민등록번호를 변경할 때마다 가입한 모든 웹사이트를 찾아다니면서 주민등록번호 변경을 하는 것도 가능하지 않다. 은행, 신용카드 등 제도권 금융 거래를 제외하고는 수집 자체를 금지하는 것이 타당할 것이다.

이어, 공공부문에서도 수집 및 활용에 대한 규제가 요구된다. 본 토론회의 발표문에서는 공공부문의 경우 DB 접속용도로의 활용을 제한하는 정도가 언급되고 있는데, 발표문에서 제안된 다른 모든 제안이 병행되면서 전 국민적 성격과 평생불변성이 해소된다면 이 조치도 의미가 있을 것으로 보인다. 하지만 그렇지 못한 경우에는 이 조치만으로는 행정권력의 감시에의 욕망을 막기 어려울 것이다. 따라서 일반적인 신원 확인의 경우 다양한 신분증 번호를 사용할 수 있도록 하고, 주민등록번호만을 유일 신원확인 번호로 사용하는 것은 법률에 의해서만 가능하도록 엄격히 제한해야 할 것이다.

<토론 2>

주민등록제도의 문제점과 해결방안

이은우(진보네트워크센터 운영위원)

1. 현재의 상황

현재 주민등록번호는 공공영역과 민간영역을 구별하지 않고 고유 식별자로 선호되고 있다. 공공기관에서는 민원처리시 거의 무조건적으로 주민등록번호를 요구하고 있으며{각급 공공기관에서 보유하고 있는 개인정보화일(중앙행정기관 99종, 지방자치단체 126종, 각급학교 22종, 정부투자기관 기타 204종 : 2000. 12. 행정자치부 공고)의 대부분에서 주민등록번호가 식별자 역할을 한다}, 민간영역에서 보유하고 있는 모든 개인정보의 식별자 역할을 하고 있다. 그 뿐만 아니라 최근에는 대부분의 인터넷 웹사이트에서 주민등록번호를 개인의 신분확인용으로 사용하고 있으며, 인터넷에서 실명가입을 받는 경우, 성인 여부를 판별하기 위한 경우에는 예외 없이 주민등록번호를 제출하도록 요구하고 있는 실정이다. 심지어는 국가에서 민간기업이 전국민의 주민등록번호를 수집하여 데이터베이스를 제공하고 있기도 하다.

주민등록번호가 식별자로 선호되는 이유는 첫째, 주민등록번호는 전국민에게 고유한 식별자이므로 어떤 상황에서도 겹치지 않는 고유식별자로서 기능을 할 수 있기 때문에 정보처리에 있어서 활용가치가 매우 크기 때문이다. 둘째, 주민등록번호는 널리 보편적으로 사용되고 있어서 그 가치가 더욱 높기 때문이다. 즉, 주민등록번호는 보편적인 식별자로서 사용되기 때문에 정보축적의 만능 열쇠로 기능하고 있는 것이다. 그리고 대부분의 정보에는 주민등록번호가 포함되어 있으므로 어떤 정보와 결합하여도 쉽게 데이터매칭이 가능하다. 셋째는 주민등록번호는 정보의 양이 최소화되어 있으면서도 자체에 많은 정보를 담고 있기 때문이다. 그리고 넷째로 성인인증이나 실명인증을 위하여 주민등록번호와 실명을 제공하도록 하는 것이 사회에 관행처럼 형성되어 있어서 그 민감성에도 불구하고 개인들의 저항감이 상대적으로 적다는 점도 주민등록번호가 전 사회적으로 폭발적으로 사용되고 있는 이유가 되고 있다.

현재 주민등록번호는 개인정보의 보호와 관련하여 대재앙의 씨앗을 내포하고 있다. 어쩌면 이미 주민등록번호는 지금 당장 더 이상 활용되어서는 안될 정도의 문제를 내포하고 있는데, 가시화되지 않았을 뿐인지도 모른다. 더구나 주민등록번호로 말미암은 개인정보의 침해는 주민등록번호를 없앤다고 하더라도 영원히 남을 수 밖에 없다는 점에서 치명적이다. 식별자 체계의 문제점은 결국은 사회적 비용으로 된다. 지금은 시급한 수술이 필요한 상황이다.

2. 문제해결 방안

가. 당장 해야 할 일 - 주민등록번호의 남용방지를 위한 입법

(1) 고유식별자의 남용방지를 위한 해외의 입법례

첫째, 전국민에 대한 고유식별자를 만들지 않으려는 정책이다. 영국, 미국, 호주, 캐나다 등은 전국민에 대한 고유식별자를 도입하지 않는다.

둘째, 전국민적 고유식별자나 그와 같이 될 우려가 있는 고유식별자를 범용화되지 못하도록 엄격하게 법률로서 보호를 하는 정책이다. 이는 독일, 프랑스, 오스트레일리아, 뉴질랜드, 미국 등 거의 모든 나라들이 취하는 정책이다. 예를 들어 미국의 경우, 전국민에 대한 의무적인 고유식별자의 부여제도를 택하고 있지 않은데, 사회보장번호가 실질적으로 보편적인 고유식별자로 기능하자, 법으로 공공기관에서의 사회보장번호의 공개를 금지하고 있으며, 법령이 정하고 있는 경우를 제외하고는 공공기관의 경우 사회보장번호를 요구하는 것을 금지하고, 사회보장번호를 제공하지 않았다는 이유로 서비스 제공을 거부해서는 안된다는 규정을 두고 있다(the Privacy Act of 1974. 5 U.S.C. Sec. 552a). 그리고 법원은 사회보장번호는 매우 중대한 프라이버시로서 엄격하게 보호되어야 한다고 판시하고 있다.{American Federation of Gov't Employees v. United States, 712 F.2d 931, 932 (4th Cir. 1983) 등}. 오스트레일리아의 경우는 프라이버시 보호법(Privacy Act of 1988)에서 납세자 번호를 국가식별번호로 사용하는 것을 금지하고 있으며, 특별한 사유가 없는 한 공공기관에 의하여 부여된 식별자의 사용을 금지하고 있다. 식별자의 이용 또는 공개가 기관에 대한 의무의 이행을 위하여 필요한 경우, 식별자의 이용과 공개가 당사자에게 이익만 되는 경우 외에는 공공기관에 의하여 만들어진 일체의 개인 식별자를 사용하지 못하도록 하고 있다. 그리스의 경우도 국민 식별번호를 도입하였는데, 이것을 어떤 경우에도 데이터 파일의 식별번호로 사용하는 것을 금지하고 있다.

독일의 경우는 국가에서 사건별 편제방식의 신분등록제도를 기본으로 하면서, 가족부와 혼인부를 보충적으로 운영하고 있다. 한편 주거등록제도는 각 주별로 주법에 의하여 주소와 본인확인정보를 신고하도록 하고 있는 것으로 알려져 있다. 그런데 각주에서 관리하는 이 주거정보는 연방정부나 각 지방정부 사이에 상호 통보되거나 상호 전산망으로 연동되어 있지 않다고 한다. 한편 독일의 경우 연방차원에서 신분증제도를 가지고 있으나, 이 신분증에는 일련번호가 부여되지만 이 일련번호는 단순히 그 신분증에 부여되는 일련번호일 뿐 그 사람에 대한 일련번호는 아니라고 한다. 그래서 새 신분증을 발급할 때마다 새 번호가 부여된다고 한다. 또한 이 일련번호에는 생년월일이나 성별 등의 인적사항 등을 추정할 수 있는 내용을 담을 수 없도록 하고 있으며, 공적기관은 물론 사적기관도 일련번호를 데이터베이스에서 인적사항을 추출하는 것(프로파일링)이나 여러 데이터베이스 자료의 결합(머징)하기 위하여 사용할 수 없도록 명시적으로 규정하고 있다고 한다. 즉, 독일의 경우 연방차원에서 신분증제도를 가지고 있기는 하지만, 전국민을 대상으로 하는 고유식별번호는 부여하지 않고 있으며, 연방의 신분등록정보와 각 지방의 주거정보와 연방의 신분증 정보가 서로 엄격하게 분리되도록 철저한 법적 장치를 마련해 두고 있다고 한다(김기중, 국가의 국민관리체계와 인권).

) 오스트레일리아의 개인정보보호원칙 중 민간분야의 원칙

7.식별자

7.1 기관은 다음의 것을 개인의 식별자로 사용해서는 않된다.

(a) 기관에 의하여 부여된 식별자

(b) 기관의 대리인으로 기능하는 자에 의하여 부여된 식별자

(c) 계약에 의하여 연방정부의 서비스를 제공하는 서비스제공자에 의하여 부여된 식별자

7.1A 그러나 7.1은 특정한 상황에서 특정한 식별자를 특정한 조직이 사용하는 것에 대해서는 적용하지 않는다. 이 경우는 100(2)를 충족해야 한다.

* 100(2) 총독이 7.1A와 7.2(c)에 따라 특정한 상황과 특정한 식별자, 특정한 조직에 대한 규정을 제정할 경우에는 다음을 충족해야 한다.

(a) 기관이나 기관의 장이 적정한 상황하에서 기관에 의해 식별자를 채택하고, 사용하고, 공개하는 것에 대하여 동의할 것; 그리고

(b) 기관이나 기관의 장이 프라이버시 커미셔너와 어떤 상황에서 식별자를 채택, 사용, 공개하는 것에 대하여 협의를 했어야 함; 그리고

(c) 조직에 의한 식별자의 채택, 이용, 공개가 개인에게 이익만 될 것

7.2 기관은 아래의 조건을 충족하는 경우가 아니라면 기관이나 대리자에 의하여 개인에게 부여된 식별자를 이용하거나 공개해서는 안된다.

(a) 식별자의 이용 또는 공개가 기관에 대한 의무의 이행을 위하여 필요한 경우

(b) 식별자의 이용이나 공개가 2.1(e)에서 2.1(h)의 어느 하나에 해당하는 경우

(c) 특정한 상황에서 특정한 조직에 의해 특정한 식별자의 이용이나 공개인 경우(이 경우 100(2)의 규정에 따라야 한다)

7.3 본 절에서 :

식별자는 기관에서 개인에게 기관의 운영을 위하여 개인을 고유하게 식별하기 위하여 부여되는 번호를 포함한다. 그러나 이용자의 이름이나 ABN (as defined in the A New Tax System (Australian Business Number) Act 1999)은 식별자가 아니다.

M. Spencer, 1992 And All That: Civil Liberties in the Balance 60 (1990)

셋째, 여기에서 더 나아가 어느 영역에서건 공통식별자의 창설과 부여를 제한하려는 정책이다. 이는 뉴질랜드에서 도입되고 있다. 뉴질랜드의 경우 기관은 특정한 고유식별자의 부여가 하나 또는 그 이상의 기관의 기능을 효율적으로 수행할 수 있도록 하는데 필요한 경우가 아니면 개인에게 고유식별자를 부여할 수 없다고 규정하고 있으며, 기관은 다른 기관에서 개인에게 부여한 고유 식별자를 부여할 수 없다고 하여 일반적인 공통식별자의 창설을 제한하고 있다.

) 뉴질랜드의 프라이버시보호법의 프라이버시 원칙

12 원칙 : 고유식별자

(1) 기관은 특정한 고유식별자의 부여가 하나 또는 그 이상의 기관의 기능을 효율적으로 수행할 수 있도록 하는데 필요한 경우가 아니면 개인에게 고유식별자를 부여할 수 없다.

(2) 기관은 다른 기관에서 개인에게 부여한 고유 식별자를 부여할 수 없다. 단 소득세법(1976) 제8장의 의미에서 두 개의 기관이 관련이 있는 기관인 경우를 제외한다.

(3) 개인에게 고유식별자를 부여한 기관은 그 고유식별자가 신원이 확실하게 밝혀진 사람에게만 부여되도록 필요한 조치를 취해야 한다.

(4) 기관은 개인에게 부여한 고유식별자의 공개를 요구할 수 없다. 단 개인에게 고유식별자를 부여한 바로 그 목적의 실현과 관련된 경우나, 목적 중의 하나와 관련된 경우는 예외로 한다.

(2) 주민등록번호의 사용제한에 대한 입법

우리의 경우 우선 주민등록번호의 사용을 제한하는 입법을 할 필요가 있다. 그래서 반드시 주민등록번호가 필요한 경우가 아니면 주민등록번호의 사용을 금지하고, 이미 수집해 놓은 주민등록번호도 필요가 없는 경우에는 폐기하도록 해야 한다. 주민등록번호를 사용해야 하는 경우를 주민등록사무와 관련된 경우로 좁혀야 한다. 주민등록번호를 보편적인 식별자로 사용하지 못하도록 하고, 해당 분야별로 분야별 고유의 식별자를 사용하도록 한다. 그래서 예컨대 운전면허에 관한 영역에서는 운전면허번호를, 해외여행과 관련된 영역에서는 여권번호를 사용하도록 한다. 부득이 주민등록번호를 사용하여 주민등록전산망과 데이터 매칭이 필요한 경우는 그 필요성을 엄격하게 검토하여 최소화해야 한다.

수십년간 주민등록번호를 사용해 왔기 때문에 주민등록번호를 없앨 경우 너무나도 행정공백이 크고, 비용이 많이 들 것이라는 우려가 있다. 그러나 주민등록번호를 없애는 것은 가능하며, 행정공백을 없앨 수 있다.

현재 주민등록번호가 사용되고 있는 것을 보면 주민등록번호가 고유의 목적으로 반드시 필요하여 사용되는 경우는 행정영역의 일부에 국한되어 있다. 대부분은 주민등록번호가 남용되고 있다. 이런 남용사례를 억제해야 한다.

현재 주민등록번호의 사용례를 분석해 보면 다음의 세 가지 경우 중의 하나이다.

첫째, 데이터베이스에 고유식별자가 따로 있는데도 주민등록번호를 추가로 수집하는 경우이다. 이것은 인터넷 사이트에서 아이디를 부여하면서 따로 주민등록번호를 수집하는 경우이다. 이 경우는 주민등록번호를 폐기해도 아무런 문제가 없다.

둘째, 주민등록번호가 외부와 연결되지 않은 상태로 데이터베이스의 고유식별자로 기능하는 경우이다. 예를 들어서 고객의 정보를 수집하면서 따로 고객에게 아이디를 부여하지 않고 주민등록번호를 고유식별자로 사용하는 경우이다. 이 경우는 주민등록번호가 아닌 새로운 고유식별자를 만들어 놓은 후 현재의 주민등록번호를 폐기하면 된다.

셋째, 주민등록번호를 매개로 다른 데이터베이스와 결합이 이루어지는 경우이다. 이 경우는 주민등록번호가 반드시 필요하여 다른 데이터베이스와 주민등록번호를 매개로 결합되는 경우인지, 아니면 편의적으로 주민등록번호를 두 데이터베이스에서 이용하고 있는 것인지를 따져야 한다. 전자가 아닌 후자라면 두 데이터베이스 모두 손을 봐서 주민등록번호 대신 공통되는 고유식별자를 두어야 한다. 물론 두 데이터베이스의 연동이 법적으로 허용되고, 당사자의 동의에 의한 것이 아니라면 연동 자체가 위법이다.

위의 세 가지 중에서 주민등록번호가 필요한 경우만을 추려 보고 그 외의 경우에는 주민등록번호를 수집하지 못하도록 해야 한다.

첫째의 경우는 주민등록번호의 수집이 필요 없는 경우이다. 이 경우는 주민등록번호를 폐기하도록 해야 한다.

둘째의 경우는 고유식별자로 주민등록번호를 사용해야만 하는 사유가 있지 않다면 주민등록번호의 수집을 금지시켜야 한다. 주민등록사무가 아닌 영역에서의 주민등록번호의 수집은 사실 필요없는 정보의 수집에 해당한다.

셋째의 경우는 데이터 매칭이 필요하고 허용되어야 하는 경우로서, 그 공통식별자가 주민등록번호이어야 하는 경우에만 주민등록번호의 수집을 허용해야 한다.

공공기관에서는 주민등록번호의 수집이 반드시 필요한 경우가 아니라면 주민등록번호 요구를 금지해야 한다. 당사자 특정 및 본인확인은 주민등록번호가 아닌 다른 것으로 하면 충분하다. 이름과 주소나, 이름과 생년월일만 있다면 거의 겹치는 경우 없이 행정처리를 하는데 문제가 없을 것이다. 공공기관에서 주민등록번호를 수집하지 않으면 데이터에 오류가 있을 것처럼 불안해 하는데, 법이 허용하는 범위 내에서만 주민등록번호를 사용해야 한다. 주민등록번호의 수집이 꼭 필요한 경우는 예를 들어 주민등록사무를 할 때이다. 주민등록번호를 매개로 데이터 매칭을 해야 할 필요가 있을 경우도 있을 것이다. 그러나 데이터 매칭을 할 때에도 매칭의 기준이 되는 식별자는 되도록 세분화하는 것이 좋다. 예를 들어 병역은 병역에 관한 번호로, 건강은 건강보험카드 번호로, 교통관련은 운전면허번호로 해야 한다. 이런 식으로 데이터 매칭이 필요한 경우 어떤 것을 공통식별자로 사용할 것인지를 목적에 따라 정보의 사용의 범위에 따라 재구성할 필요가 있다. 그리고 주민등록번호는 되도록 주민등록사무와 관련된 범위에서만 제한적으로 사용할 필요가 있다. 문제가 되는 것은 조세와 관련한 고유식별자의 문제일 것이다. 이 경우도 제한적으로 사용되도록 하고, 관리를 철저히 해야 한다.

인터넷 사이트에서 주민등록번호를 요구하는 것, 실명확인과 연령확인을 위해서 주민등록번호를 요구하는 것, 청소년 유해매체물의 경우 연령확인을 위해 온라인에서 주민등록번호를 요구하는 것은 큰 문제이다. 특히 성인 인증은 대안을 모색해야 한다. 청소년보호를 위하여 개인정보의 무방비적인 노출을 감수하는 것은 너무나도 위험하다. 성인 인증을 다른 방식으로 하는 것이 좋을 것이다.

) 참고로 미국의 경우는 아동으로부터 개인정보를 취득할 때에는 법정대리인의 동의를 받도록 하고, 동의를 받는 방법으로 □믿을 만한 방법□으로 하도록 함.

) 대법원 1994. 1. 14. 선고 93도2914 판결

풍속영업의규제에관한법률 제3조 제5호에서 요구하는 "확인"이라 함은 18세미만의 청소년으로 의심이 되는 경우에 있어서는 적어도 주민등록증이나 이에 유사한 정도로 연령에 관한 공적 증명력이 있는 증거에 의하여 출입대상자의 연령을 확인하는 것을 의미한다.

) 통신품위법에 대한 미국 연방법원의 판결에서도 인터넷에서의 연령확인의 어려움에 대하여 언급하면서, 실효성이 있는 방안은 없다고 보았다(There is no effective way to determine the identity or the age of a user who is accessing material through e-mail, mail exploders, newsgroups or chat rooms). 이 판결에서 신용카드를 이용하여 연령을 확인하는 것은 안전성과 대상의 한정성, 비용의 문제가 있다고 보며, 그 외에 성인인증용 패스워드 부여방식도 비용의 문제가 있다고 한다. {Reno v. ACLU 117 S.Ct. 2329 (1997)}.

법률에 주민등록번호의 남용금지를 위한 규정을 둔다면, (i) 주민등록번호를 주민등록사무와 관련없는 일, (ii) 주민등록번호가 반드시 필요해서 법률에서 정하고 있는 경우가 아닌 영역에서는 주민등록번호를 수집하지 못하도록 하고, 기왕에 가지고 있는 주민등록번호를 폐기하도록 해야 한다.

기왕에 주민등록번호에 의존하던 시스템의 변경은 생각만큼 복잡하지 않다. 종류를 나눠서 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 주민등록번호를 식별자로 쓰는 시스템 중 외부와 연결되지 않는 폐쇄적인 시스템(예를 들어 기업체)은 기존의 수집정보에서 주민등록번호를 다른 식별자로 일률적으로 난수를 부여하면 된다. 이를 새로운 식별자로 사용하면 된다.

둘째, 주민등록번호를 식별자로 쓰는 시스템 중 주민등록번호를 매개로 외부와 연결되는 시스템(예를 들어 신용정보망, 기업과 4대보험 전산망, 병원들)은 시스템의 매칭이 불가피하고 허용되는 것인지 검토하고, 주민등록번호를 식별자로 이용하는 것이 불가피한 영역 제외하고 식별자를 다른 것으로 변경하면 된다.

셋째, 주민등록번호가 식별자로도 사용되지 않는 경우는 그냥 삭제하기만 하면 된다.

나. 준비할 일 - 주민등록번호 체계의 변경

지금의 주민등록번호는 나이, 성별(생물학적인 성), 출신지역이 표시되고 있어서 프라이버시 침해와 차별의 원인이 되고 있다. 그리고 한번 부여된 것은 고칠 수 없게 되어 ID Theft에 무방비일 수 밖에 없으며, 평생의 개인정보축적이 가능한 끔찍한 개인정보침해의 위험에 노출되게 한다.

그래서 주민등록번호체계의 변경이 필요하다. 미국의 SSN 방식의 번호발급을 하되, 유출 등으로 인해서 일정한 요건 하에 당사자의 요청이 있는 경우에는 재발급이 가능하도록 하는 것이 좋다. 그리고 과도기적으로는 기존의 번호와 중복 사용하는 것도 가능할 것이다. 기존의 주민등록번호를 새로운 번호체계로 바꾸면서 주민등록번호가 꼭 필요한 경우가 아니면 주민등록번호를 파기하면 될 것이다. 기존의 번호를 새로운 번호체계로 바꾸는 작업은 그렇게 엄두가 나지 않고, 방대한 작업은 아닐 것이다. 만약 필요하다면 작은 단위에서부터 시험적으로 시도해봐도 될 것이다.

다. 궁극적으로 주민등록제도의 변경

궁극적으로는 주민등록의 국가 의무발급제를 변경할 필요가 있다. 임의발급제로 변경을 해도 큰 문제는 없을 것이다. 그리고 지방자치단체별로 주민등록사무를 하고, 주민등록정보는 상호공유하지 않더라도 아무런 문제가 없을 것이다.

3. 주민등록번호 관련 문제해결에 대한 구체적인 제안

우선 1단계로 주민등록번호 남용 금지 규정을 마련하고(현행 주민등록법에 추가), 주민등록번호가 필요한 분야를 가려내고, 데이터 매칭을 금지하거나 적절한 공통식별자를 선정하고 주민등록번호는 수집을 억제하고, 기존의 것을 해체, 폐기해 나가야 한다.

그 다음 단계로 주민등록번호체계의 변경작업을 추진하는 것이 좋다. 이것은 신규발급자부터 변경된 주민등록번호체계에 따라 번호를 부여하되, 이미 번호를 부여받은 사람들에 대하여는 당분간 2중의 번호(기존의 번호와 새로운 번호)를 사용하는 체계로 가면서 기존의 번호를 변경하거나 제거해 나가는 방식을 취하는 것이 좋다.   그리고 곧 주민등록제도에 대한 재검토에 들어가, 주민등록제도를 의무적인 것에서 임의적인 것으로 하고, 국가에서 관장하는 것에서 지방에서 관장하는 것으로 변경하는 것이 좋을 것이다.

<토론 3>

해외의 주민등록제도

-개정법과의 연관성에 관하여

김영진·김현구(지문날인반대연대 활동가)

전 국민이 한국과 같은 방법의 번호와 신분증으로, 거주지와 그 이동상황의 등록이라는 수단을 통하여 국가에 의해 통일적으로 관리되고 있는 나라는 거의 없다. 국가신분증이라는 것이 아예 없는 나라(영국, 미국, 일본)가 많고 개인식별번호를 두고 있는 나라도 북유럽 외에는 없다.

기존의 주민등록법은 주거등록제과 전국민고유번호제, 국가신분증제의 세 제도를 기본으로 이것들이 유기적으로 연결되어있는 형태이다. 이것을 통해 행정효율을 높이고 국민을 관리·통제를 하려는 것이 기존법의 목적이었다. 이런 주민등록법은 세 가지 문제점을 가지고 있는데, 첫째는 과도한 개인정보 수집, 둘째는 정보주체의 자기정보 통제권의 제한, 셋째는 인권침해적 정보의 수집과 활용행위 등이다.

개정법안은 기존법의 문제점들을 보완하고 새로운 대안을 제시하는 내용으로 이루어져있다. 이 글에서는 외국의 사례를 소개해 개정법안과의 연관성을 알아보고자 한다.

1. 각국의 신분등록

신분등록 및 발급 강제유무	강제	자발
국가	벨기에, 그리스, 독일, 스페인	네델란드, 포르투갈, 오스트리아, 핀란드, 이탈리아, 룩셈부르크, 프랑스

표1) 신분등록 및 발급의 강제유무

표1에 속한 나라들은 유럽연합에 속해 있는 나라로 각 국의 신분등록 및 신분증 발급 강제유무를 볼 수 있다. 그리스와 스페인을 제외한 대부분의 나라에서는 신분등록증을 자발적으로 발급하고 그 발급주체도 지방정부이다.

우선 그리스, 벨기에, 독일, 스페인은 강제적으로 국가에 신분을 등록해야한다. 신분증은 그리스는 14세 이상일 때, 벨기에는 경찰의 요청으로 12세 이상일 때, 독일은 15세 이상일 때, 스페인은 14세 때 자동적으로 발급된다. 더불어 소지의 의무에 관한 것인데 그리스의 경우 강제소지의 의무는 없다. 하지만 벨기에와 독일은 강제로 의무소지를 해야 한다. 스페인의 경우 항상 의무적으로 소지해야하고 경찰의 요청 시 제시를 해야 할 의무까지 있다.

2. 발급 주체

발급 주체	중앙정부	지방정부
국가	오스트리아, 핀란드, 그리스, 포르투갈, 스페인, 네델란드	벨기에, 이탈리아, 룩셈부르크, 프랑스, 독일

표2) 신분증 발급 체계

핀란드, 그리스, 포르투갈, 스페인은 등록과 발급이 중앙정부 차원에서 이루어지고 있고 그 외의 나라는 지방정부에서 한다. 핀란드와 스페인의 경우 경찰에 의해 발급이 되고 오스트리아와 네델란드의 경우 접수는 지방정부에서 받고 발급은 중앙정부에서 하는 형태이다. 벨기에, 이탈리아, 룩셈부르크, 프랑스, 독일의 경우 지방에서 등록, 발급이 이루어지고 정보도 지방차원에서 운영·관리된다.

3. 등록증에 들어가는 내용 중 일련번호

일련번호 유무	유	무
국가	핀란드, 프랑스, 독일, 스페인, 이탈리아, 룩셈부르크, 네델란드	오스트리아, 벨기에, 그리스, 포르투갈

표3)일련번호 유무

표3은 일련번호의 유무를 보여준다. 우선 일련번호를 보면 오스트리아, 벨기에, 그리스, 포르투갈을 제외한 국가에서는 각 개인에게 개인별 일련번호를 할당하고 있다. 하지만 자세한 내용을 확인해보면 개인별 신분번호가 할당되어도 그 사용이 공공영역에만 이루어질 뿐 사적영역에서는 사용되지 않는다. 가령 프랑스의 경우 태어나자마자 통계청과 재정부로부터 개인ID번호를 할당받지만 사회보장영역에서만 통용될 뿐 사적영역에서는 사용되지 않으며 국가신분증 역할을 하지도 않는다. 또 네델란드의 경우 정부번호와 사회금융번호를 할당받지만 이 역시 공공영역에서만 사용될 뿐이다. 다른 나라들 역시 발급부서에서 정보를 관리하며 그 외의 영역에서는 사용되지 않는다. 또 각국의 정보보호법에 의해 개인의 정보는 철저하게 보호되고 있다.

일련번호를 할당하지 않는 오스트리아에서는 개인별 일련번호 대신에 사회보장 번호가 있고 그리스 역시 개인별 일련번호 대신 많은 관련영역 번호가 따로 존재하고 있다. 또 포르투갈은 자국 내에서 태어난 모든 사람에게 개인별 일련번호 대신 관련영역번호를 할당하고 사법부내 정보기술기구에서 관리한다.

4. 지문의 유무

지문 유무	유	무
국가	포르투갈, 이탈리아, 그리스	오스트리아, 벨기에, 핀란드, 룩셈부르크, 프랑스, 독일, 스페인, 네델란드

표4)지문 유무

포르투갈, 이탈리아, 그리스를 제외하곤 지문을 받지 않는다. 예외적으로 스페인이 있는데 이 경우 지문이 발급과정상의 필요로 등록에 포함되기만 할 뿐 저장되거나 신분증에 수록되지는 않는다.

5. 유럽국가 안에서 신분증의 용도

각국의 사용용도를 살펴보면 대부분의 국가에서 유럽여행을 위해 사용되는 것으로 나타난다. 즉 한국의 주민등록법과 같은 용도가 아닌 것이다. 유럽은 단일 국가가 아니라 여러 나라들의 집합체이다. 이 안에서 여행하는 사람들의 신원확인을 위한 최소한의 용도로써만 신분증이 필요한 것이다.

6. 비유럽국가에서의 신분등록제

우선 미국, 호주, 캐나다의 사례가 있다. 미국은 아직 신분증 도입계획 없다. 대부분의 사람은 일상적으로 신분확인을 위해 사진이 포함되어 있는 증명서를 가지고 다닌다. 사진이 포함되어 있는 증명서는 면허증이나 사회보장증서로 미국에는 242개의 다른 형태의 면허증이 있고 주 사이에 면허증 획득을 위한 공통된 표준양식이 없다. 이에 24개주는 디지털화된 사진을 포함하는 공통형식에 동의하고 있고 32개주는 기록지원을 필요로 하는 리스트에 동의하고 있다. 저개발국에서 온 합법적 이민자들에게는 디지털정보우표가 포함된 새로운 영주권이 발급된다. 호주는 1986년 강제적인 신분증 도입 계획이 있었지만 1987년 취소되었다. 캐나다는 중앙에서 발급되는 사회보장증서와 지방건강보험증, 신분증으로 사용되는 면허증 등이 있다. 영주권은 직업이 없는 비시민권자들에게도 발급된다. 플라스틱카드는 여권국에서 교체할 예정이고 몇몇 지방은 건강을 위해 생체정보를 포함하기도 한다.

위의 나라들은 모두 OECD가입국이고 한국 역시 그렇다. 하지만 신분등록제의 내용을 들여다보면 한국의 것은 이들에 비해 너무 강제적이고 인권침해적이다. 가령 포르투갈의 경우 일상영역에서 신분증 소지를 고려하다 최근 경찰의 불심검문 시 의무소지 하는 것까지 확장할 것을 토론중이다. 여기서 자세히 볼 것은 그들도 한국과 같이 되어가고 있다는 것이 아니라 아직 시행하지 않고 계속 토론으로 그것을 조율하지 함부로 시행하지 않는다는 것이다.