노무현정부 1년 인권상황에 대한 총괄평가

박 연 철 (변호사, 민변 전 부회장)

❚1 session❚“2003 인권상황 총괄보고 및 토론”

1. 들어가는 말

우리 사회에서 인권에 관한 주장이 매우 첨예하게 전개되고 있다는 점을 이제는 누구나 느낄 수 있을 것이다. 과연 그와 같은 다양한 요구가 한꺼번에  분출되는 경우 어떻게 수용할 수 있을 것인가를 생각하여 보게 된다. 그러나, 인권의 보장과 실천은 민주국가에서 지향하여 나가야 할 불변의 목표이다. 인권상황은 바로 우리 자신의 현실이며, 그에 관한 주장에 대하여는  정당성을 부인할 수 없을 것이다. 그 실천을 어떻게 하여야 할 것인지 절차와 방법을 모색하고 완급을 조절할 수 있을지라도 방향성에 관하여는 일반적인 동의를 구할 수 있는 것이다.

2003년은 처음으로 법조인 출신이 대통령으로 당선된 해이다. 그것도 노동자와 농민 등 서민계층을 대변할 수 있는 인권변호사 출신의 노무현 대통령이 취임하게 되었다. 지도자의 경력과 자질로 보아서는 인권에 관한 한 획기적인 발전을 기대할 수 있었기 때문에, 국가목표의 설정과 정책의 추진에서 어떠한 결과를 낳을 것인가 주목을 받을 수 있었다. 그러나, 참여정부 제1차년도의 실상은 정권 그 자체의 안정문제에 관하여 예상한 것보다 훨씬 더 험난한 장애에 부딪치고 있으며, 인권문제에 관하여는 종전과 다른 의지와 목표는 있으나 다른 정치, 경제, 외교안보 부분의 불안정으로 인하여 본격적인 조명을 받지 못하고 있다는 생각이 든다.

전반적인 인권상황에 대하여 간결한 평가를 내리기는 어려우나, 올해에도 허다한 인권문제들이 제기되었던 한 해였다.

사형제도의 폐지문제가 공론화되어 있으나, 극심한 경제난으로 인한 가족동반자살과 흉악범죄가 증가하여 생명을 경시하는 현상을 보였고, 노사정협의가 교착상태에 빠져있는 가운데 극단적인 노사분규 및 노조원의 자살 등이 발생하여 노정관계가 악화되고 있다. 재외동포와 외국인노동자에 대한 처우문제가 생존권의 차원에서 들끓고 있다.

현 정부와 대형언론사들과의 감정적인 대립으로 언론탄압국이라는 의혹을 받고도 있으며, 언론기관의 특권과 불균형을 시정하기 위한 정부의 시책들이 언론에 어떤 영향을 미칠 것인지 논란이 되고 있다. 정보화사회에서 광범위하게 발생되고 있는 인권침해에 관하여 경각하고 있으며, 교육부의 NEIS 시행문제도 해결되지 않고 있다.

호주제도의 폐지추진, 여성의 사회적 진출 증대와 여성장관, 헌법재판관의 임명, 남녀공무원의 균형적 채용 등으로 양성평등의 이상에 접근하고 있다.

한총련의 합법화를 지향하고, 준법서약제도를 폐기함으로써 사상, 이념의 자유를 신장하고,  국가보안법체제하의 이분법적 대립상태를 극복하여 보려고 힘을 기울이고 있다.

환경보전의 문제는 지역적으로 거대한 갈등의 원인이 되어 있으며, 새만금간척사업, 위도방폐장설치, 천성산 관통로 등은 방향설정 및 조정능력이 발휘되지 못하고 있다.

사법부와 검찰은 강력한 개혁의 요구를 받고 실질적으로 변화되지 않고서는 견딜 수 없는 시점에 이르렀음을 인정하기 시작한 것으로 보고 있다. 보호감호제도가 매우 인권침해적이라는 공감이 형성되어 이를 폐지하자는데 의견이 접근되어 있다.

인권문제는 국제적이고 보편적이며 근본적인 성격을 가지고 있다. 우리 국내의 인권문제를 국제적인 시각에서 바라볼 수 있어야 하고, 근본적인 헌법철학에 합치되는지 여부를 살펴보아야 한다. 그리고 인권문제는 우리 국민 모두 또는 지역주민 모두에게 영향을 미치는 거시적인 차원의 문제도 있고, 개개인에게 중요한 구체적 개별적 차원의 문제를 구분하여 대응하는 것이 좋을 것이다.

얼마전, 국회에서 인권영향평가제를 도입하자는 제안이 있었는데, 법과 정책이 인권에 미칠 영향을 예측하여 결정하자는 취지일 것이다.

인권보장적인 시각에서 모든 법률제도와 정책들을 진단하고 일관성있게 조정하려는 의식이 존중되어야 한다. 그런 의미에서 제1차 이라크 파병에 관하여 국가인권위원회에서 국제평화주의의 이념에 따라 파병반대의견을 밝혔던 것은 상당히 의미있는 일이었다. 또한 일반법원 및 헌법재판소에서 사건별로 매우 주목할만한 결정을 하고 있다.

일반적으로 인권상황은 전진하고 있다고 본다. 그러나, 전진과 후퇴에 관하여 쉽게 말할 수는 없는 것이 언제라도 크게 후퇴할 요인이 잠복하여 있기 때문이다. 현 정부에서 정치적 안정을 확보하지 못하고 후퇴하고 만다면 현정부에서 추동할 수 있는 인권신장부분도 이루어지지 못할  위험성을 염려하지  않을 수 없다.

2. 생명권의  존중

가. 금년도에는 카드빚에 몰려 일가족이 동반자살하는 사건이 여럿 있었다. 그러나, 이것은 동반자살이라고 생각되지 않고, 경제적으로 좌절한 가장이 가족들을 살해한 경우에 가까울 것이다. 또한 카드빚에 몰려 다른 사람을 살해한 사건도 적지않게 발생하였다. 모두 경제적 이유로 자신 및 타인의 생명권을 경시한 사례이다. 생명을 가장 존중하는 자세로 난국을 극복하여 나가려는 의지와 철학이 몹시 빈곤하여졌다.

나. 군경의문사의 문제도 인간의 생명권과 관련된 것이다. 한 인간이 어떻게 태어나 어떻게 죽어갔는가를 명백히 알 수 있는 사회가 문명사회이다. 군인 또는 경찰로 복무하는 중에 사망하였다면 그것이 자살, 타살, 사고사 중 어떤 것인지 가족들에게 의문의 여지없이 설명되어야 하는 것이다.

종전에는 군대내에서 사망사고가 발생하면 지휘관의 진급평정에 불이익을 미친다는 점 때문에 사망의 원인과 경위가 으레 축소, 은폐되는 경향이 있었다. 외부와 차단된 군부대내에서의 현장보존, 초동수사, 부검 등이 부실하게 처리됨으로써 유족들에게 풀리지 않는 의혹을 불러 일으키는 경우가 다반사였다.

이와 같은 문제점을 해결하기 위하여서는 군경내의 사망사고처리제도를 획기적으로 개선하여야 할 것이다. 군경내에 사망사고가 발생하면 유가족들이 가장 신속하게 현장에 접근하고 조사과정에 참여할 수 있도록 보안업무시행규칙을 개정하고, 헌병대와 함께 사망사고의 조사과정에 참여할 수 있는 전문기구를 설치하여야 할 것이다.

군 자체에서는 국방부 법무관리관실 의문사처리과를 별도의 독립기구인 ‘민원제기 사망사고특별조사단’으로 개편하였으나, 헌병대와 별도로 군대내에 사망사고를 직접 조사할 상시적인 조사위원회를 두자는 의견이 있다. 군경의문사진상규명과폭력근절을위한가족협의회등의 노력으로 의원입법의 형식으로 과거의 군경내 의문사를 조사할 수 있는 특별법안이 발의되어 있다.

3. 언론의 자유

가. 우리 사회의 언론분야는 활성적 상태이다. 중앙일간지가 정부의 규제로부터 상당히 자유스럽고, 2003. 10. 현재 70여개의 지방신문이 발행되고 있으며, 약 200여개의 소지역신문들이 발행되고 있다. 주간신문의 보도내용에도 제약이 없어졌다. 인터넷의 발달로 사이버언론이 막대한 영향을 미칠 수 있게 되었다.

나. 언론과 정부와의 관계에서 언론은 가차없이 정부의 정책과 관료들의 비행을 비판하고 있다. 모두에서 언급하였듯이 현 정부와 3대 언론사와의 불화가 깊어서 정상적이고 공정한 수준을 이탈한 징후가 있어서 세계신문연합에서는 한국정부가 언론사를 억압하는 국가로 분류하였다고 한다. 그러나, 국내에서는 정부와 언론사간의 대립과 갈등이 곧 언론의 자유가 탄압되고 있는 것이 아니라는 의견이 더 유력하다.

김대중정부에서는, 언론사에 대하여 세무조사를 실시한 바 있고, 현 정부에서는 신문고시위반행위에 대하여 공정거래위원회에서 직접 규제할 수 있도록 신문고시를 개정하였다. 신문시장에서의 불공정한 과다경쟁을 방지하기 위한 규정이지만, 그 운영에 따라서는 대형 언론 3사와 앞으로도 상당한 갈등이 일어날 것이다. 현정부와 주요 언론사가 지나치게 불화하는 것도 바람직하지 않지만, 국면이 반전되어 유착상황으로 변화되는 것은 더더욱 있어서는 안될 일이다.

다. 지역신문이 다수 발간되고 있으나, 여전히 중앙일간지의 영향력을 벗어나지 못하고 있다. 현 정부의 국정목표인 분권과 자율을 위하여서는 지역언론이 순조롭게 기능하여야 한다. 그러나, 지역언론의 경영이 확보되지 못하면 자연 그 공정성과 타당성을 기대하기는 어렵다. 국회에 “지역신문발전지원법안”(김성호 의원 등), “지방언론지원에관한 특별법안”(고흥길 의원 등)이 발의되어 있다. 지역신문은 자력으로 운영하는 것이 매우 어려운 것이 우리 현실이고 지역신문이 타락하면 그 폐단이 이루 말할 수 없기 때문이다.

라. 언론의 활성화와 함께 언론으로 인한 피해를 호소하는 사례도 무척 많아졌다. 언론피해를 구제하는 과정이 언론의 자유를 위축시키지 않도록 유의할 필요성도 커졌다.

서울방송에서 양길승 청와대 제1부속실장이 향응을 받고 나오는 것을  몰카에 의하여 촬영한 테이프를 제공받아 이를 방영하게 되자 검찰에서 그 비디오테이프 원본을 확보하기 위하여 압수수색영장을 발부받아 이를 집행하려 하였으나, 서울방송 직원의 저지로 무산되는 일이 발생하였다. 서울방송에서는 검찰의 영장집행은 언론의 자유에 대한 침해라고 주장하였다. 취재원에 대한 묵비권이 언론의 자유의 한 내용인지 여부는 사례에 따라 다르겠으나, 이 경우 취재원을 보호할 필요성이 있었던 것으로 생각된다. 다만 영장집행을 저지한 행위는 위법성을 면할 수 없다는 의견이 지배적이었다.

4. 노동자의 권리

현 정부는 친노동자적인 성향이 있는 것은 분명하지만, 노사문제의 조정과 해결능력을 발휘하지는 못하고 있다. 도리어, 노동자의 지지를 상실하여 가는 쪽으로 선회하고 있다. 그 원인은 집권자로서는 국가경제전반의 안정과 발전을 위하여서 노사양측의 이해를 함께 존중하여야 할 입장을 견지하지 않으면 안된다는 것, 또는 자본가들이 새로운 대통령에 대한 영향력을 유효적절하게 행사하고 대통령을 보좌하는 행정기관이 사용자측의 입장을 더 강력하게 주문하고 있다든지 하는 것 등일 것이다.

현정부 출범 이후 노사관계는 노동자에게 유리하게 전개되고 있지 않으며, 서민들의 생활이 향상되고 있지도 않다. 두산중공업 사태, 조흥은행 파업, 철도노조 파업, 한진중공업의 분규 등은  현정부의 강경한 태도, 곧 질서유지를 위한 공권력의 행사를 촉발하였던 것이다. 정부에서는 노동자의 요구를 어느 정도 수용하면서 노동자의 극한투쟁을 억제하고 사회질서를 유지해 나가는 타협점을 찾을 수 있어야 한다. 그 타협점을 찾지 못한 채 대통령은 노동자의 요구사항이 과다하고 쟁의방식이 지나치게 폭력적이어서 용납하기 어렵다는 언명을 하게 되었다. 그러나, 현정부가  노동자, 농민의 이익을 대변하지 못하고 그 지지를 상실한다면 현 정부에게 요구되는 정체성을 크게 이탈한 것이라 아니할 수 없다.

현 정부는 노동자, 농민 등 서민들의 지위와 생활을 향상시키는데서 그 역할을 발견하여야 할 것이다. 그들의 입장에서 정책을 수립하고 자본가와 기업체와 타협조건을 찾아야지 어느 쪽의 입장도 견지하지 못한채 요동하여서는 모든 국민들의 신뢰를 다 잃어 버릴 것이다.

파업으로 인하여 노조간부 개인의 재산에 대하여 가압류를 하고 손해배상을 청구하는 것은 입법적으로 제한하도록 하되, 불법파업은 지양하고, 최단기간에 쟁의상황을 조정하는 능력을 향상시킴으로써 기업체의 손실을 크게 감축시켜 줄 수 있어야 한다.

정책정당의 뒷받침 없이는 노정권에 대한 노동자, 농민의 기대는 추상적인 것에 그치고 실망만을 더할 것으로 본다.

5. 사법

가. 법원과 검찰의 개혁

사법부는 대법관을 새로 임명하는 것을 계기로 대법원의 구성과 기능에 대하여 강력한 비판을 받았으며, 종전의 임명방식으로는 지지를 받지 못한다는 것을 확인하였다. 그래서, 대법원장이 추천한 3인의 법관 가운데 덜 보수적인 김용담 판사를 대법관으로 임명하고, 헌법재판관으로는 법조경력이 적지만 여성판사인 전효숙 판사를 추천하였다. 그리고, 사법개혁추진위원회를 구성하여 앞으로의 변화의 단계를 밟아 나가려는 진용을 구성하여 놓았다. 검찰에서는, 비검찰 출신이자 여성, 인권변호사인 강금실씨가 법무부장관이 된 이후 법무부와 대검찰청 양쪽에 검찰개혁을 위한 위원회를 두어 검찰의 변화를 추동하고 있다. 법무부와 검찰의 새로운 관계 정립, 검사동일체의 원칙 및 상명하복규정의 수정, 검사단일호봉제의 실시 등으로 검찰내부에서 근본적인 변화가 일어나고 있다. 더욱이 정치자금과 대통령 측근비리의 수사는 검찰이 정치권으로부터 독립할 수 있는 전환점이 될 수도 있다.

나. 사회보호법의 폐지 발의

현재 국회에는 보호감호제폐지법안이 제출되어 있다. 보호감호제를 규정한 사회보호법은 1980년 신군부의 무단적인 질서유지론자들에 의하여 제정되었다. 그 당시 사회정화라는 이름으로 60,755명을 검거하고 그중 39,742명을 군부대에 이송하여 삼청교육을 실시하였으며, 이들을 장기격리시키기 위한 방편으로 제정하였다. 보호감호제도는 재범의 위험성이 있고 사회에 복귀시키기 위하여서는 특수한 교육과 개선이 필요한 자를 수용하기 위하여 고안하였다고 하나, 그 실상은 전연 다르다. 피감호자들의 죄명은 절도, 강도가 90%를 넘고 그 이외 폭력 사기 등이다. 피감호자들은 수용기간중 교도소에서와 똑같거나 더 열악한 처우를 받고 있다. 보호감호소에서 출소한 이들이 정상적으로 사회에 복귀할 가능성은 거의 없다. 이러한 실상에도 불구하고 헌법재판소에서는 제도자체는 합헌이라는 결정을 유지하여 왔는데 이는 헌법재판소의 과오라고 생각된다. 생각하여 보면 우리 사회의 기본질서를 문란하게 하고 위협하는 인자는 피감보호자들이 아니다. 보호감호제도에 대한 저항과 폐지여론이 높아져 사회보호법 자체를 폐지하는 법률안이 국회에 제출되어 있다. 법제정의 목적이 전혀 달성되지 않고, 과도한 인권침해를 자행하는 근거가 되는 법률을 그대로 존속시켜서는 안될 것이다.

6. 여성의 지위향상

가. 현 정부에서 여성장관이 4명 임명되고, 여성헌법재판관이 1명 탄생한 것은 여성의 지위를 향상시키는데 매우 고무적인 현상으로 이해되고 있다. 앞으로 여성이 어떠한 사회적 직책도 성공적으로 수행하는 것을 인정받게 되면, 여성의 사회적 진출은 더욱 증가될 것이다. 여성이 이 사회를 지도하고 관리하는데 동등하게 참여함으로써 종전과 다른 건강하고 합리적인 사회를 열어 나갈 수 있을 것으로 기대하고 있다.

나. 금년도에 특기할 사항은 정부에서 2003. 11. 6. 호주제폐지를 포함한 민법개정안을 국회에 상정하였다는 것이다. 호주제와 관련된 조항들이 모두 개정되고, 부성승계제도도 수정하는 안을 제출한 것이다. 이것은 종전의 가부장적 권위주의적 사회제도인 호주제를 폐지하는 것이므로 사회적 의식과 관습에 일대변화를 가져오는 것이다. 법률제도가 변화된다는 것은 이를 변경하기 위한 사회경제적 변화가 상당히 진전되었다는 것을 뜻한다. 이 개정안이 금년도에 국회에서 통과될 수 있을는지, 아니면 어떤 과정을 거쳐 어느 시점에서 통과될 수 있을 것인지 예측하기는 쉽지 않지만, 향후 우리들의 사회생활이 호주제도를 폐지하는 것을 전제로 하여 영위되어 갈 것이고, 개정안이 통과되면 나머지 문제들도 급속하게 정리하여 나가게 될 것이다.

다. 호주제의 폐지론은 남녀의 평등, 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 하는 건전한 가정생활을 보호하려는 헌법규범에 근거를 두고 있으며, 호주제도에 의하여 피해를 입을 수밖에 없었던 약한 자, 소수자의 인권을 보호하려는 의지에서 출발한 것이다. 새로운 제도가 도입되면 한동안 사회적 혼란을 가져 올 수 있다. 호주제도를 폐지하고 나서도 그런 현상이 나타나겠지만 이를  극복하는 과정에서도 여전히 존중되어야 할 가치와 목표는 ‘개인의 존엄’과 ‘양성의 평등’이 되어야 할 것이다.

라. 최근 성폭력범죄는 엄청나게 증가하였다. 여기에는 사회기강이 해이해지고 성도덕과 풍속이 문란해진 데에 주원인이 있고, 여성의 인권이 신장되면서 종전에 관용되었던 행태도 성폭력의 범주에 포함시켜 이를 방지하자는 목표가 설정된 데에도 기인한다.

개인의 행복추구권과 성적인 자기결정권을 충실하게 보호하여야 하겠고, 성폭력으로 인한 피해자인 여성, 아동, 장애인들의 철저한 보호와 회복을 위한 프로그램이 실천되어야 할 것이다. 성폭력범의 수사 및 재판과정에서 피해자의 인권을 유린하는 과오를 범하지 않기 위하여 피해자를 조사할 때에 신뢰관계에 있는 자의 필요적인 동석, 증거보전절차의 활용 등의 방안을 입법화할 필요성이 있다. 얼마전 재판부에서 피해아동의 법정진술을 요구한데 대하여 보호자가 어린이의 기억일실과 새삼스런 정신적 충격을 우려하여 거부하자 재판부에서 이미 제출된 경찰 및 검찰에서 작성한 진술조서와 정신과 치료상황의 녹화테이프의 증거능력을 배척한 판결을 내린 것은 피해자보호의 차원에서 중대한 문제를 야기한 것이다. 그리고, 가해자가 무고죄로 고소하는 경우의 정확한 판별을 위하여서도 수사방법은 현저히 개선되어야 할 것이다.

나아가 성폭력범의 처벌을 위하여 어느 정도까지 범죄사실을 공표하여야 할 것인가, 성폭력범의 가족들의 명예는 어떻게 지켜야 하는가도 논란이 되고 있다.

성폭력이 없는 건전한 사회를 지향하고 피해자의 인권을 보호하기 위하여서는, 성폭력범의 처벌에 대한 전문적이고 종합적인 방안이 엄격하게 실행되어야 할 것이다.

7. 환경보전

가. 법원에서 새만금간척사업공사중지가처분 결정을 내렸다. 이 사업이 종료될 시점, 곧 최후의 물막이공사 시점에 이르러 이 사업이 가져다 줄 폐해와 재앙에 대하여 재고할 여지를 주는 것이다. 이 결정은 사법적극주의 소산으로 평가되고 있으며, 가처분결정사건은 항고심에 계류되어 있으며 법정에서 더 전문적인 변론이 지속되고 있다.

나. 위도방사성폐기물부지선정 건은 “부안사태”로 발전할 정도로 악화되고 말았다. 지역주민들에게 방폐장이란 생명과 건강을 위협할 수 있는 혐오시설이므로 어느 지역이든지 반대하는 정서를 가지고 있다.

그런데 부안군수는 부안군의회에서 2003. 7. 11. 위도발전협의회에서 청원한 원전수거물관리센터유치신청청원을 부결하였음에도 불구하고, 7. 14.자로 산업자원부에 전격적으로 신청하였으며, 이에 따라 산자부 부지선정위원회는 7. 24. 위도에 대한 정밀지질조사 및 사전환경성검토 뒤 내년 초에 전원개발예정사업지구로 지정, 고시할 계획이라고 발표하였다.

이에 대응하여 부안 주민들은 핵폐기장백지화와 군수퇴진결의대회를 가지고, 해상시위, 차량시위, 촛불시위 등으로 반대의사를 표시하였다. 그리고 부안공무원직장협의회에서 전산투표실시결과 반대 62.5%, 찬성 32.5%가 나오자 방폐장유치에 관한 일체의 홍보행위를 거부하기로 하고,  학생들은 등교거부를 하였으며, 군수폭행사건이 발생하고, 시위과정에서 주민 및 경찰이 다수 부상을 당하였으며, 서해안고속도로를 일시 점거하여, 경찰병력이 60개 중대 이상 장기적으로 배치되는 극한적인 상황으로 내달아  계엄상태를 방불케 하였다.

위도에 방폐장을 설치하는 것을 강행한다는 것은 더 이상 기대하기 어렵게 되고 말았다. 부안사태는 현정부에서 환경보전보다는 사업추진에 치중하였을 뿐 아니라 그 절차상 무리한 강행을 하려 함으로써 뼈아픈 실패로 기록되게 되었다.

지금부터 다시 착수하여 볼 수 있다면, 모든 절차를 공론에 붙여 재실시하고, 방폐장부지로서의 안전성의 확인, 부안지역주민에 대한 충분한 보상의 협의, 그리고 부안주민의 동의를 획득하여야 할 것이다.

환경은 어느 지역 주민이나 안전하게 보전하기를 원한다. 방폐장의 설치는 전국민을 위한 것이므로, 특정지역 주민의 희생과 위험에 대하여는 충분히 보상하고 함께 대비하는 방안을 강구하여야 할 것이다. 방폐장의 설치는 필수적인데 어느 지역도 이를 수용하지 않는다고 한다면, 우리 국민들은 모두 희생은 거부하고 이익만을 취하려 한다는 자기 모순을 범하는 것이 될 터이다.  이러한 경우까지 해결하여 나갈 수 있는 방도를 찾아야 할 것이다.

8. 법무부의 상반기 인권개선사항에 관한 논평

법무부의 상반기 인권개선사항중에서는, 준법서약서제도의 폐지, 구속피고인 무죄등선고즉시 석방시행, 외국인근로자에 대한 법률구조, 소수종교신봉수용자에 대한 종교집회허용, 수용자원격화상접견확대, 난민인정증가 등이 실천적이고, 그 이외의 사항은 계획에 그치지 않도록 지켜 보아야 할 것 같다.

검찰내에서의 조천훈피의자 고문치사사건 이후 인권보호수사준칙을 제정하고, 피의자신문시 변호인의 참여를 허용한다고 하였으나, 송두율교수 사건에서 변호인의 입회권을 법적 근거가 없다고 부인하였다. 준법서약서제도를 폐지하였으나, 역시 송두율 교수 사건의 수사에서는 사상전향수준의 반성문을 제출할 것을 희망하였다. 국회에서는 사회보호법을 폐지하자는 의견인데 검찰에서는 보호감호제도를 존치시키고 그 혁신을 추진하자는 입장이다.

9. 한미관계, 남북관계

가. 노정권은 김대중정부의 햇볕정책을 승계하고 있다. 노정권하에서 남북간의 교류는 별다른 제약이나 경색됨이 없이 지속되고 있다. 3.1민족대회, 6.15공동선언기념, 8.15민족대회, 북한선수들의 대구유니버시아드대회참가, 제주평화민족축전 등이 개최될 수 있었다. 그러나 노정권이 의욕하는 수준까지 남북교류가 확대발전되지 못하고 있는 것은 북미관계가 극도의 긴장상태를 유지하게 되어 자연 남북관계는 북미관계에 따라 조절하지 않으면 안되기 때문이다. 노정권은 대미관계에서 자주성의 폭을 확대하여 주권국가로서의 면모를 세우려 한다. 현실적으로 대미자주성을 확고히 지켜내지 못하는데 대한 비판이 높아지고 있으나, 이라크파병과정에서 미국의 요청과는 다른 입장을 나타내고 있다. 향후 미국과의 관계가 수정될 것으로 전망된다. 한미관계와 대북관계는 우리의 인권상황에 영향을 미치는 거시적인 카테고리이다.

10. 국제적 평가지표

가. 제59차 유엔인권위원회가 2003. 3. 17. - 4. 25. 사이에 개최되었다. 사형제도폐지에관한 결의안이 상정되어 채택되었다. 우리 정부는 반대표를 던졌다. 결과는 찬성 24, 반대 18, 기권 10, 불참 1 이었다. 국내에서 사형제도폐지에 관하여 의원발의가 있었으나 아직 그 통과는 어려울 것으로 전망된다. 사형제도를 폐지함으로써 인권선진국의 대열에 오르기에는 우리의 여건, 여론이 모두 부족한 것으로 판단된다.

나. 강용주씨는 1985-6 사이에 국가보안법위반(간첩행위등)죄로 무기징역형을 선고받았다가 후에 20년형으로 감형되어 복역하던 중 1998. 5. 27. 유엔인권이사회에 개인통보를 제출하였고, 유엔인권이사회 제78차 회의중에서 심의를 종결하였다. 위 회의에서 사상전향제도, 준법서약제도가  의사표현의 자유(“시민적 정치적 권리에 관한 국제규약” 제26조, 제18조 1항, 제19조 1항)를 침해하고, 13년이란 긴 시간동안의 독방구금은 인간의 존엄성(규약 제10조 1항)을 침해하고, 구금의 근본목표가 교화와 사회복귀임을 명시하는 3항에 위배된다고 인정하였다. 나아가, 인권이사회에서는 한국정부에 대하여, 상기한 위반사항들의 가혹함에 상응하는 배상을 할 의무가 있다고 하며, 90일이내에 한국정부가 취한 조치를 알려야 할 것이며, 위 결의내용을 관보에 실어야 한다고 하였다.

이에 대하여  한국정부는 인권이사회의 이와 같은 결정을 국제법상 효력이 없는 단순한 권고적 견해로만 받아들이고 있다. 우리 정부가 국제사회의 요구에 부응하지 못하는 점을 심각하게 생각하고, 수용방안을 강구하여야 한다. 사상전향, 준법서약제도를 폐지하였다 하나 여전히 반대의견을 굴복시키려는 강경한 기류가 지배하고 있다. 한국정부는 자의적 구금에 대한 손해배상을 일거에 전반적으로 시행하는 것을 생각지도 못하고 있을 것이다.

다. 유엔인종차별철폐위원회에서는 2003. 8. 제11차, 12차 대한민국이행보고서를 심의하여, 몇가지 긍정적인 측면들을 인정하였으나, 대한민국 인구의 동질성, 즉 단일민족성에 대한 정부의 관점에 주목하며, 인종에 따른 인구분포자료를 차기이행보고서에서 제공할 것을 요구하였다. 단일민족이라 하나 신분, 지역 등에 의하여 어떠한 차별이 일어나고 있는지 알고 싶어 하며, 단일민족사회에 이주한 외국인들에 대한 철저한 차별에 오히려 더 주목하고 있는 것이다.  외국인노동자, 미등록이주노동자, 외국인여성의 인신매매에 관하여 우려를 표명하였다.

라. 국제형사재판소가 구성되고 활동에 들어갔는데, 국제형사재판소의 활동으로 인하여 가장 큰 어려움을 겪게 될지 모르는 미국에서 현재 자국의 정부관료, 군인, 혹은 기타 사람을  국제형사재판소의 관할권에 속하지 못하게 하기 위한 소위 98조 협정을 체결할 것을 개별국가들에게 요구하고 있으며, 한국정부도 이미 요구를 받은 상태이다. 한국정부에서 이를 거부하여야 하는 것은 자명한 이치이다. 미국의 요구를 받아들이지 않는 것이야말로 미국이 세계평화와 질서를 파괴하는 전쟁을 계획하는 것을 억제하게 될 것이다.

마. 난민인정에 관하여 한국정부는 매우 인색하여 2000년까지는 단 1명도 인정하지 않았다가 2001년에 1명, 2002년에 1명, 금년에는 12명을 인정하였다. 난민인정에 관한 일대진전이라고 생각할 수 있으나 난민전담부서 신설, 사회적 처우개선 문제 등 아직 개선해 나가야 할 문제가 많다.

10. 맺는 말

이상은 대부분 우리 민변회원들이 각 분야별로 확인한 내용들을 축약하여 놓은 것이다. 그러므로 여기에는 누락된 부분이 더 많고, 또한 종합적으로 정리하지도 못하고 말았다. 미군위원회, 통일위원회, 과거사위원회, 정보인권, 복지분야, 국가인권위결정례등을 참고하지 못하였다.

금년도에는 제주 4.3사건에 관하여 정부에서 공식적인 조사보고서를 채택한 해이다. 진실을 규명하고 역사적 의의를 정립하여 공유하기 위한 작업이었던 것이다.

민주화운동기념사업회는 우리의 민주주의체제를 확립하여 다시는 반전되지 않도록 정지작업을 하기 위하여 활동하고 있었다. 그런데, 송두율교수를 초청한 건으로 인하여 감사원에서는 위 사업회에 대하여 특별감사를 실시하겠다고 발표하였다. 이런 유형의 감사는 민주주의의 진전에 제동을 가할 수 있다. 그리고, 국가정보원에서는 테러방지법을 제정하겠다 하여 의원입법으로 추진하고 있다. 테러방지법의 문제점은 이미 검토된 바 있는데, 고영구 원장 체제하에서 왜 같은 문제가 다시 제기되는지 이해하기 어렵다. 행정자치부에서는 집시법을 개정하여 집회 및 시위를 통제하려는 움직임을 보이고 있으며, 경찰청에서는 헌법재판소의 결정에 의하여 집회, 시위장소에 대한 제한이 없어지게 되자, 배후에서 허위집회신고를 유도하는 망동을 하였다. 현정부에서도 대통령이 강력한 리더쉽을 발휘하지 못할 경우 개별부서에서는 반인권적인 발상을 가지고 인권상황을 악화시킬 수 있는 것이다.

크고 작은 인권문제는 어디서나 발생한다. 그것이 해결되는 단위 역시 서로 다를 수밖에 없다. 항상 정부를 상대로 하는 것은 아니다. 그러므로, 정부에서는 인권문제가 감추어지지 않고 노출될 수 있도록 열린 자세를 가지고, 그것이 각 단위별로 자율적으로 조정, 해결될 수 있는 시스템을 유지하여 주도록 하여야 할 것이다.

❚1 session❚“2003 인권상황 총괄보고 및 토론”

군의문사 방지를 위한 개선방안

이 행 규 (변호사, 민변)

1. 들어가며

드라마틱했던 참여정부의 출범은 많은 국민들에게 희망과 기대감을 가지게 하기에 충분했다. 그리하여 국민의 정부하에서 제대로 이뤄지지 못한 우리 사회의 각종 개혁과제가 참여정부 출범과 동시에 쏟아져 나왔고, 군과 관련된 문제들도 예외는 아니었다.

작년 군사법제도의 개혁을 촉구하는 예비역군법무관들의 성명발표의 연장선상에서 참여연대, 민주사회를위한변호사모임과 같은 시민사회단체에서 처음으로 군사법제도 개혁의 문제가 진지하게 고민되기 시작했다. 그리고 국방부의 수 차례 재조사에도 불구하고 여전히 해결되고 있지 못한 군의문사 문제해결을 위해서 의문사진상규명위원회와 같은 제3의 기관으로 하여금 군의문사를 재조사하도록 하는 군의문사진상규명에관한특별법안(이하 “특별법안”)이 2003년 9월 18일 국회에 제출되기에 이르렀다. 그 와중에도 군대내 폭력으로 인한 병사들의 자살은 끊이지 않았고, 그간 병역의무 이행의 일환으로 복무하고 있음에도 불구하고 군폭력 문제에 비해 상대적으로 주목을 덜 받고 있던 전․의경 자살, 구타 문제도 군폭력 문제와 더불어 우리사회가 해결해야 할 화두로 떠올랐다. 그리고 군대내 성폭력, 성희롱 문제가 사회적 이슈로 제기되면서 성역화된 군에 대한 민간의 견제와 감시의 필요성이 다시 한번 제기되었고, 국회에 군옴부즈만(일명 국방감독관)을 설치하여야 한다는 주장이 제기되기도 하였다.

2003. 9. 19.자 한겨레

안정애, ｢군대내 폭력 및 인권 침해 해소를 위한 대안 마련 -민간인 국방감독관 제도의 도입 필요성｣, 평화를 만드는 여성회, 군대 내 폭력 및 인권 실태와 대안 마련을 위한 공청회 자료집, 2003, pp.22-31

군과 관련된 이러한 일련의 개혁과제 제기에 대해 국방부는 군사법제도 개혁에 관한 토론회에 참석하기도 하고, 자체적인 긴급점검을 통해 군기강 확립을 위한 종합대책을 발표하기도 하였다. 그러나 이러한 국방부의 태도는 임기응변식의 땜질식 처방이라는 구태를 벗어나지 못했고 위와 같이 제기된 개혁과제에 관해 아무런 가시적인 법적, 제도적 성과를 마련하지 못하고 있다.

국방부, ｢군기강 확립 종합대책강구｣, 2003. 8. 1.

올 한해 군과 관련하여 제기된 위와 같은 각종 개혁과제들 중 현실적으로 가장 시급히 해소되어야 할 문제는 군폭력과 그로 인한 군의문사 문제라고 본다. 군의문사 문제의 해결은 군폭력의 문제와 군사법제도 개혁의 문제를 포괄하고 있고 군에 대한 민간의 불신을 해소하고 국방부의 인식전환을 촉구할 수 있는 군인권 보장의 출발점이기 때문이다.

따라서 이하에서는 군의문사의 현황을 살펴보고, 군의문사 발생의 원인을 고찰한 뒤 이를 방지하기 위한 제도적인 방안을 고민해 보고자 한다.

2. 군의문사의 의의 및 현황

가. 군의문사의 의의

군의문사 사건이 우리사회에 심각한 문제로 제기된 것은 80년대 강제징집과 녹화사업에 의한 군의문사 사건을 제외하면 1998. 2. 24. 판문점 공동경비구역에서 발생한 김훈 중위 사망사건부터이다. 국회에 진상규명 소위원회가 구성되고 언론을 통해 사망사고에 대한 의혹이 제기되었고 국방부 특별 합동조사단에 의해 조사가 진행되었다. 이와 같은 일련의 김훈 중위 사건의 처리과정을 지켜보던 다른 군의문사 유가족들은 형평성의 문제를 제기하게 되었고 모든 군의문사 사건에 대한 국방부 차원의 재조사를 요청하면서 군의문사 문제가 본격적인 논의의 장에 오르게 된 것이다.

국가인권위원회, ｢군대내 인권실태 및 개선방안 마련을 위한 기초연구｣, 2002, p.170

대체로 군의문사란 ‘타살의혹이 강하게 제기되는 사고사 및 자살사고와 군 수사기관에서 자살로 결론을 내렸으나 이를 유가족이 납득하지 못하고 의혹을 제기하는 사건’이라고 이해되고 있다. 이러한 군의문사의 개념정의에는 유가족의 군수사기관에 대한 불신이 그대로 배어 있다.  그리고 국회에 제출된 군특별법안에서는 군의문사를 ‘군인으로서 복무하는 중 사망한 자의 사망원인이 명확하지 아니하다고 의심할 만한 상당한 사유가 있는 죽음’으로 규정하고 있다(특별법안 제2조). 이러한 군의문사에 대한 개념정의에 의문사진상규명에관한특별법 제2조에서 규정하고 있는 의문사와 마찬가지로 ‘공권력의 직․간접적인 행사로 인한 사망’이라는 요소를 포함시켜여 한다는 견해가 있으나, 이는 그 의도와 달리 자칫 군의문사의 범위를 제한할 가능성이 있으므로 신중한 접근이 필요하다고 본다.

이철학, ｢군의문사 현황과 개선방안｣, 민주사회를위한변호사모임, 천주교인권위원회, 군의문사 해결을 위한 공개 토론회 자료집, 2003, p.4

국가인권위원회, 위 보고서, p.195

한편 현재까지의 군의문사의 현황은 군의문사 문제에 대해 지속적으로 문제를 제기해 온 천주교인권위원회에서 진정을 접수한 자료와 국방부에 재조사가 요청된 민원제기 자료를 통해 그 대강을 확인해 볼 수 있다.

나. 천주교인권위원회 접수 군의문사 현황

천주교인권위원회에 2003. 4. 24. 현재까지 접수된 군의문사 현황(전․의경 포함)은 다음과 같다.

이철학, 앞의 글, pp.4-5

(1) 진정 사건 유형별 통계

구분	자살	자살기도	사고사	질병/구타	변사/병사	계
군	72건	3건	6건	7건	1건	89건
경	8건	1건	1건	2건	1건	13건

※ 기타(통계에 넣지 않은 진정 사건) : 공익근무요원 투신자살 1건, 동원예비군 변사 1건.

천주교인권위원회에는 군의문사로 총 89건이 접수되었는데 이중 75건이 자살 또는 자살기도 사건으로 거의 대다수를 차지하고 있어 군의문사의 대부분이 자살사건인 점을 알 수 있다.

(2) 진정 사건 사고 발생 시기별 통계

구분	1960년대	1970년대	1980년대	1990년대	2000년대	계
군	1건	3건	11건	31건	43건	89건
경	0건	0건	0건	4건	9건	13건

해를 거듭할수록 군내 사망사고의 수는 줄어들고 있음에도 불구하고 군의문사가 늘어나는 이유는 군의 사망사고 조사에 대한 국민의 불신이 해를 거듭할수록 증가하고 있다는 점을 방증한다.

국정감사자료에 의하면 1996년부터 현재까지 매년 군에서 발생한 사망자 수는 점차 낮아지는 추세이다. 다만 총사망자 대비 자살자의 비율은 늘고 있는 상황이다.

구분	1996년	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년7월	누계
사망자수(명)	359	273	248	230	182	161	85	1,538
자살처리(명)	103	92	102	101	82	66	44	590
자살처리율(%)	28.7%	33.7%	41.1%	43.9%	45.1%	41.0%	51.8%	38.4%

(국방부, 2002년도 국정감사자료)

(3) 진정 사건 최근 5년간 통계

구분	1998년	1999년	2000년	2001년대	2002년대	계
군	11건	10건	8건	13건	19건	61건
경	2건	2건	0건	2건	5건	11건

(4) 진정 사건 중 자살처리 유형

① 총기자살 : 35건(44%)

② 의사 : 19건(24%)

③ 추락사 : 14건(17%)

④ 기타(수류탄자폭, 동맥절단, 익사, 질식사, 가스중독) : 12건(15%)

다. 국방부 민원제기 사망사고 특별조사단 사망사고 접수현황

한편 1999년 7월에 군내 사망사고 재조사 업무의 효율성 및 조직의 전문성을 제고하고 각군에 대한 지도와 감독기능을 강화하기 위하여 국방부에서 법무관리관실 예하의 의문사처리과를 별도의 독립기구인 ‘민원제기 사망사고 특별조사단(이하 “특조단”)’으로 개편하였는데 특조단에 제기된 사망사고 및 민원요지의 현황은 아래와 같다.

국방부, ｢국방부 민원제기 사망사고 조사결과보고서｣, 2001, 국가인권위원회, 위 보고서에서 재인용, p.171

(1) 국방부 특조단의 사망사고 접수현황

구분	계	순직	자살	일반사망	변사	기타
계	166	15	108	19	18	6

국방부 특조단에 접수된 사망사고도 자살이 대다수를 차지하고 있고, 순직처리가 되는 경우에도 유가족이 주장하는 진상규명과 명예회복이 모두 해결되지 않는 경우가 있다는 점을 보여준다.

(2) 민원요지별 접수현황

구분	계	타살의혹제기	사고사 주장	자살이유 불분명 /명예회복 요구	사고인정/순직처리	관련자처벌
계	166	46	9	76	28	7

민원요지에서는 타살의혹을 제기하거나 자살이유 불분명으로 명예회복을 요구하는 비율이 압도적이다.

3. 군의문사의 발생원인

가. 군내 사망사고를 대하는 군의 전근대적 인식관

군사정권이 종식을 고하고 남북이 새로운 동반자적 관계를 설정해 가고 있는 현실에 아랑곳 않고 아직도 우리 군에서는 군의 특수성을 강조하고 남북관계의 대립각을 부각시키며 여전히 폭압적인 군대문화를 고수하고 있다. 이러한 군의 태도는 군내 사망사고를 대하는 관점에서도 고스란히 드러나는데 국방부를 비롯한 군은 군내 사망사고를 한 사람의 소중한 생명과 인권의 관점이 아니라 오직 전투력의 관점에서 비전투손실이 발생하였다는 관점에서 접근하고 있다.

군내 사망사고를 대하는 이러한 군의 전근대적인 인식관이 사망사고의 조사과정이나 보훈판정 등에 있어서 유족의 불신을 초래하는 근본 원인이라고 본다.

나. 군내 사망사고 조사과정의 문제

(1) 군내 사망사고의 조사과정 개괄

군대에서 사망사고가 발생하면, 대체로 사건발생부대의 사건조사절차, 각군본부 인사참모부의 사망구분절차, 각군의 영현절차, 국가보훈처의 보훈수혜결정절차 등을 거치게 된다. 군인의 사망사고 또는 군내 사망사고가 발생하면 민간과 마찬가지로 군검찰관이 검시를 실시한다. 검시를 거쳐 사인이 명백하고 그 사인에 대하여 유족이 수긍하는 경우에는 사인규명, 유족인도의 절차로 사망사고 조사가 종결되나, 사인이 명백하지 아니하거나 그 사인에 대하여 유족이 수긍하지 않는 경우에는 유족 동의 하에 부검을 거쳐 정확한 사인을 규명하게 된다.

그런데 군인의 사망사고는 수사기관의 입장에서 수사의 단서가 됨과 동시에 앞서 본 바와 같이 부대의 인력관리 측면에서 전투력의 상실을 가져오는 중대한 사건으로서 취급된다는 점이 특색이다. 이러한 전투력 관리의 측면에서 국방부전사상자처리규정 제5조 제1항은 소속부대의 장은 사망자가 발생한 때에는 그 사실을 24시간 내에 소속 군 참모총장에게 전문 보고한 후 7일 내에 사망확인조서에 사망진단(시체검안)서를 첨부하여 서면보고 한다고 규정하고 있다. 이와 같은 국방부 규정에 따라 사망사고를 조사하는 군 수사기관은 가능한 한 신속하게(24시간 이내) 사망원인을 비롯한 결론을 1차적으로 도출하여야 하고, 적어도 7일 이내에는 소속부대장으로 하여금 소속 군 참모총장에 대한 서면보고가 가능하도록 수사를 종결하여야 하는 것이다. 그리고 이와 같은 사망확인조서에는 국립묘지 안장 및 국가보훈수혜 여부에 결정적인 영향을 미치는 사망원인과 사망구분을 기재하도록 하고 있다.

의문사진상규명위원회, ｢군 사망사고 처리제도 개선방안 연구｣, 2001, p.13

(2) 조사과정의 문제점

① 조사의 공정성 문제

군대에서는 사망사고와 같은 중요사건을 비롯한 거의 모든 사건에 있어서 당해 지휘관의 직접적인 지휘를 받는 헌병이 1차적으로 초동수사를 하고 그 결과를 부대장에게 지휘보고 한다. 이러한 지휘보고시 사실상 당해 사건의 처리방향 및 관련자의 처벌수위(구속 여부를 비롯한 형사처벌 또는 징계여부)가 결정된다. 그러나 지휘관은 자기 휘하에 있는 부대에서 발생한 사건이 자신의 진급평정에 영향을 미칠 수 있다는 점 때문에 이를 축소, 은폐하고자 하는 유혹을 떨치기 어렵고, 경우에 따라서는 지휘관 자체가 처벌을 받아야 할 상황도 있을 수 있기에 더욱 그러하다. 민간 검찰에 상응하는 군검찰 또한 소속 지휘관의 지휘권 행사에 복종하여야 하므로 이와 같은 공정성 시비로부터 자유로울 수 없다. 포천 농협 강도 사건과 같이 사회적으로 큰 주목을 받았던 사건이 그 관할이 민간 경찰에서 군헌병으로 넘어가면서 결국 축소, 은폐되어 처리되었다는 평가를 받고 있는 점은 이러한 군 수사과정의 공정성을 의심하게 하는 좋은 본보기이다.

이와 같은 지휘관의 축소, 은폐의 유혹이 과도한 지휘책임을 묻는 현행 처벌규정으로부터 비롯되므로 지휘책임을 축소해야 한다는 주장이 있으나, 자기가 지휘하고 있는 부대의 관리소홀에 대하여 지휘관이 책임을 지는 것은 당연한 것이고 축소, 은폐의 문제는 별도 시스템을 통해 해결해야 한다고 생각한다.

군사법원법에서는 국방부장관이 군검찰사무의 최고감독자로서 일반적으로 검찰관을 지휘․감독하도록 하고 있고(제38조), 구체적 사건에 관하여는 각군 참모총장과 군검찰부가 설치되어 있는 부대의 장이 이를 지휘․감독하도록 하고 있으며(제39조, 제40조), 검찰관이 구속영장을 청구함에 있어서는 당해 군검찰부가 설치되어 있는 부대의 장의 승인을 얻어야 하고 있다(제238조 제3항).

따라서 책임있는 당사자가 스스로의 치부를 드러내며 수사를 한다는 것은 애초부터 성립할 수 없고, 이와 같은 군사법체계의 구조적인 불공성에 비추어 볼 때 유족들이 군내 사망사고에 대한 해당부대의 조사결과를 신뢰하지 못하는 것은 어쩌면 당연한 일이다.

② 조사능력의 문제

군내 사망사고에 대해서는 1차적으로 헌병대에서 조사를 개시하게 된다. 군대의 헌병은 군 사법경찰관리로서 민간의 경찰과 대응되는 수사기관이다. 헌병인력은 장교의 경우 대체로 사관학교 또는 학사장교 출신 인력으로, 실질적인 수사를 담당하는 부사관(준사관 포함)은 대체로 고등학교를 졸업한 뒤 부사관 과정을 마친 인력으로 구성되고, 의무복무를 위해 징집된 병사들 중 차출되어 소정의 별도 교육을 받은 병사들이 피의자 호송, 영창관리 등과 같은 업무를 수행하게 된다. 이와 같은 헌병의 인적구성, 인력충원 절차 및 보수교육 수준 등에 비추어 볼 때, 사인이 불명확한 사망사고를 조사·처리할 수 있는 충분한 전문성이 갖추어져 있다고 보기는 어렵다. 군내에서 이루어지는 수사에 대해서 과학수사기법에 대한 정기 교육을 실시하고는 있으나, 혈흔·머리카락 등에 대한 유전자 감식 등 전문적인 수사를 할 수 있는 기관이 없기 때문에 한계가 있다.

특히 이러한 군내 수사기관의 비전문성이 사망사고 처리과정에 있어서 유족들로부터 불신을 사고 있는 현장보존과 초동수사 및 부검 등의 부실을 증폭시키고 있다.

국가인권위원회의 보고서에 의하면 유가족들은 군수사기관의 현장보존, 사고현장에서의 증거수집과 같은 초동수사에 대해 절대 다수가 불신하고 있다.  국가인권위원회, 위 보고서 pp.131-139

③ 조사시간의 문제

위와 같은 조사능력과 전문기관의 부재와 함께 군내 사망사고의 조사에 있어 심각한 것은 조사시간이 여유롭지 못하다는 점이다. 앞서 본 바와 같이 사망사고가 발생하면 일단 24시간 이내에 사망원인과 사망구분을 (잠정적으로나마) 결론지은 보고가 각 군 참모총장에게 이루어져야 하며, 이러한 제약을 충족시키기 위하여 초동수사를 담당하는 헌병으로서는 12-18시간 동안에 일응의 결론을 내려야 하는 것이다. 그런데 군 조직의 경직성으로 인하여 위와 같이 내려진 잠정적 결론이 결국 7일 내의 서면보고상의 결론 또는 최종결론으로 이어지는 경우가 많고, 이러한 이유 때문에 검찰관의 검시 또는 부검절차는 요식행위에 지나지 않는 경우가 많다. 그런데 이와 같은 헌병의 사망확인조서 내용이 망자와 유족에 대한 국가보훈혜택 여부를 결정짓는 가장 중요한 자료가 되므로 그 내용은 충분한 조사와 심사숙고 끝에 작성되어야 한다는 점을 상기할 때 현재와 같은 촉박한 조사기간은 큰 문제이다.

④ 군의 폐쇄성으로 인한 진실발견의 의지 부재 문제

위와 같은 문제와 더불어 사망사고를 조사하는 기관 또는 해당 부대에 사인, 특히 사망동기를 명확히 밝히고자 하는 의지가 부족하다는 점도 문제이다. 특히 자살의 경우 자살동기를 파헤치다 보면 부대내의 경직되고 강압적인 분위기, 관행적인 폭행, 억압 등이 쟁점으로 부각될 수밖에 없기 때문에, 문책을 당할 가능성이 있는 해당 부대 지휘관으로서는 사망의 원인 또는 책임을 당사자의 개인적인 책임으로 돌리려는 분위기가 생기게 된다. 그리고 문제를 야기한 사람이나 부대원들이, 조직과 부대원들을 보호하기 위하여 입을 다물어 버린다면 자살의 동기를 정확히 밝혀내기란 거의 불가능해진다. 이러한 조건하에서 군 수사기관의 조사에 있어서도 실체적 진실을 발견하고자 하는 강력한 의지와 사명감은 무엇보다도 중요한 것이다. 그러나 불행하게도 군 수사기관은 애정문제 비관, 가정문제 비관, 군복무 염증이라는 천편일률적인 사망동기 조사에서도 드러나는 바와 같이 이와 같은 의지와 사명감을 가지고 있지 않다.

⑤ 보안규정의 남용 및 유가족 권리 침해

위와 같은 군의 폐쇄성은 유가족들이 사건의 진상에 접근하는데 있어 원천적인 한계를 설정한다. 특히 군은 보안을 이유로 유족의 현장출입을 막기도 하고, 일부의 경우를 제외하고는 수사나 재판과정에서 문제 해결에 필수적인 증거가 될 사진 촬영 및 비디오 촬영을 천편일률적으로 금지하고 있다. 이는 유가족들에게 군에 대한 은폐나 축소의 의혹을 증폭시키는 대표적인 원인이다.

군은 현재 ‘민간인의 사진촬영통제규정(보안업무시행규칙 제97조)’ 및 ‘유족집단행동사례분석 및 대책(2002. 1. 23. 육본 하달 공문)’을 근거로 사고현장에 대한 촬영 및 녹취를 막고 있다. 국가인권위원회, 위 보고서 p.177

4. 군의문사 문제해결과 재발방지를 위한 방안

가. 군의문사진상규명을 위한 특별법 제정의 필요성

군내 사망사고 처리에 관한 위와 같은 문제점으로 인하여 비롯된 군의문사 문제의 해결을 위해서는 단기적으로 군의문사 문제해결을 위한 특별법을 제정하는 것이 필요하다고 본다. 그간 군의문사에 대한 재조사가 십수년을 거쳐 수 차례 기구를 바꾸어 가면서 이루어졌음에도 그 유족들이 여전히 그 수사나 조사결과에 승복하지 않는 상황하에서 또 다시 군에서 재조사를 하는 것은 무의미하며, 독립적인 조사권을 가진 제3의 기관을 통해 문제를 해결할 수밖에 없다. 민간에서의 특검에서 보는 바와 같이 이러한 충격요법에 의해서만이 군내 사망사고 조사와 관련한 위와 같은 문제점들을 해결할 수 있는 단초가 제공될 수 있을 것이다.

현재 ‘군․경 의문사 진상규명과 폭력근절을 위한 가족협의회’와 천주교인권위원회 및 민주사회를위한변호사모임의 끈질긴 노력 끝에 강삼재 의원 등 여야의원 207명이 특별법안을 제출한 상태이다. 그러나 재신임, 대선자금, 이라크 파병, 북핵 등과 같은 복잡한 국내외적 정치상황에 비추어 금년 정기국회내에 실질적인 법안심사가 이뤄질 수 있을지는 미지수다. 특별법안의 통과를 위한 관심과 노력이 절실한 시점이다.

나. 인식의 전환 및 이를 위한 인권교육의 필요성

군에서 사망사고를 소중한 생명과 인권의 관점으로 대하고 실체적 진실을 발견해 내도록 독려하기 위해서는 무엇보다도 인식의 전환이 필요한데, 이를 위해서는 군수사기관 종사자들은 물론 군 지휘관 및 일반 장병들에 대한 체계적인 인권교육이 절실하다고 할 것이다. 군인도 국민의 한 사람이고 당연히 헌법에 보장된 기본권의 주체, 즉 제복을 입은 시민(Citizen in uniform)으로 바라보는 인식의 전환이 필요한 것이다. 이러한 인권교육은 국가가 헌법 제11조에서 국가에 대해 부여하고 있는 국민의 기본적 인권을 확인하고 보장할 의무를 다하기 위해 당연히 실시해야 하는 것이다. 이를 통해 구타와 가혹행위, 그리고 그것이 직접적, 간접적 이유가 된 죽음을 국가가 사전에 예방하고 사후에라도 그 행위자와 행위의 원인을 밝혀내는 것은 군의 특수성이라는 논리로 도저히 부정할 수 없는 국가의 임무인 것이다. 이러한 관점에서 군인의 기본권의 보장을 주된 내용으로 하는 군인법 또는 군인권리법 등의 제정을 서둘러야 할 것이다. 그리고 보다 상시적인 군인 인권 보장을 위해 국가인권위원회 내에 군인권소위원회를 두거나, 군옴부즈만제의 도입도 검토해 볼 필요가 있겠다.

국가인권위원회, 위 보고서, p.185

국가인권위원회는 2003. 4. 24. 최초로 군복무중 사망한 이등병에게 가혹행위를 한 혐의가 있는 군관계자에 대해 수사를 의뢰한 바 있으나(동아일보, 2003. 4. 25.자), 보다 적극적 관심과 조사가 필요하다고 할 것이고 필요한 경우 국가인권위원회법의 개정도 추진해야 할 것이다.

독일의 제도를 기초로 주창되고 있는 군옴부즈만은 기본적으로 국회에 설치되는 것이어서 국회가 국민들로부터 아무런 신뢰와 지지를 받지 못하고 있는 우리나라 정치 실정에 비추어 시기 상조라는 견해가 있을 수도 있다.

다. 군내 상시적인 조사위원회의 설치 등

한편 특별법안은 기본적으로 한시법이고, 과거에 발생한 군의문사를 해결하기 위한 것이라는 한계를 지니고 있다. 그러나 과거의 군의문사 문제를 해결하는 것 이상으로 장래에 현재의 군의문사 문제와 같은 불행한 일들이 재발되어서 안된다는 점이 중요할 것이다. 따라서 장기적으로 군내 사망사고 처리와 관련된 위와 같은 문제점들을 해소할 수 있는 제도적인 방안을 고민해 볼 필요가 있겠다.

앞서 본 바와 같이 군의문사 문제의 핵심은 조사에 대한 공정성 시비이므로 현재 해당 부대장(사단장, 함대사령관)이 가지고 있는 사망사고 처리에 관한 조사 및 처분 권한을 이양시킬 필요가 있다. 즉 국방부 직할 내지 각군 본부 직할의 군내 사망사고 조사위원회를 상시적으로 설치하여 사망사고 발생부대에 대한 조사를 전담하게 하는 것이다. 이러한 조사위원회에는 유가족과 유가족이 원하는 전문가가 참여할 수 있도록 해야 할 것이고, 경우에 따라서는 국가인권위원회 조사요원들이 참여할 필요도 있다. 그리고 해당부대 군검찰 및 헌병은 현장보존 정도의 임무만을 수행하고, 실질적이고 구체적인 조사는 조사위원회에서 담당하고 조사결과에 따른 처분도 당해 부대가 아닌 차상급부대의 장에게 부여하는 것이 필요하다. 유가족 등의 현장접근과 조사과정 참여를 위해서 보안업무시행규칙 등을 개정해야 할 것이고 필요하다면 군사시설보호법 등도 개정해야 할 것이다.

라. 군사법제도의 개혁

군사법제도의 개혁이 현재의 군의문사 문제를 해결할 수 있거나 장래의 군의문사 발생을 획기적으로 줄일 수 있는 묘안이라고 생각하지는 않으나, 앞서 본 바와 같이 헌병을 비롯한 군검찰과 같은 군내 수사기관이 모두 지휘권에 복속되어 있는 상황하에서 군내 사망사고에 대한 소신있는 수사가 이뤄지기는 쉽지 않다. 이러한 군사법제도의 구조가 유족들의 불신의 온상이 되고 있는 만큼 특히 군검찰을 지휘관으로부터 제도적으로 독립시키는 것이 필요하다. 그리고 헌병에 대한 견제 및 실질적인 수사지휘권 확보를 위한 조치도 필요할 것이다. 다만 이와 같은 주장이 설득력을 얻기 위해서는 군검찰 스스로 내부적인 정화노력과 군내 인권보장의 최후의 보루로서 소임을 다하는 것이 선행되어야 할 것이다.

5. 맺으며

올해는 우리 사회가 군인의 인권 보장에 대해 본격적인 고민과 논의를 시작한 첫 해라고 할 수 있다. 군이 민간사회의 민주화 수준을 따라가지 못하고 여전히 구태를 답습하고 있는 것은 그간 민간의 감시와 견제가 제대로 이뤄지지 않았기 때문이라고 볼 수 있다. 그리고 군의문사 문제와 관련하여 군은 더 이상 스스로 이 문제를 해결할 의사나 능력을 상실하였다고 보여진다. 유족들의 한 맺힌 절규와 피눈물을 생각하고, 군의문사 문제의 해결이 군에 대한 국민의 불신을 해소하고 군인권 보장과 군사법제도 개혁의 첫걸음이 될 것이라는 인식하에 힘을 모을 때이다.

▣ 참 고 문 헌

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국방개혁추진위원회, ꡔ군사법제도 개선안ꡕ, 1999

국방부, ꡔ군기강 확립 종합대책강구ꡕ, 2003

국방부, ꡔ2002년도 국정감사요구자료ꡕ, 2002

군사법 정의 실현을 촉구하는 예비역 군법무관들의 성명서, 2002

민주사회를위한변호사모임, ꡔ군사법제도 개혁을 위한 토론회 자료집ꡕ, 2003

민주사회를위한변호사모임, 민주화운동정신계승국민연대 의문사진상규명특위, ꡔ의문사 진상규명에 관한 특별법 제4차 개정방향 공청회 자료집ꡕ, 2003

의문사진상규명위원회, ꡔ군 사망사고 처리제도 개선방안 연구ꡕ, 2001

의문사진상규명위원회, ꡔ의문사진상규명위원회 활동보고서ꡕ, 2002

이상석, ꡔ군법과 군사재판ꡕ, 청림출판, 1994

천주교인권위원회, 민주사회를위한변호사모임, ꡔ군의문사 해결을 위한 공개토론회 자료집ꡕ, 2003

평화를위한여성회, ꡔ군대 내 폭력 및 인권 실태와 대안 마련을 위한 공청회 자료집ꡕ, 2003

❚1 session❚“2003 인권상황 총괄보고 및 토론”

언론의 자유를 위한 언론개혁 - 신문을 중심으로

한 명 옥 (변호사, 민변 언론위)

2003년 한해 언론분야에서는 방송분야와 신문분야를 비롯하여 제 문제들에 관한 논의가 활발한 한해였다. 이 글에서는 몇 년 전부터 화두가 되어오고 있는 신문개혁을 중심으로, 특히 신문고시위반행위에 대하여 공정거래위원회(이하, ‘공정위’라고 함)가 직접 규제할 수 있는 근거를 마련한 신문고시의 개정, 신문판매시장의 과당경쟁을 지양하고 판매비용을 줄이며 독자의 신문선택권을 좀 더 보장하려는 목적으로 과천에서 시작한 신문공동판매제(또는 공동배달제), 붕괴 직전에 놓여있는 지역언론 특히, 지방신문의 현황 및 활성화 방안 그리고 청주지검의 서울방송에 대한 압수수색의 집행과 서울방송직원들의 영장집행저지와 관련하여 현행법상 취재원묵비권이 인정되는지, 취재원보호를 이유로 법원이 발부한 압수수색영장을 저지할 수 있는지 등의 문제들만을 살펴보겠다.

1. 신문시장에 대한 공정위의 직접규제

가. 신문판매시장의 무질서와 신문고시의 제정

언론기본법 폐지(1987년) 이후 신문발행허가제 및 각종 규제들이 풀리면서 신문발행사수 및 발행면수가 급증하게 되었다. 신문업계는 무한경쟁의 시대를 맞이하게 되었고, 신문산업은 판매･광고시장의 우위성 확보를 위한 격한 경쟁의 양상을 띠게 되었다. 비슷한 논조, 비슷한 형식의 신문들은 지면차별화라는 질적경쟁보다는 무가지 살포, 경품제공, 할인판매 등 물량위주의 경쟁에 몰두하게 되었다. 기존의 거대 신문사들은 신문시장을 장악하기 위하여, 신생 신문사들은 새로운 독자를 확보하기 위하여 사운을 걸다시피 한 경쟁에 나서게 된 것이다. 치열한 독자 확보 경쟁은 무가지 배포, 경품제공 뿐만 아니라, 구독강요나 강제투입을 예사로 하였으며, 신문사간의 치열한 경쟁 중에 신문사 지국장이 경쟁사 지국장을 살해하는 사건까지 일어났고, 1997년에 공정위는 신문의 불공정거래행위에 대한 규제를 위해 ‘신문업에 있어서 특수 불공정 거래 행위의 유형 및 기준 지정고시’(신문고시)를 제정하였다.

신문고시에는 신문의 강제 투입 금지, 무가지와 경품 제공 금지, 지국에 대한 차별 금지, 부수를 과장하여 광고주를 현혹시키는 행위 금지, 광고주의 허락 없이 광고를 게재하고 광고료를 요구하는 행위 금지, 광고료를 무리하게 책정하는 행위 금지, 권력을 남용하여 광고주가 자기와만 거래하도록 강요하는 행위 금지 등이 포함되어 있었다. 이들 조항들은 그동안 독자들과 지국, 광고주들이 끊임없이 제기하여 왔던 불만 사항들로서, 독점규제및공정거래에관한법률(이하, ‘공정거래법’이라고 함) 및 동법 시행령에 근거해 신문시장에서 발생하는 각종 불공정거래행위의 유형과 기준을 구체적으로 규정해 놓은 것이다. 이는 신문시장의 행위 주체들에게 공정거래법상 위반행위를 예시적으로 설명함으로써 사전에 법 위반행위가 자제되도록 예방하는 효과가 있는 것이지 결코 새로운 사항을 추가하거나 강화한 것은 아니다.

나. 공정위의 직접규제의 필요성과 신문고시의 개정

이러한 의미를 가진 신문고시를, 김대중 정부가 들어서면서 규제완화정책의 일환으로 1999년부터 이를 폐지하기로 결정하였고, 대신 ‘한국신문협회’가 ‘신문판매 자율규약’을 만들어 회원사들이 이를 준수하도록 하였다. 그러나 무가지살포, 과도한 경품제공 등의 신문시장의 혼탁상은 그 도를 더하여만 갔고, 공정위는 2001년 7월부터 신문고시를 다시 부활시킬 수밖에 없었다. 그렇지만 수도권 일대 아파트지역, 강남의 아파트지역, 재건축아파트지역 등을 중심으로 자전거, 비데, 김치냉장고, 컬러TV 등 고가경품은 끊이지 않았고, 여기에다 이삿짐 날라주기 등 과열경쟁은 끝이 보이지 않았다. 부활된 신문고시 11조는 ‘사업자 또는 사업자단체가 우선적으로 신문시장 불공정거래행위에 대해 규제하도록’ 규정하고 있었지만, 사업자단체의 자율규제는 전혀 실효성이 없었던 것이다. 이는 불법행위의 당사자가 스스로를 규제하게 하는 모순을 내포하고 있었고 ‘고양이에게 생선을 맡겼다’는 비판을 받았다.

자전거일보, 비데일보로 신문시장이 점점 혼탁해지자 시민단체들은 신문시장정상화를 위해 공정거래위원회가 직접 나서기를 촉구하고 나섰다. 신문시장이 자율을 거론할 수 없을 정도로 너무나 왜곡돼 있어 정부가 엄정한 법적용에 나설 수밖에 없다는 것이 시민단체의 주장이었다. 강제력이 없는 신문협회 자율규제로는 불공정거래 단속이 불가능하다는 것이 그간의 경험으로 판명이 되었으며, 공정위가 신문고시를 직접 적용하여 위반 신문사에 대해 시정명령을 내리고 과징금을 부과하는 등 강력한 제재를 하게 되면 신문시장정상화에 실효성을 기대할 수 있다 주장에 공감하는 여론이 높아졌던 것이다.

2003. 5. 마침내 신문고시를 개정하였다. 종래의 “이 고시를 집행함에 있어서 사업자단체가 공정거래위원회의 심사를 거쳐 이 고시의 내용에 저촉되지 아니하는 공정경쟁규약을 시행하는 경우에는 그 사업자단체가 우선적으로 동 규약을 적용하여 처리한다”고 규정되어 고시위반행위에 대하여 사업자단체가 우선적으로 처리하도록 하던 11조를, “공정거래위원회는 이 고시를 집행함에 있어서 사업자단체가 공정거래위원회의 심사를 거쳐 이 고시의 내용에 저촉되지 아니하는 공정경쟁규약을 시행하는 경우에는 그 사업자단체가 동 규약을 적용하여 사건을 처리하게 할 수 있다. 다만, 공정거래위원회가 사업자단체에서 처리하는 것이 효과적이라고 인정하여 사업자단체와 협의한 경우에는 그 사업자단체가 동 규약을 적용하여 사건을 처리하도록 한다”라고 개정하여 고시위반행위에 대하여 원칙적으로 공정위가 우선적으로 고시를 적용하여 처리할 수 있도록 하였다.

다. 거대신문들의 언론탄압론과 그 주장의 허구성

신문협회와 일부 거대신문들은, 언론의 특성상 신문시장에 대한 정부 규제가 신문들의 위축을 부르고 그 결과 비판기능이 위축될 것이라거나, 정부가 자의적으로 불법행위 여부를 판단할 수밖에 없고 특정언론이 표적이 될 수 있다는 것 등을 내세우며 신문고시의 개정을 반대하며 언론의 자율규제론을 폈다.

그러나 신문협회와 일부 신문의 이러한 주장에는, 지면에서의 언론자유와 기업활동으로서의 언론기업활동을 구분하지 못한 오류가 있다. 언론의 자유는 지면위에서 최대한 보호되어야 한다. 그러나 기업으로서의 언론기업은 다른 기업과 마찬가지로 투명하고 공정하게 기업을 운영해야 한다. 따라서 신문시장에서 고가의 경품을 제공하는 등 불공정판매행위, 과열판촉행위를 공정거래법에 따라 규제하는 것이 비판기능을 위축시킨다는 신문협회와 일부 신문들의 주장은 근거가 없는 부당한 주장인 것이다. 개정전의 신문고시는 조중동 등 거대보수신문들의 치열한 공작에 의해 11조의 단서조항을 삽입함으로써 공정거래위원회의 규제를 무력화시켰고, 이 허점을 악용하여 자전거와 비데 등 고가의 경품이 판을 치고 무가지가 대량 살포되는 사태를 촉발시켰다는 점을 상기한다면, 신문판매시장을 진흙탕싸움으로 몰아넣었던 신문사들이 혼탁하고 과열된 시장을 정상적으로 기능도록 유도하는 것을 두고 언론탄압 운운할 수는 없는 것이다.

최민희, 신문고시 개정의 의미, 2003. 5. 민언련 신문고시개선방안 토론회 발제문 14쪽 이하

라. 신문개혁과 정부개입의 타당성

신문개혁. 가장 바람직한 방법은 신문 자신에 의한 개혁, 즉 ‘자율개혁’이 가장 바람직하다. 따라서 신문개혁은 원칙적으로 신문사들 스스로의 몫이다. 문제는 신문의 자율적인 개혁을 신문사들이 외면할 경우이다. 이때 정부는 뒷짐만 지고 있을 수는 없다. 언론개혁과 맞물려 있는 우리 사회 각 분야의 개혁이 너무나 절실하기 때문에 신문사 스스로 자율개혁을 할 때까지 마냥 기다리고 있을 수만은 없는 것이다. 따라서 정부에게도  신문개혁에 대한 일정한 몫이 있는 것이다. 영국이나 프랑스 그리고 우리나라와 비슷한 언론구조를 가지고 있는 일본의 경우만 보더라도, 잘못된 언론환경에 대하여는 언론이 언론으로서 제대로 기능할 수 있도록 정부가 법과 제도로 이를 바로 잡는 규제를 가하고 이에 대하여 언론이 이러한 법규의 제한을 받지 않기 위하여 스스로 자정노력을 하고 있다는 사실을 알 수 있다. 즉, 정부의 언론개혁을 위한 강력한 의지가 언론으로 하여금 자율개혁의 의지를 가지게 한다는 것이다.

마. 개정고시의 바람직한 운영방안

이번 고시의 개정은 신문시장에 공정위가 직접 개입할 수 있는 길을 열어놓았을 뿐이며, 신문고시의 개정이 곧 신문시장 정상화로 이해되어서는 곤란하다. 말 그래도 신문시장정상화를 위해 공정위가 개입할 '길'이 열린 정도일 뿐이기 때문이다. 앞으로 공정위가 어느 정도 의지를 가지고 신문시장에 개입하느냐에 따라 결과는 달라질 것으로 보인다. 이는 공정위가 중앙리서치에 의뢰하여 2003년 8월 18일부터 9월 6일까지 기간중 전국의 구독자 및 지국운영 관계자를 대상으로 한 ‘신문판매시장 실태파악 결과’를 가지고도 확인할 수 있다. 신문사들이 고시에서 규정하고 있는 범위를 초과하여 경품이나 무가지를 제공하는 신규 독자 비율은 고시시행 (01.7.1) 전후 1년간씩을 비교하면, 고시시행 이전보다 그 이후에 증가하는 것으로 나타났고(50% → 65%), 고시개정 (03.5.27) 이전보다 그 이후에 증가(64% → 74.1%)하는 것으로 나타났다고 한다.

2003. 10. 7. 공정위의 보도자료 ‘전국 신문판매시장 실태파악 결과’

신문협회는 ‘공정위가 신문시장을 상시 지도하고 조사할 인력이 없다’는 이유를 들어 공정위 규제의 실효성에 의문을 표시하고 있으며, 이 같은 사정을 감안할 때 정부가 선별 규제를 할 수밖에 없을 것이고, 이에 따라 편파, 표적 규제 시비는 물론 신문사 경영에까지 정부가 간접적으로 영향을 행사하게 될 것이라는 성급한 관측을 하고 있다고 한다(한국일보 2003. 5. 3.자). 따라서 공정위는 고시의 운영기준을 만들 때 신문협회와 언론운동단체 등의 의견을 수렴해야 할 것이며, 11조 단서조항만으로는 어느 정도의 위반사건을 공정위가 직접 처리하고 어떤 사건을 협회에 이첩할지 분명하지 않으므로 위반회수기준 등 이해당사자간 논란의 소지가 없는 명백한 이첩기준을 만든 뒤 공개해 자의적 판단을 배제해야 할 것이다.

구체적인 운영기준으로 다음의 사항을 강조하는 견해가 있어 참고할 만하다. 첫째, 신고센터를 운영하여 신고를 받는 대로 조사를 해야 한다. 이곳에서는 민간단체에 접수된 신고에 대해서도 이첩을 받아 조사를 해야 할 것이다. 둘째, 선택과 집중의 문제로, 공정위의 행정력의 한계상 그 동안 신문협회와 언론운동단체 등에 접수된 신고 내용을 검토하여 위반이 심한 지역을 선정하여 집중적으로 감시하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 대규모 아파트 단지, 특히 강남의 아파트 단지와 새 아파트 입주지역 등이 그 대상이 될 수 있을 것이다. 마지막으로 ABC협회에 보고되거나 공사가 완료된 발행부수 및 유가부수를 근거로 하여 무가지 비율 20%를 위반한 신문사에 대한 제재를 가해야 한다. 2001년 조선 중앙 동아의 하루 발행 부수는 각각 242만 부, 211만 부, 200만 부이며 유가부수는 각각 180만 부, 157만 부, 139만 부였다. 발행부수에서 유가부수를 뺀 무가지는 각각 62만 부, 54만 부, 61만 부가 되는 셈이어서 발행부수 무가지가 모두 신문고시에서 제한하고 있는 20%를 훌쩍 넘어 30%를 초월하고 있다. 무가지란 판촉용, 파손, 배달사고 등을 감안하여 인정하는 것이지만 20%는 지나치게 많다는 것이 중론이다. 이런 용도는 발행부수의 3～4% 정도면 충분하다. 따라서 앞으로 신문고시를 더욱 더 강화하는 개정이 필요하겠지만, 일단은 현재의 비율이라도 지키도록 엄격히 규제할 필요가 있는 것이다.

김동민, 신문고시 어떻게 운영할 것인가, 2003. 5. 민언련 신문고시개선방안 토론회 발제문 26쪽 이하

일본신문시장의 예에서 알 수 있듯이 공정거래법의 강력한 시행의지가 일본신문협회의 끊임없는 자정노력을 만들어왔다. 정부가 강력한 타율 규제를 하고자 할 때, 이를 면하기 위한 자구책으로 신문협회 차원에서의 제반 제도와 규약이 만들어지고 자율적으로 시행되어졌다고 평가받고 있다. 공정위의 강력한 규제만이 의미 있는 자율 규제를 정착시킬 수 있다는 사실을 사례적으로 보여주고 있는 것이다.

2. 신문공동판매제 또는 공동배달제의 제도화

가. 우리나라 신문판매시장의 난맥상과 공동판매제 도입의 필요성

우리나라 신문판매시장의 과열과 혼탁상에 대하여는 이미 앞에서 본 바와 같다. 우리나라 신문시장의 과열양상의 원인은 각 신문사들의 수익구조가 신문판매대금보다는 광고에 큰 비중을 두고 있기 때문이다. 일반적으로 광고수입이 7:3 내지 8:2 이상을 차지하고 있다. 그래서 판매비용으로 얼마를 쓰던 대신 광고수입을 더 올리겠다는 계산아래 부수늘리기에 혈안이 되어 있는 것이다. 그러나 신문판매시장이 공정경쟁의 규칙에 입각하여 움직여질 수 있도록 정상화되어야 한다는 당위성은 자명하다. 신문 한 부를 더 파는 것이 적자를 가중시키는 형태로 진행되는 판매시장의 관행은 교정되어야 하는 것이다. 이러한 제살깎아먹기식의 무분별한 판촉 등으로 인하여 우리나라 신문사의 대부분은 적자상태에서 허덕이고 있다. 또 신문사는 지국에 대하여 일방적으로 신문대금을 책정하여 부담의 일부를 떠넘기고 있어서 지국들의 형편도 좋지 않다. 더욱이 인터넷의 발달 및 다매체시대가 도래함에 따라 독자, 특히 젊은층의 구독률이 감소하고 있으며(이는 세계적인 추세라고 함), 메트로, 데일리포커스 등의 무료신문의 출현으로 인하여 기존의 일반일간지들은 상당한 기반의 상실을 우려하고 있는데, 최근에는 문화일보사가 에이엠 세븐(am7)이라는 이름으로 무료신문시장에 뛰어들었다. 이러할 즈음에 신문판매비용을 절감하려는 방안 중의 하나로 프랑스에서 시행되고 있는 공동판매제가 논의되었다. 신문 공동판매제(또는 공동배달제)는 신문사들이 함께 공동 판매 회사를 만들고 원하는 신문사들의 지국을 합쳐 이 회사가 판촉과 배달을 총괄하든지(공동판매제) 아니면 배달만을 총괄하는 것(공동배달제)이다. 그러나 자체배급망의 기득권을 잃지 않으려는 조중동 등의 거대 보수신문사들은 이 제도의 시행에 대하여 반대하였고, 얼마 전에 국민일보, 경향신문, 문화일보, 세계일보, 한겨레신문 등 5개 일간신문사만이 과천에서 공동배달제를 시행하고 있는 실정이다.

IMF 직후인 1998년 연초를 기준으로 했을 때, 신문 한 부에 들어가는 용지대 등 주 재료비가 전국지 메이저 3사를 기준으로 대략 4,000원 정도였던 것으로 알려졌었는데(‘신문과 방송’ 98년 3월호 9-10면) 읽히지도 않고 버려지는 신문 10만 부만 찍지 않아도 연간 48억원의 예산 절감 효과가 있어 IMF기간 동안 무자비하게 길거리로 내몰린 언론계 인력을 한 사당 적게 잡아도 100명 정도는 구할 수 있었다는 사실은 신문판매시장 정상화의 필요성을 단적으로 보여주는 것이다. 신문은 다른 상품과는 달리 철저히 인력의 질과 양에 의해서 그 품질이 좌우된다는 점을 생각한다면 이는 더 말할 나위가 없는 것이다. 강제투입으로 빚어지는 읽지도 않고 버려지는 신문의 문제를 차치하고라도 과도한 물량 공세에 의한 신문사 재정의 지나친 광고의존도 또한 경제권력에 대한 종속성을 심화시킨다는 측면에서 문제가 되지 않을 수 없다.

정연구, 신문 판매시장의 정상화 방안, 언개련주최 한국 신문시장 개혁을 위한 연속토론회(2000. 7.)

5) 한국신문 과다경쟁 구조와 개혁방향, 한국언론연구원(1996. 9.), 69쪽 이하

나. 프랑스의 신문공동판매제도

프랑스에서 언론의 자유란 신문이나 인쇄물을 마음대로 제작할 수 있는 권리의 보장만을 의미하지는 않으며, 보급의 자유까지를 포함하는데, 보급의 자유는 공적이고 실질적인 토대에 의해 적극적으로 뒷받침되고 있다. 프랑스의 경우 1947년 4월 로베르트 비셰(Robert Bichet)가 주장한 ‘언론사들이 연합배급사를 설립하는 방안’이 의회에서 표결을 거쳐 채택됨으로써 이른바 ‘비셰법’이 제정되었다. 비셰법은 현재의 프랑스 신문판매제도의 근간을 이루고 있으며, 이 법의 시행에 있어 특별한 문제점 등이 나타나지 않아 이 법 자체가 거의 수정없이 존속하고 있다고 한다. 비셰법에 따라 프랑스의 인쇄매체는 자체적으로 배급망을 확보할 수도 있고, 그렇지 않을 수도 있다. 후자의 경우에 해당하는 언론사들은 간행물의 성격이나 종류 등에 따라 서로가 연합한 다음 이 연합이 자본의 51%(따라서 파리의 840여개 언론사는 NMPP의 대주주이자 고객이다)를 소유하는 배급사를 설립해서 운송과 배포를 공동으로 수행하게 된다. 이러한 맥락 하에 1947년 4월 파리에서 창립된 인쇄매체 연합배급사가 바로 ‘파리 정기간행물 신배급사’(NMPP : Nouvelles Messageries de la Presse Parisienne)이다. 파리의 매체연합은 배급기술과 경험을 오랫동안 축적해온 아셰트(Hachette)그룹에 실무를 위임하고 있으며, 이 그룹은 NMPP자본의 49%를 소유하고 있다. 프랑스에서는 NMPP이외에도 다른 배급사가 있는데 그 중에서 NMPP의 비중이 가장 크다. NMPP의 기능은 신문․잡지의 단순한 배포에만 그치지 않고 그것의 배분․운송을 비롯해 판촉․판매․재고의 반송․수납․회계 등 정기간행물이 발행인으로부터 독자에 이르는 전과정에 개입한다. NMPP라는 연합배급사는 프랑스의 고유한 역사적․이념적 맥락 속에서 성립되었으며, 전세계적으로도 매우 독특한 위상을 차지하고 있다. 이 기관은 다양한 신문․잡지들이 그 규모나 내용, 독자수에 관계없이 동등하게 배포할 수 있는 여건을 마련함으로써 언론의 실질적 자유와 다원주의를 증진시키는데 이바지하고 있다는 평가를 받고 있다.

다. 공동판매제 시행을 위한 법제도적 보완방안

한국 신문판매의 정상화를 위한 가장 효과적인 방법으로, 이론적으로는 신문의 완전 공동판매제를 도입하는 것이지만, 현실적으로는 거대신문사들에게 얻는 것보다는 잃은 것이 많은 것으로 평가되어 국가의 직접 개입과 같은 강제적인 방법을 동원하지 않는 한 현재로서는 실현이 쉽지 않다. 이는 신문경영의 비정상적인 요소로 인해 구태여 공동판매제를 도입하지 않더라도 대부분의 신문이 생존에 크게 위협을 받지 않기 때문이다. 그러나 신문 공동판매제의 정착을 위한 법적 장치가 제대로 정비되면 각사가 지국운영의 어려움 등으로 인해서 스스로 그 실시 가능성을 적극 검토할 것으로 예측된다. 그러므로 신문업계가 공동판매라는 신문제작자와 구독자 모두에게 좋은 제도를 자발적으로 선택할 수밖에 없게 하는 신문판매관련 법의 정비를 중심으로 신문판매정상화 방안을 검토해본다.

한국언론연구원, 신문공동판매제도 연구(1996. 12.), 81쪽 이하

(1) 공정거래법에 근거한 신문고시상의 무가지 비율

신문고시에서 인정하는 20%의 무가지 비율은 너무 높다. 일본의 경우, 1964년의 고시제정을 통해 본사의 초과공급부수와 지국의 초과주문부수를 일체 하지 못하도록 되어 있다. 다만 파손 등에 대비한 구독부수 2%의 예비지와 월말 예약지와 월초 선전지를 인정하고 있다는 점과 비교하더라도 한국의 20%는 근거없이 지극히 높은 수치로 판단된다. 자원낭비라는 점을 감안하여서도 구독부수의 3~4% 정도로 낮추어 엄격히 제한해야 하며, 경품은 전면적으로 금지해야 한다.

(2) 방문판매등에관한법률

우리나라 신문판촉과 관련하여 제기되는 불만들이 주로 방문판매에 의한 판촉과정에서 발생한다는 점을 감안하면, 방문판매등에관한법률(이하, ‘방문판매법’이라고 함)을 개정하여 신문판매업을 방문판매법의 대상으로 명시하고, 방문판매원에 대하여도 다단계판매원처럼 등록의무를 규정해야 할 것이다. 일본의 경우, 신문업이 방문판매업의 대상으로 지정되고 나서 업계 스스로의 결정으로 프로 세일즈맨(신문사에도 지국에도 소속되지 않은 전문판촉회사의 요원)의 등록제도를 시행하여 많은 효과가 있었다는 평가를 받고 있다는 점은 시사하는 바가 크다.

(3) 소비자보호법 시행령

현재 소비자보호법의 시행령에서는 신문업을 소비자피해 보상기구의 설치의무 업종으로 지정하고 있지 않은데, 시행령의 개정작업을 통하여 빠른 시간내에 신문업도 소비자보호법의 중점관리대상으로 편입시키는 작업이 있어야 할 것이다.

(4) 정기간행물의등록등에관한법률

ABC의 미온적 실시가 현행 한국의 신문시장의 질서를 매우 교란시키는 중요한 요인이라는 점을 감안하여 정기간행물의 부수 공개에 대한 의무조항을 정기간행물의등록등에관한법률(이하, ‘정기간행물법’이라고 함)에 신설해야 한다. 또 신문시장의 건전한 질서유지를 위한 다른 하나는 겸영금지의 문제인데, 정기간행물법 제3조 3항에서 정하고 있는 “대통령령이 정하는 대기업 또는 계열기업은 일간신문이나 통신을 경영하는 법인이 발행한 주식 또는 지분의 2분의 1 이상을 취득할 수 없다”고 한 내용의 경우, 개인이 소유한 주식 또는 지분에 대한 규정이 없어서 신문에 따라서는 한 사람의 소유주가 기업과 개인의 지분을 합쳐서 사실상 100%에 달하는 지분을 독점하고 있는 상황이 발생하고 있는 실정이다. 따라서 공정거래법 7조에서처럼 “특수관계에 있는 자”인 개인도 여기에 포함되도록 개정해야 할 것이다.

(5) 부가가치세법

광고에서 보상을 받을 것으로 믿고 무리한 판촉활동․과열된 판촉활동을 통하여 신문의 무분별한 부수경쟁을 제도적으로 규제하기 위해서는 신문판매에 대하여도 부가가치세(이하 ‘부가세’라고 함)를 부과해야 하지만, 현행 부가가치세법 제12조 1항 7호에서는 신문을 부가세 면세대상으로 규정하면서도 그 단서에서 광고에 대하여는 부가가치세 과세대상으로 한다고 규정하고 있다. 생활필수품인 전기, 전화, 가스, 교통비, 음식값 등에도 부가세를 부과한다는 점에서 신문판매에 대하여 부가세면제라는 특혜를 주는 것은 정당성이 없다는 비판이 있다. 이는 신문의 판매와 광고는 유기적으로 깊이 연관되어 있어서 판매와 광고를 분리하여 과세하는 것은 부적절하기 때문이기도 하다. 그렇게 되면 신문사지국은 적지않은 세금부담을 이기지 못하게 되어 지국지원 여력이 적은 신문사의 전매 지국들부터 먼저 경영합리화를 위해 공동판매를 요구하게 되고 신문사도 이를 받아들이지 않을 수 없게 될 것이다.

(6) 법인세법

현행 법인세법은 한편으로는 접대비 한도규정(동법 시행령 42조 등)을 정하고 있어 무분별한 판촉활동을 일정범위에서 제한할 수 있도록 하고 있는가 하면, 다른 한편으로는 판매부대비용(판매장려비, 경품, 판매시 물품의 무료증정, 매출에누리금액, 매출할인금액이 이에 포함)과 광고선전비에 대해서는 무제한으로 손비(시행령 19조 1호, 시행규칙 10조)처리할 수 있도록 하고 있어 판매시장의 과열경쟁을 부추킬 수 있는 소지를 마련해놓고 있다. 따라서 이는 신문시장의 판매질서 정상화라는 관점에서 볼 때 모순적인 구조를 가지고 있다고 볼 수있다.

그러나 현재 대부분의 신문사들이 방문판매에 의한 신문판매를 가장 중요한 판촉수단으로 삼아왔기 때문에 판매부대비용을 하루아침에 과도하게 줄이게 되면, 신문판촉에 커다란 타격이 예상되고 그 실효성에도 문제가 되므로 점차 공판제로 전환해 가도록 유도하기 위해 일종의 완충장치를 마련하는 것이 필요하다. 즉, 구독권유비의 일정 비율을 손금으로 인정해주는 것이다. 법인세법 시행령 제42조 3항에서는 주로 전문 모집원들에 의해서 상품을 판매하게 되는 손해보험회사의 모집비와 같은 내용을 일정 범위 내에서 손금으로 이미 인정해주고 있는데 이를 참고하면 될 것이다.

라. 공동판매제의 제도화

한국의 신문보급 시스템은 사회적, 경제적으로 상당한 손실을 초래하는 원시적인 구조이다. 각 신문사마다 전국에 적게는 수백 개에서 많게는 1,300개의 보급소를 독자적으로 운영하여 엄청난 국가적 낭비를 초래하고 있고, 각 신문사 보급소는 자기신문만을 보급 확장하기 위해 편법 할인, 경품 제공 등을 무차별적으로 실시하여 공정한 시장질서를 파괴하고 있으며, 발행 부수를 늘릴 목적으로 본사로부터 많은 무가지를 공급받아 이를 뿌림으로써 자원 낭비는 물론 신문 가격 인상, 폐지 처리 문제 등 환경 파괴까지 발생시키고 있다. 신문공동판매제의 도입은 지국의 총무와 배달 인원을 대폭 줄일 수 있고 임대료를 절약하는 등의 경제적 효과가 크다. 게다가 모든 신문을 취급하게 되므로 무가지나 경품, 구독료 할인 등 과당 경쟁도 필요 없어 신문 판매 시장의 거품도 제거할 수 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서라도 공동판매제의 정착을 제도적으로 뒷받침할 수 있는 방안을 적극적으로 검토해야 할 것이다.

이러한 주장은 무한 경쟁의 폐단을 막기 위해 신문사 지국장들이 모여 만든 한국신문공정판매총연합회에서 주장한 것이므로 상당한 설득력이 있다. 그래서 많은 지국장들이 공동판매제의 도입을 주장하고 있지만, 거대신문사들은 공판제를 통해 실제 유료부수가 다 드러나서 광고 수익에 불이익이 올 것을 우려하거나, 인기가 좋거나 마진이 좋은 신문만으로 판매가 몰릴 수가 있고, 판매점에서 어느 신문을 팔아도 마찬가지이니 신문 판촉을 게을리 하여 신문산업 전체의 규모가 줄어들 수 있다는 이유로 공동판매제 도입에 대한 반대 의견을 공식적으로 내놓고 있다.

따라서 공동판매제 내지는 공동배달제의 실시는 각 신문사가 자유의사에 의하여 참여하도록 하되, 공동판매회사의 설립을 위한 각종 법적, 제도적 장치를 마련하는 것이 필요하다. 현재 한국의 신문 보급소는 거의 기초 행정 단위까지 구축되어 있는데, 만약 조선, 중앙, 동아의 참여 없이도 대부분의 신문사가 공동 배달 회사에 참여하면 연 1,653억원의 영업 이익이 발생할 수 있다고 한다.

임동욱, 언론개혁의 15가지 쟁점과 논의, 커뮤니케이션북스(2002), 61쪽 이하

3. 취재원보호와 압수․수색영장의 집행

가. 취재원의 보호와 영장집행 간의 충돌

최근 양길승 청와대 제1부속실장에 대한 몰래카메라 사건과 관련하여 검찰이 비디오 테이프 원본 확보를 위하여 서울방송(SBS)을 상대로 한 압수수색영장을 발부받고 영장 집행에 나섰으나 서울방송 직원의 저지로 무산되는 일이 발생하였다. 이에 언론사, 기자협회와 야당은 검찰의 영장 집행은 언론의 자유에 대한 침해라고 비난을 가한 반면, 대한변호사협회는 엄정한 영장 집행을 강조하는 성명을 발표하였다. 우리나라에서 언론사에 대한 압수수색이 큰 사회적 쟁점으로 부각된 사건은 1989년 7월 당시 국가안전기획부가 서경원 당시 평민당 의원의 방북과 관련해 국가보안법상 불고지죄 혐의를 받은 한겨레신문 기자의 혐의를 입증하기 위해 한겨레신문 사옥에 대해 압수수색을 행한 사건이다.

우리나라에서는 현행 법률에 언론에 대한 압수수색과 관련된 규정이 없고 이를 직접적으로 다룬 판결도 없다. 다만 이 문제를 직접 언급한 것은 아니지만, 이와 유사한 사안에 관하여 헌법재판소가 간접적인 형태로 견해를 제시한 일은 있다.

구 언론기본법(1980. 12. 제정, 1987. 11. 폐지)은 제8조(취재원의 보호) 제1항: 언론인은 그 공표사항의 필자 제보자 또는 그 자료의 보유자의 신원이나 공표내용의 기초가 된 사실에 관하여 진술을 거부할 수 있다. 다만, ...(단서 생략), 제2항: 진술거부권이 있는 자가 보관하고 있는 자료는 공표사항의 필자, 제보자 또는 그 자료의 보유자를 수사하거나, 공표내용에 기초가 된 사실을 확인□증명 또는 수사할 목적으로 압수 또는 수색할 수 없다. 라고 규정하여 물론 폭넓은 단서를 두긴 하였지만 취재원에 관한 묵비권과 취재원에 관한 압수□수색을 금지한다는 원칙규정을 두고 있었다.

헌법재판소는 피의자의 특정을 위하여 보도기관의 보도자료에 대한 압수수색이 허용될 수 있다는 견해를 제시한 바 있으며(헌재1999.2.25선고 98헌마108결정), 아울러 수사기관의 압수수색에 대한 언급은 아니지만, 사이비 종교단체를 고발하기 위한 방송국의 모프로그램에 대한 방영금지가처분신청사건에서 사전검열은 행정권에 의한 사전심사나 방영금지처분만을 의미하고, 양 당사자의 분쟁과 관련하여 사법부가 사법절차를 통해 심리․결정하는 방송금지가처분은 사전검열에 해당되지 않는다하여, 영장발부과정 등을 통해 사법적 판단이 개재될 수 있는 보도기관에 대한 압수수색 역시 사전검열에 해당되지 않아 허용될 수 있다는 듯한 태도를 취하고 있다(헌재2001.8.30선고 2000헌바36결정).

이 문제는 좁게 보면 언론의 자유와 언론기관에 대한 영장집행의 문제이지만, 넓게 보면 언론기관의 취재원묵비권도 포함하는 문제라고 할 수 있으므로 이 두가지 점을 살펴본다.

나. 취재원의 명시필요성과 묵비필요성

언론기관이 기사의 취재원을 명시하여야 할 이유는 다음과 같다.

임병국, 언론법제와 보도, 나남출판(2002년), 471쪽 이하

(1) 기자가 취재원을 밝히지 않고 목격하지 않은 사실을 마치 기자 자신이 직접 목격한 것처럼 전달하는 것은 부정직하다. (2) 정보의 출처를 표시하지 않거나 애매하게 표시하면, 독자가 정보가치를 정확히 알지 못한 채 정보를 수용하도록 하는 결과를 낳는다. (3) 취재원에 관한 표시를 소홀히 하면, 기자가 정보제공자의 대변자가 될 위험성이 있고, 그 기사는 기자의 의견으로 오인될 가능성이 있다. (4) 보도의 질을 높이고 정보조작에 빠질 위험(불확실한 정보 및 의도적으로 왜곡된 정보)을 방지하기 위해서 적극적으로 취재원을 밝힐 필요가 있다.

그러나 신원노출을 꺼리는 정보제공자는 신원이 노출되면 사회적․경제적 불이익이 돌아올 것을 우려하면서도, 언론기관의 권력감시․여론형성 기능에 불가결한 공권력 및 사권력 비판과 관련된 정보를 제공하는 경우가 많다. 따라서 취재원 공개강제는 정보유통에 양적으로나 질적으로 무시할 수 없는 저해효과를 주어 국민의 알 권리를 제한할 수 있다는 것을 의미한다. 따라서 취재원 공개는 익명을 조건으로 언론기관에 정보를 제공하는 형태로 표현행위를 하는 다른 사람들에게도 정보제공의 억지효과를 미치게 하고 언론기관에 대하여는 취재원의 봉쇄효과를 가져오게 되어 언론기관의 취재를 위축시켜서 자유로운 정보유통을 제한하고 언론기관의 공적기능을 수행하기 어렵게 하는 결과를 일으킬 수도 있다. 즉, 언론이 취재원에게 신분을 밝히지 않겠다는 약속을 해놓고 이를 지키지 못한다면 취재원이 제보를 꺼려 사회적으로 민감한 사안이나 권력자의 부조리고발과 같은 언론 보도가 위축될 수 있다.

이재진, 제한적 취재원보호의 법적 장치 필요, ｢시민과 변호사(2003. 10.)｣ 19쪽 이하

언론기관의 취재원묵비권에 대하여 국내의 헌법학계에서는, 언론기곤의 공공적 기능에도 불구하고 이를 인정하지 않는 것이 일반적이지만, 최근에는 형사재판의 증거의 중요성과 취재원을 제공함으로써 미치는 보도의 자유의 침해를 비교형량해서 결정해야 한다는 견해도 있다(구병삭).

권영성, 헙법학원론, 법문사(2000년), 474쪽

다. 외국의 사례

미연방대법원도 시위대에 대한 경찰의 진압과정 중, 진압경찰관에 대하여 폭력을 행사한 시위참가자를 색출하기 위하여 경찰관이 소규모 지방신문사에 대하여 시위과정을 촬영한 카메라필름을 압수․수색한 사안인 Stanford Daily紙사건에서 기본적으로 수사기관의 보도기관에 대한 압수수색을 허용하고 있다(Zurcher v. Stanford Daily, 436 U.S. 547(1978)). 또 우리나라와 유사한 입법적 태도를 취하고 있는 일본의 최고재판소도 판례 - 1989년 ‘일본 텔레비전 압수수색 사건’과 1990년  ‘TBS 압수수색 판결’ 등 - 를 통하여 피의사실의 중대성, 비디오 테이프의 증거적 가치 및 이미 편집과 방영이 이루어진 것이라는 점을 고려하여 비디오 테이프에 대한 압수수색은 언론기관의 보도․취재의 자유를 크게 제한하지 않는다고 판결하여 언론기관에 대한 압수수색의 적법성을 긍정한 바 있다.

그러나 이와 같은 미연방대법원의 태도와 관련하여, 미국의 대다수 학설은 미연방헌법 수정 제4조의 불합리한 압수수색에 대한 제한 외에, 동헌법 수정 제1조가 언론의 자유를 별도로 규정함은 언론에 대한 추가적 보호규정으로 이해함을 전제로, 관련 범죄사실 내용과 성격, 보도자료의 증거가치 등을 고려, 확보의 필요성이 긍정되는 경우에 한하여 제한적으로 가능하되, 가능한 한 압수․수색의 방법에 앞서, 피압수․수색자의 논박의 기회를 부여할 수 있는 대안적 수단(예를 들어, 대배심절차 등에의 소환 등)이 먼저 고려되어야 한다고 하며 미연방대법원 판례의 태도를 강력히 비판하고 있고, 또한 미국의 상당수 주정부는 취재원의 보호에 관한 특권을 부여하는 보호적 입법, 일명 방패법(shield law)을 주법률로 제정, 시행하고 있다. 그리고 1980년에는 ‘사생활보호법(Privacy Protection Act,42 U.S.C 2000aa)’을 제정하여 “적절한 이유에서 신문, 책, 방송 그리고 유사한 공적 커뮤니케이션을 전파할 목적으로 소유하고 있는 직장에서의 정보생산을 위한 자료”에 대한 압수□수색을 원칙적으로 금지하고 있고, 다만 예외적으로 압수수색 대상이 언론인 자신의 범죄와 관련이 있는 경우, 중한 범죄 또는 생명과 신체의 위해를 막기 위해 긴급하게 압수해야 할 필요가 있는 경우에는 정부는 언론인에 대한 압수수색이 가능하도록 규정하고 있다. 또한 독일의 경우는 정기간행물 또는 정규방송의 준비, 제작 및 배포에 직접적으로 관여하고 있거나 예전에 관여했던 자는, 기고와 자료 및 보고가 편집부에 대한 것인 한 그 기고와 자료의 저자, 기고가 또는 그 소식통에 관하여 또는 이들에게 이들의 활동과 관련하여 보고된 보고내용에 관하여 ‘업무상 증언거부권’을 갖는데(독일 형사소송법 제 53조 제2항 제 5호) 이러한 증언거부권을 갖는 자들이나 편집국, 출판국, 인쇄소 또는 방송시설에 보관되어 있는 문서, 음향기록 장치, 영상기록 장치, 데이터기록 장치, 그림 기타 표현물의 압수는 허용되지 않는다(제97조 제5항). 일본의 학설도 보도기관에 대한 수사기관 등의 압수․수색은 가능하지만, 일반적 압수․수색에 비하여 요건이 제한적이어야 한다는 점에서 대체로 견해가 일치한다. 즉 공정한 재판(내지 수사)를 실현하기 위한 필요성, 보도의 자유 및 취재의 자유에 미치는 영향 등을 비교형량하되, 범죄의 성질, 태양, 경중 및 당해 보도자료의 증거가치를 고려하여 공정한 재판(수사)을 실현하기 위한 필요성을 판단하여야 하고, 압수․수색이 가능하더라도, 부득이한 경우에 제한하여야 한다고 한다.

권창국, 보도기관에 대한 압수수색의 허용범위, ｢법률신문(2003. 9. 1.)｣

라. 현행법상 취재원보호를 이유로 영장집행을 저지할 수 있는가

사실 현행법 해석론으로 언론기관이 언론의 자유의 침해를 근거로 하여 압수수색을 거절할 권한이 있다고 주장할 수는 없다. 형사소송법은 압수수색을 거부할 수 있는 사유로 ‘군사상의 비밀(제110조)’, ‘공무상의 비밀(제111조)’, ‘업무상의 비밀(제112조)’ 등을 규정하고 있는데, 제112조에는 언론기관의 취재원에 관하여서 압수를 거부할 수 있는 업무 중의 하나로 규정하고 있지 않기 때문에, 언론의 자유 속에 취재원묵비권이 포함된다고 보더라도, 취재원묵비권 속에 압수수색거절권까지 포함되어 있다고 해석하는 것은 현행법해석의 테두리를 넘어서는 것이기 때문이다.   요컨대, 현행법의 해석론으로 언론기관이 압수수색거절권을 가지고 있지 않으며, 영장을 발부한 법관의 판단기준에 대한 비판은 가능하지만 일단 발부된 영장 집행을 거부하는 것은 법치주의에 반하는 것이다.

조국, 취재원보호와 증거확보 간의 긴장, ｢시민과 변호사(2003. 10.)｣ 14쪽

민주주의 사회에서 언론의 자유의 중요성에 대해서는 두말 할 필요도 없으나, 그럼에도 불구하고 영장이 실력에 의해 저지되는 현상이 바람직한 것이 아님도 물론이다. 서울방송에 대한 압수수색은 검찰이 자의로 행한 것이 아니라 법관의 심사를 거쳐 발부한 영장에 근거하고 있다. 물론 영장을 발부한 법관이 압수수색의 필요성을 제대로 판단하였는가에 대한 문제는 별도로 따져 보아야 할 점이기는 하나, 이미 법관이 발부한 영장의 집행을 받아들일 것인가 여부를 언론사가 독자적으로 판단한다는 것은 법치주의의 원칙에 어긋나는 일인 것이다. 이 원칙이 흔들린다면 현재 우리사회의 각 계급․계층․집단은 각자 자신의 논리에 따라 영장 집행을 거부하는 것을 허용하는 여지를 줄 수 있다.

이번 사건을 좀 더 자세히 살펴보면, 몰래카메라로 향응 장면 등을 녹화한 사람이 그 비디오테이프를 방송사에 보낸 행위는 당연히 방송을 전제로 한 것이고, 그 방송으로 개인의 명예를 훼손하였다면 이는 언론을 이용한 범죄행위에 해당한다는 것이 확립된 판례이며, 그 범죄행위에 제공된 비디오테이프는 당연히 압수의 대상이 되고 판결 선고시 몰수의 대상이 된다는 것이므로, 비디오 테이프를 방송사에 보낸 사람이 명예훼손의 의사 없이 오로지 공익 목적을 위해 이를 방송사에 보냈는지, 비디오테이프를 방송사에 보낸 행위가 명예훼손 범죄행위에 해당하는가 아닌가는 최종적으로 법관이 판단할 사항이지 방송사가 독자적으로 판단할 사항이 아니다. 더욱이 이 사건은 SBS가 적극적으로 취재를 한 것이 아니라 익명의 제보자가 보낸 테이프를 받아 보도한 것이다. 제보자가 방송사에 테이프를 보낸 것은 공개를 전제로 한 것이며, 이미 일부 장면이 보도로 나갔다. SBS와 제보자 사이에 테이프를 비밀로 하겠다는 약속도 없어 보인다. 당사자의 동의 없는 몰래카메라 촬영은 불법적인 행위이므로 공익목적으로 제보를 한 것인지 여부는 당사자를 조사해봐야 알 수 있는 일인 것이다. 문제의 비디오 테이프가 이미 방송된 것이라는 점을 생각한다면, 압수수색영장의 집행을 거부하는 행위는 위법한 실력행사이고 언론의 자유로서 보호될 수 없다고 본다.

마. 입법의 필요성

그러나 언론기관의 취재원보호를 위해 특별한 배려를 하지 않는 현행법의 태도가 바랑직한가의 문제는 남아있다. 앞에서 든 다른 나라의 입법례를 고려하여, 수사상의 증거확보의 필요성을 인정하면서도 헌법상 보장된 언론의 자유를 존중하는 이상의 입법은 우리나라에서도 향후 진지하게 고려할 필요가 있을 것이다. 그리고 이러한 입법이 제정되기 전까지의 취재원보호와 영장 집행 간의 충돌에 대해서는, 범죄의 성질과 경중, 취재자료의 증거로서의 가치, 적정하고 신속한 수사를 수행하기 위한 압수수색의 필요성, 취재결과를 증거로 압수함으로써 보도의 자유가 방해되는 정도 및 장래의 취재의 자유가 받는 영향 등의 사정을 비교형량하여 압수의 허용을 판단해야 한다고 말할 수 있을 것이다. 언론사의 탈세와 같은 언론사 자신의 범죄에 대해서는 압수수색에 대한 거부는 어떠한 경우도 허용되지 못하고, 언론의 고유한 활동과 관련된 취재원에 대한 압수수색의 경우도 원칙적으로 허용된다고 보아야 할 것이다.

조국, 앞의 글, 15쪽 이하

그러나 이를 허용한다고 하더라도, 먼저 수사기관은 영장 집행 이전에 환부조건부 압수나 임의제출과 같은, 압수수색보다 침해적 성격이 약한 방법으로 증거를 입수하도록 해야 한다(less restrictive alternative). 요컨대 대물적 강제 처분은 최후 수단으로 사용되어야 하는 것이다. 그리고 아직 방송 또는 기사화되지 않은 보도자료의 경우와 이미 방송 또는 기사화된 보도자료의 경우는 구별하여, 전자의 경우에는 영장집행에 좀 더 신중을 기해야 할 것이다. 또한 미국의 입법에서도 인정하듯이 중대한 범죄에 대한 증거인멸의 우려가 있는 경우에는 영장 집행이 방해받아서는 안될 것이다. 법집행과 관련하여 취재원보호의 범위가 어디까지이고 그 한계는 무엇인가에 대한 논의를 거쳐 법적인 기준을 세워야 할 것이다.

4. 지방언론의 현황과 활성화방안 - 지방신문의 점에서

가. 지방신문의 현황

지방신문의 수는 지속적으로 늘어나고 있다. 반면 구독자는 줄어들고 있다. 수요는 줄어드는데 공급은 늘어나는 기현상, 반시장적 상황이 이어지고 있다. 1987년 정기간행물의등록등에관한법률(이하, ‘정간법’이라고 함)이 제정되고 신문업이 허가제에서 등록제로 바뀌면서 지방신문의 숫자는 매년 늘어나고 있다. 2003년 10월 현재 전국에는 70여개의 지방종합일간지가 발행되고 있다. 시군 단위의 소지역신문과 생활정보지의 급성장 및 무료일간지의 지방진출은 지방인간지의 위치를 위협하는 새로운 복병이다. 1995년 지방자치제가 다시 부활된 시점을 기해 시군 단위의 소지역신문들이 급속하게 성장하였다. 현재 약 200여개의 지역신문들이 발행되고 있고, 평균 발행부수는 14,800부로 일부 지방신문들보다도 발행부수가 더 많은 신문들도 많다. 1996년 이전에는 ‘특수 주간신문’으로 등록되어 정치, 시사적인 내용을 보도할 수 없는 등 보도내용상의 제약이 많았으나, 1996년 7월 1일부터는 정간법이 개정되어 ‘일반주간신문’으로 등록되어 보도내용상의 제약이 없어졌다. 생활정보지(shopper) 역시 1989년 대전에서 <교차로>가 창간된 이래 현재 약 200여종이 발행되고 있다. 생활정보시장 신문의 시장규모는 약 5,000억원 대로 추산된다. 1990년 부천에서 창간된 <벼룩시장>은 발행부수 200만부, 연매출액 1,000억원 수준에 달한다(미디어 오늘, 1998, 8.5). 더우기 서울의 출근길 지하철을 장악한 메트로, 포커스 등의 무료일간지 뿐만 아니라 중앙의 일간지들도 무료일간지를 발행하여 지방으로까지 진출하려는 상황이다.

정간법이 제정되기 이전까지 지방지의 1도1사 체제가 유지되고 있었다. 경기 <경기일보>, 강원 <강원일보> 대전-충남 <대전일보>, 충북 <충청일보>, 대구-경북 <대구매일>, 부산 <부산일보>, 경남<경남일보>, 전북<전북일보>, 광주-전남<광주일보>, 제주<제주일보> 등 10개 신문이 독점시장을 확보하고 있었다.

권혁남, 지방신문의 현실과 발전방안, ｢한국언론재단 지방신문 편집국장 세미나 발제 논문(2003), 9쪽 이하

지방신문들이 안고 있는 구조적 문제와 상황을 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째 경제·기업의 중앙집중화로 지방언론의 발전을 위한 하부구조가 부실하다. 둘째 지방언론사간 과당경쟁, 출혈경쟁이 경영부실과 사이비 논란으로 연결되고 있다. 셋째 중앙지의 지방침투와 지역신문, 방송 등 이종매체와의 경쟁 등 3중고에 시달리고 있다. 넷째 독자·판매시장이 협소한 상황에서 단기간 신문사의 창·복간이 각사 판매시장의 점유율을 낮춰놓고 있다. 다섯째 독자적인 판매망 구축과 배달인력 확보에 어려움을 겪고 있다. 여섯째 사주가 언론을 본연의 목적보다 사적인 용도로 이용, 권위와 신뢰를 실추시키고 있다. 이러한 진단은 부산, 대구, 강원을 제외한 대부분 지방신문들의 실상이다.

문경민, 전북지역 지방신문의 실태와 개혁방안, 전북지역 지방신문 개혁을 위한 토론회 발제문(2003.10.27.), 3쪽 이하

* 지역별 중앙지/지방지 열독점유율(%)  (한국광고주협회, 2001년)

지역	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기
중앙지	48.9	49.7	98.5	86.0	92.8	92.7	98.4
지방지	51.1	50.3	1.5	13.0	7.2	7.3	1.6
강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
75.8	93.1	95.6	89.2	85.2	64.6	87.9	55.4
24.2	6.9	4.4	10.8	14.8	35.4	12.2	44.6

* 지방일간신문 구독가구  (2002 언론수용자 의식조사, 한국언론재단)

지역(사례수)	구독한다(%)	구독하지 않는다(%)
전국(1,255)	5.6	94.4
서울(283)	0.4	99.6
인천/경기(311)	1.0	99.0
강원(40)	15.0	85.0
대전/충청(125)	3.2	96.8
광주/전라(137)	3.6	96.4
대구/경북(144)	12.5	87.5
부산/경남(215)	15.3	84.7

* 신문구독 가구 중 중앙 및 지방일간지 구독가구  (2002 언론수용자 의식조사, 한국언론재단)

지역(사례수)	중앙일간지 구독가구(%)	지방일간지 구독가구(%)
전국(664)	88.0	10.5
서울(167)	94.0	0.6
인천/경기(168)	94.0	1.8
강원(22)	81.8	27.3
대전/충청(67)	94.0	6.0
광주/전라(62)	87.1	8.1
대구/경북(70)	75.7	25.7
부산/경남(108)	75.0	30.6

나. 지방언론활성화의 당위성

지역신문의 현실은 참담하다. 장기적인 중앙집권적 체제가 지속되고 정치·경제·사회·문화적 제 자원들이 서울을 중심으로 한 수도권에 집중됨으로써 지방은 점점 더 왜소해져가고 있다. 지방신문 시장은 중앙지들에 의해 장악된지 이미 오래다. 비슷한 논조의 중앙지가 지방지를 압도하여 표현의 다양성과 여론의 정상적인 소통을 전제로 하는 민주주의의 발전에 커다란 장애물이 되고 있다. 전국 대부분의 지방신문들이 매년 큰 폭의 적자를 기록하고 있으며, 최소한의 규모의 경제조차 실현하지 못하고 영세업체로 전락해 있다. 지방언론은 여론형성이나 보도 등 언론의 본연의 목적보다는 사주 개인의 사적인 용도로 이용되고 있어 스스로 그 권위와 신뢰를 실추시키고 있다. 문제는 지방신문사의 불공정한 영업행위, 왜곡된 여론몰이가 만들어내는 피해는 고스란히 지역사회에 돌아간다는 점이다. 지역사회에서 정상적인 의사의 소통이 이루어지지 않으면 풀뿌리민주주의는 성장하지 못하고 민주주의의 위기를 초래한다. 때문에 지역의 문제를 제대로 파악하고, 해결책을 제시할 수 있는 정보제공 수단, 비판감시 수단, 의견교환 수단, 여론결집 수단으로서 지역언론은 필수적인 것이다. 올해 지역언론의 활성화 방안과 구체적 대책 등에 대해 학계와 시민사회단체가 많은 토론을 가졌고 그 성과물이 지역신문을 활성화하자는 특별법안의 형태로 드러났다. 현재 시안이 마련된 법안은 기자협회·언론노조 등 7개 단체가 참여한 지역언론개혁연대(지개연)가 마련한‘지역신문발전지원법안’(열린우리당-당시는 통합신당-김성호의원 등 31명 공동 발의)’과 한나라당의 고흥길의원 등이 발의한 ‘지방언론지원에 관한 특별법안’이다.

장호순(2002), “지역언론의 현실과 제도적 개선책” 한국기자협회 주최 지역언론활성화 토론회 발제문

민주언론운동시민연합 바른지역언론연대 언론정보학회 전국언론노조 지방분권국민행동 지역언론학연합회 한국기자협회 등 7개 단체가 참여했으며 2003년 6월 21일 발족했다.

지방언론시장 활성화를 위한 지방신문에 대한 공적부조는 다음과 같은 이유에서 당위성을 가질 수 있다. 첫째, 지방신문의 붕괴의 주 원인은 중앙집중체제와 수도권 초집중화의 산물이다. 둘째, 지방신문 시장의 붕괴는 지방자치와 민주주의의 실패로 이어질 수 있다. 셋째, 지방신문은 지역사회 언론의 주기능을 담당한다. 넷째, 지방신문의 시장은 중앙지의 불공정 판매 전략에 무방비로 노출돼 있다. 다섯째, 지방신문의 자체동력의 시장기능을 회복할 수 없다.

문경민, 앞의 글, 26쪽 이하

다. 외국의 지방지의 위상 및 지원실태

(1) 지방지의 위상

이러한 우리나라 지방지의 몰락과는 대조적으로 외국 지방지들의 위상은 중앙지를 앞선다. 아래 표에서 보는 바와 같이 한국과 비슷한 시장 특성을 갖은 일본은 세계 최대부수를 자랑하는 5대 전국지가 있지만 지방지의 시장점유율이 38.5%에 이른다. 프랑스는 1950년대만 해도 지방지 점유율이 50%대였으나 1999년에 71.2%로 높아졌다. 독일은 382개 일간지중에서 373개가 지방지이고 시장점유율도 93.1%에 이른다. 영국은 타블로이도 판형의 대중지를 제외한 전국지는 5개이고 지방지는 94개로서 시장점유율은 66.6%이다. 노르웨이는 지방지가 전체 발행부수에서 72.0%를 차지하고 있다. 물론 이들 나라들은 오래전부터 지방분권과 지방자치가 잘 발달되었고 이것이 오늘날 지방신문의 위상을 가져온 가장 큰 원인의 하나라고 볼 수 있지만, 정부 차원에서 지방신문이 제대로 성장할 수 있도록 각종의 육성 지원법제를 마련한 것 역시 중요한 원인이라 하겠다. 예를 들어 프랑스는 정부의 언론정책이 지방신문의 활성화에 크게 기여했다. 정부가 발행부수가 25만부 이하이고 광고수익이 전체수익의 25% 이하인 일간지에 재정지원을 하고 있다.

권혁남, 앞의 글, 7쪽 이하

* 주요 국가의 전국지와 지방지 점유 비율(%)  (신문과 방송, 2001년8월호)

	연도	신문수			발행부수 (단위 천부)
		중앙지	지방지	지방지비율	중앙지	지방지	지방지비율
프랑스	1999	20	61	75.3	2,531	6,268	71.2
독 일	2000	9	373	97.6	1,653	22,293	93.1
노르웨이	2000	8	74	90.2	721	1,857	72.0
영 국	2000	5	94	94.9	2,849	5,681	66.6
일 본	2000	5	94	94.9	40,332	25,257	38.5
한 국*	2000						8.4

(2) 외국의 지방신문지원 실태

권혁남, 앞의 글, 14쪽 이하

먼저 외국은 어떠한 조건으로 지방신문을 지원했는지를 살펴보도록 하자. 프랑스는 1986년 3월 12일 제정한 법률에 의해 광고력이 약한 신문에 대해 세금감면과 자금을 지원해오고 있다. 지원대상은 매주 5회 이상의 프랑스어로 발행된 전국 일간지로 일반 정보 및 정치 정보를 주로 다루는 신문에 한한다. 특히 지면의 90% 이상을 뉴스로 채우되 발행부수 25만부 이하, 광고수익은 총수익의 25%이하인 군소 신문을 대상으로 한다.

독일은 1968년부터 91년까지 정보와 사고의 다양화를 위해 연방정부 차원의 ‘ERP프레스 프로그램’을 마련, 하루 발행부수가 16만부를 넘지 않는 중소 신문사에 기자교육과 인쇄기 교체나 사옥마련에 드는 비용을 저리로 융자해줬다. 독일 정부는 그동안 모두 561회에 걸쳐 3억 300만 마르크(2212억원)를 지원했는데, 발행부수 8만부 까지의 신문사가 차지하는 비율이 전체의 90%였다.

라. 지방신문에 대한 공적 지원의 원칙

이같은 당위성에 따라 공적지원을 통해 지방신문을 개혁하는 데는 다음의 세가지 원칙이 제시될 수 있다. 첫째, 시장질서에 따른 공정경쟁의 원칙이다. 지방신문사간의 자유로운 경쟁이 보장돼야 하며 신문간의 우열은 독자들의 판단에 따를 수 있어야 한다는 것이다. 즉 신문 상품의 우열은 불공정 판매로서가 아니라 신문 소비자가 가릴 수 있도록 하는 게 가장 바람직하다. 이는 시장의 원리가 작동해야 한다는 의미다. 둘째, 신문의 공적 기능을 강화하도록 해야 한다. 공적 부조를 통해 활성화하고 지원된 지방신문이 공적 기능을 수행하지 않는다면 사회적 공기의 육성이 아닌 지방 토호의 육성에 다름이 아니기 때문이다. 즉 사이비 언론, 잡초언론을 공적 부조를 통해 육성하는 결과를 초래할 수도 있다는 것이다. 셋째, 언론은 스스로 권력화하려는 속성을 갖고 있으며 현실적으로도 권력으로 인식되고 있으므로, 지방신문을 지원 육성하되 권력화를 제어할 수 있는 장치가 필요하다. 예를 들어 신문의 소유지분에 한계를 둔다든지, 편집권 독립의 실시 등을 그 기준으로 하여 지원의 대상을 가려야 할 것이다. 이와 함께 지방신문의 육성 지원과 함께 이러한 육성 지원이 보다 효과를 거두기 위해서는 조중동 3사의 70%에 가까운 신문시장 독과점비율을 50%로 묶는 독과점규제의 입법화가 필요하다는 주장이 제기되고 있다. 일반상품은 독과점 규제범위를 75%로 규제하고 있으나 신문은 여론시장을 지배한다는 특수성을 고려해야한다는 주장이다. 이탈리아의 경우 1개 신문이 전국적으로 20%, 특정지역에서 50%이상의 시장을 점유하지 못하도록 규정하고 있다.

문경민, 앞의 글, 28쪽 이하

마. 지방신문활성화의 한 방법으로서의 지방신문 구독자 지원제

지방신문의 활성화의 방안으로 경기를 살리려면 수요를 늘려야 한다는 경제학의 이론을 이용하여 구독료의 일부를 한시적으로 지원해야 한다는 주장이 있는데 참고할 만하다. 이 방안은, 민관이 다양하게 참여하는 가칭 ‘지방신문 개혁 위원회’를 법인체로 구성하고 이 법인체에서 지방언론 활성화를 위한 사업을 펼치도록 하자는 것인데, 지방신문 개혁 위원회가 사업의 하나로 구독자 지원 기금을 관리 운영토록 하는 방안이다. 기금의 조성은 지방자치단체 및 지역사회의 기업, 단체, 법인, 개인들이 출연할 수 있도록 하고, 지역언론의 고사에 직접적인 책임이 있는 중앙정부 역시 보조금이나 지원금의 형태로 기금을 출연하거나 지방자치단체를 통한 지원이 있어야 한다는 것이다. 운영위에는 지방자치단체·지방의회·시민사회단체·지역상공인·언론학자·언론인·변호사·회계사 등 지역사회의 각계각층이 참여토록 하고 철저하게 지방행정권력으로부터의 독립성을 보장해야 한다. 기금의 조성은 지방정부의 예산에 주로 의존해야 하겠지만 현행법의 테두리내에서도 이를 지원할 수 있는 방법은 있다.

문경민, 앞의 글, 36쪽 이하

현행 지방재정법 제14조(기부 또는 보조의 제한)는 “법률에 규정이 있는 경우, 국고보조재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우, 용도를 지정한 기부금의 경우, 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우” 에는 지방자치단체가 공공기관이 아닌 단체에 기부·보조 또는 기타 공금의 지출을 할 수 있도록 규정하고 있다. 또한 동법 시행령 24조(공공기관의 범위 등)는 보조금의 신청, 결정 및 사용 등에 관한 기본적 사항은 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 규정하고 있다.

지방신문 구독자 지원제가 제대로 기능을 하게 되면, 우선 지방신문의 구독자가 늘어나고 지역사회에 대한 관심이 높아지고 경쟁력없는 신문은 퇴출될 것이다. 그리고 구독료 지원에 의해 간접 지원을 받게 되는 신문사의 발행부수는 부분적으로 공개될 수밖에 없으므로 신문사의 경영투명성이 강화될 수 있을 것이다. 신문사 경영에서 가장 불투명한 분야가 발행부수 혹은 구독부수다. 이렇게 되면 신문사의 편집과 경영면에서 독자 최우선 정책이 채택되고 건전한 경쟁이 유발된다. 지방신문의 상당수는 지역사회와 독자의 여론과 상반되는 여론몰이나 사주와 방계기업들의 병풍으로 활용되는 사례가 많았는데, 공적기능을 가진 언론을 사적으로 활용하려는 시도들은 독자와 구독자 지원기금 운영위원회의 감독에 의해서 이러한 관행을 타파할 수 있게 될 것이다. 또한 지역사회가 조성한 구독료를 지원받는 신문들은 지역사회의 감시와 간섭을 피할 수 없게 될 것이므로 지방신문에 대한 지역사회의 건전한 개입과 간섭이 이루어 질 것이다.

구독자 지원제에 대하여는, “지방신문사의 사주가 대부분 지방토호이며, 지금까지 신문사를 사회적 공기로서가 아니라 자신의 사유물로서 이용하는 등으로 인하여 지방신문의 신뢰도가 현저히 낮은데도 국민의 세금으로 이를 지원하는 것이 과연 정당한가”라는 비판이 있지만, 지방신문을 건전하게 육성할 필요성에 대하여는 앞의 ‘지방언론활성화의 당위성’에서 본 바와 같이 그 정당성이 있다고 본다. 다만, 앞에서 살펴 본 바와 같이 지방신문에 대한 지원을 하되, 신문의 소유지분에 제한을 두고, 편집권 독립을 명문화 하는 등 그동안의 병폐를 시정할 수 있는 방향으로 정간법을 개정하고, 지방신문지원에 관한 개별 법률에서 지방신문의 판매부수, 신문지면에서 광고가 차지하는 비율 등 지원조건을 설정하여 지원대상을 한정한다면 지방신문지원에 관한 우려는 어느 정도 해소할 수 있다고 본다.

바. 맺음말

지금과 같은 중앙의 소수언론에 의한 여론독과점 시장구조와 지역언론의 시장실패는 시민주권에 바탕을 둔 민주주의를 왜곡시키고 지방자치의 실현을 어렵게 하는 중요한 원인이 된다. 따라서 국민의 언론자유를 더 잘 실현할 수 있도록 정부가 언론시장에 개입하는 것은 정당성이 있다. 다양한 사상과 여론이 자유롭게 흐를 수 있도록 시장조건을 개선하는 것이 국가의 공적의무인 것이다. 지방신문의 붕괴를 막기 위한 좀 더 세부적인 논의가 시급하다. 다양하고 심도있는 논의를 거쳐서 지방언론을 활성화할 수 있는 방안을 제도화해야 할 것이다. 앞에서 본 지방신문 구독자 지원제는 그 한가지 방안이 될 수 있다고 본다. 지방신문에 대한 보조를 하면서 제도의 혜택을 받는 신문사들에게 경영 투명성·편집권 독립·종사자들의 처우·기자들의 윤리강령 시행 등에 일정한 기준을 요구해야 하며 기준에 미달한 신문사에는 구독료 지원제도의 공적지원을 부여하지 않는 방안을 강구할 수 있어야 할 것이다.

❚1 session❚“2003 인권상황 총괄보고 및 토론”

보호감호제도와 사법인권

장 유 식 (변호사, 민변 공익소송위)

1. 서론

가. 참여정부의 출범과 함께 사법개혁 및 검찰개혁의 과제가 표면에 떠올랐으나, 아직까지 실현과제로 머물러있다. 따라서 사법개혁 및 검찰개혁에 대해 특별한 평가의 계기가 발견되지 않는다. 한편, 작년에 크게 이슈화되었던 검찰수사과정에서의 불법고문(조천훈 사건)은 올해초 검찰이 수사관행 개선방안을 발표하는 것으로 어느 정도 일단락된 듯 하다.

나. 이런 가운데, 올 한해 사법인권에 있어 두드러진 사건은 ‘보호감호제도 폐지운동’이 아니었나 싶다. 지난 23년간 인권의 사각지대로 방치되어 왔던 보호감호제도가 감옥인권, 사법인권의 중요이슈로 제기된 것은 우리 사회의 인권보호수준을 한 단계 올린 사건이라고 평가할 만하다. 현재, 보호감호제 폐지논의가 사회적 공론을 얻어가고 있고, 국회에 폐지법안이 제출되어 있다(혹시 이 글이 발표되는 보고대회 당일쯤이면 보호감호제가 이미 폐지되었을지도 모른다는 기대를 가져본다).

다. 보호감호제를 폐지한다는 전제 아래, 보호감호제의 실태, 보호감호제도의 위헌성, 보호감호제 폐지의 당위성, 법무부의 개선안에 대한 평가 등을 중심으로 쓰려고 한다. 참고로, 이글은 민주사회를 위한 변호사모임이 참가하고 있는 ‘사회보호법 폐지를 위한 공대위’의 자료에 의한 것이며, 기본 입장도 공대위와 다르지 않음을 밝혀둔다.

2. 보호감호제의 실태

가. 보호감호제의 역사

(1) 1980년 쿠데타로 정권을 장악한 신군부는 ‘사회정화’라는 미명하에 ‘불량배 일제검거에 관한 계엄포고 13호’를 발동해 전국에서 6만7백55명을 검거하고 이 중 3만9천7백42명을 군부대로 강제 이송한 후 삼청교육을 실시했다.

삼청교육의 만료시한이 다가오면서 불안해진 전두환 정권은 교육생들이 곧바로 사회에 복귀하는 것을 차단하고자 장기격리를 결정했고, 청송보호감호소를 설치하게 된다. 교육생들에겐 ‘보호감호’라는 형벌 아닌 형벌이 다시금 부과되었고, 이러한 일련의 조치를 정당화하기 위해 만들어낸 법률이 바로 사회보호법이다.

사회보호법으로 처음 수감된 사람들이 삼청교육대 입소자들이었다는 사실에서 보여지듯이 사회보호법에서 도입한 보호감호제도는 상습범에 대한 재사회화를 위해서라기보다는, 당시의 군사정권이 정치적 억압의 수단으로 마련한 것에 지나지 않았던 것이다.

연 표	주 요 내 용
1980. 12. 18.	․국가보위입법회의, 법률 제3286호로 사회보호법 제정
1981	․청송보호감호소 설립, 삼청교육대 입소자들 사회보호법에 따라 보호감호라는 명목으로 청송보호감호소 입소
1984	․청송보호감호소 박영두씨 폭행치사 사건
1989	․필요적 감호제도 폐지
1991․2001	․헌법재판소 : 합헌결정
2002	․사회보호법 폐지를 주장하며 청송보호감호소 피보호감호자들 집단 단식농성(4월, 10월, 11월)
2003. 3.	․26개 민간단체가 참여한 가운데 ‘사회보호법 폐지를 위한 공동대책위원회 발족’ 및 보호감호제도에 대한 헌법소원 청구
2003. 6.	․한나라당 서상섭의원 발의로 사회보호법 폐지법안 국회제출
2003. 10.	․청송 제1, 제2 감호소 집단 단식농성 중 1명 사망(응급의료시설 미비로 인한 복막염 악화)

(2) 사회보호법은 지금까지 다섯 차례의 개정이 있었다. 1989. 3. 25. 세번째 개정에서 일정한 죄를 범한 경우에 ‘반드시’ 보호감호나 치료감호에 처하도록 한 소위 ‘필요적 보호감호’가 폐지되었으나, 보호감호제의 골격은 그대로 유지된 채 오늘에 이르고 있다.

나. 피보호감호자 통계 일반

(1) 한국형사정책원(1998)의 [피보호감호자의 교정처우실태] 연구조사결과와 법무부 법무연감(2002)에 따르면, 입소 전 하층의 생활수준이었던 사람이 전체의 55.7%를 차지하고 있는 반면 상층은 1.6%에 그치고 있다. 학력수준을 보면 무학 16.2%, 초졸 34.3%, 중졸 30.1%인 반면 대졸은 0.4%에 불과하다. 결국 피보호감호자들의 대다수가 학력이 낮은 빈곤계층 출신이라는 것이다.

(2) 한편, 피감호자들의 죄명을 보면 절도 74%, 강도 15.3%, 폭력 5.6%, 사기 3.1% 등으로 나타나고 있다. 법 시행 20년 동안 절도범들이 피보호감호자의 절대 다수를 점하는 통계는 거의 변함이 없었다. 범죄동기를 보면 81.6%의 사람이 생활비나 기타 유흥비를 위해 죄를 저지른 것으로 나타나고 있다. 원한이나 분노, 취중 등의 원인은 극소수에 지나지 않는다. 이러한 사실은 일반인들이 막연히 보호감호자들을 「흉악범」으로 생각하는 것이 편견이라는 사실을 말해준다.

(3) 피보호감호자들은 보호감호로 인해 장기수용 되면서 사회적응력마저 저하된 상태로 출소하다보니 다시 범죄를 저지르는 악순환이 되풀이되고 있다. 2000년 국정감사 통계자료에 의하면 청송보호감호소 출소자들이 다시 보호감호를 선고받는 비율이 35.5%이고, 청송보호감호소 담당자에 의하면 위 출소자들이 다시 죄를 저질러 유죄판결을 받는 비율이 80%가 넘는다고 한다. 이는 보호감호제도가 완전히 실패했음을 의미한다. 결국 사회보호법은 사회의 불안요소인 빈곤계층을 사회로부터 영구 격리하기 위한 ‘합법적’ 장치로 기능하고 있다.

다. 피보호감호자들에 대한 처우

(1) 교도소와 같거나 또는 못하거나

청송보호감호소는 경북 청송군 진보면에 위치해 있는데 삼면이 반변천으로 둘러 싸여있고 뒷면에는 광덕산이 있는 오지 중에 오지라고 할 수 있다.

교도소와 마찬가지로 독거수용 원칙은 지켜지지 않고, 채 2평이 안되는 작은 방에 5명씩 수감돼 있어 칼잠을 자는 경우도 흔하며 최소한의 사생활도 보장되지 않고 있다. 여름에는 높은 습기와 곰팡이에 시달리고 겨울에는 난방시설이 따로 없어 대부분의 피보호감호자들이 동상과 치질, 피부병으로 고생하고 있다. 화장실 칸막이조차 제대로 설치되어 있지 않아 동료나 교도관들에게 개방된 상태로 용변을 본다. 철창감시탑 등도 교도소와 같다.

한 피보호감호자는 이러한 상황을 빗대어 ‘우유(교도소의 처우)를 사이다병(보호감호소)에 넣고 사이다(보호감호)라고 주장하는 것과 같다’고 비판하였고, 피보호감호자들은 자신들의 옷 색깔이 파란색에서 황토색으로 바뀌는 것만 빼고 교도소 수용자와 다름없다고 말하고 있다. 오히려 언제 출소할지 알수 없는 상황에서 교도관들의 눈치를 계속 살펴야 하고, 비인격적 대우를 감수해야 한다는 점에서 오히려 교도소보다 못하다는 하소연이 대부분이다.

(2) 행형법 준용

보호감호제도를 규정하고 있는 사회보호법은 피보호감호자의 처우에 관한 내용을 단 한 조항도 담고 있지 않다. 다만, 사회보호법 42조에서 피보호감호자 처우에 대하여 행형법을 준용한다고 규정하고 있을 뿐이다. 그리하여 수용생활과 직접 관련된 의료, 징벌, 집필, 귀휴 뿐 아니라 징벌이나 수갑 등 계구 사용도 교도소 수형자에 대한 것과 거의 동일하게 이루어지고 있다. 피보호감호자들의 접견, 전화, 서신 등의 처우에 대한 규정인 ‘피보호감호자 분류처우규칙’은 형의 집행을 받고 있는 수형자에게 적용되는 ‘수형자 분류처우규칙’과 내용이 거의 동일하다.

한편, 보호감호 집행은 교도소에서 근무하는 일반 교도관이 담당하는데, 이들은 사회보호법의 취지에 맞는 상습범의 재사회화를 위한 별도의 훈련이나 교육과정 없이 근무하고 있다. 피보호감호자 처우와 집행의 최종 책임도 일반 교도소를 운영․총괄하는 법무부내 교정국이 담당하고 있으며 가출소 부분만 떼어서 보호국에서 처리하고 있는 실정이다.

(3) 피보호감호자의 생활

① 교도소와 대동소이한 일과표

피감호자들의 생활은 일반 교도소와 다를 바가 없다. 참고로 피보호감호자와 교도소수형자의 일과표를 비교하면 아래표와 같다(봄, 가을 기준).

청송감호소 감호자일과표		교도소 수용자 동작시간표
기상	6:40	기상	6:30
청소, 점검, 조식, 오전방송	6:40～8:05	청소, 명상, 조식, 오전방송	6:30～8:00
오전 작업	8:15～11:30	오전 작업	8:00～12:00
중식(작업장), 휴식	11:30～13:00	점검, 중식, 휴식	12:00～13:00
오후 작업, 점검	13:00～16:10	오후 작업, 점검	13:00～18:00
입실, 점검	16:10～16:45	석식	18:00～18:30
석식, 휴식	16:45～17:30	청소, 휴식	18:30～19:00
저녁 교화방송	17:30～20:30	방송교육, 자습, 독서, 오락	19:00～20:00
취침	20:30	방송교육, 자기노작, 반성	20:00～21:00
		취침	21:00

② 서신과 접견제한

보호감호소에서도 교도소에서와 마찬가지로 소장의 허가를 받아야 편지를 주고받을 수 있고, 소장이 그 내용을 모두 검열하며 편지의 내용이 부적당하다고 판단하는 경우 피보호감호자의 동의없이 폐기처분하고 있다.

또한 교도소와 마찬가지로 접견 시간이 제한되어 있다. 청송보호감호소는 찾아가는 데에 많은 시간이 걸리고 피보호감호자들의 가정형편이 대부분 어려운 상황이라 접견 오는 가족들이 거의 없다. 이런 현실을 반영하듯 보호감호소의 접견실은 일반 교도소와 달리 겨우 1개에 불과하며 그나마 늘 한산한 편이라고 한다.

③ 열악한 의료현실

장기간의 수용과 불균형한 영양섭취, 그리고 적은 일조량과 운동부족으로 많은 피보호감호자들이 각종 질병에 걸려 있다. 외부진료를 신청해도 3개월이상 기다려야 하기 때문에 작은 병도 큰 병이 되어 손을 쓸 수 없는 지경에 이르기도 한다. 2003년 10월에는 청송 제1감호소에서 집단단식농성에 참여했던 피보호감호자 1명이 복막염이 터졌는데도, 응급조치를 할 수 있는 의료시설이 전무했기 때문에 허무하게 사망하기도 했다.

외부진료를 받으려고 하여도, 예외적인 경우를 제외하고는 대부분 본인이 비용을 부담해야 하는데, 국민건강보험이 적용되지 않아 일반인들보다 비싼 진료비를 부담해야 한다. 결국 비용부담 때문에 진료를 포기하는 사람도 많다. 그리고 의사가 적절한 진료도 하지 않고 피보호감호자가 원하는 대로 진통제나 감기약 등을 처방하여 일부 감호자들의 경우 약물남용문제가 발생하기도 한다.

한편, 많은 피보호감호자들에게 정신과 치료가 필요한데도 방치되고 있다. 정신이상 증세를 보이지 않더라도 장기간 구금에 따른 우울증과 미래에 대한 불안 등으로 상담치료가 필수적인데, 이 또한 전혀 이루어지지 않고 있다. 1997년 형사정책연구원은 조사대상의 50%정도가 자살충동을 느낀다는 보고서를 내놓았다.

④ 무의미한 작업과 낮은 근로보상금

현재 남자 피보호감호자는 거실에서 실시되고 있는 ‘위생비닐작업 개수 세어 포장하기’와 ‘종이쇼핑백에 손잡이용 끈 끼어 접기’ 작업을 하고, 여자 피보호감호자는 사동 청소와 직원 식당에서 일을 하고 있다. 그런데 하나같이 단순작업에 불과해 숙련된 기술을 배울 수 있는 일이 아니다.

청송보호감호소는 대도시에 위치한 교도소와 달리 사방이 농지로 둘러싸인 극단적인 오지에 위치해 있다보니 인근에 작업을 하러 나갈 공장(외부통근제도)도, 작업을 위탁해 오는 사업주도 찾아보기 힘들다.

하루 8시간씩 일하는 피보호감호자들은 근로보상금이라는 이름으로 하루 평균 3천원 가량을 받지만 1달 동안 모아봐야 고작 10만원도 되지 않는다. 그나마 지난해 세 차례의 단식농성을 통해 인상되었지만 1일 최저임금이 1만 8천2백원인 현실을 감안한다면 터무니없는 액수라고 할 수 있다. 중요한 것은 작업보상금이 출소 후 사회에 정착하기 위해 필요한 기초 비용도 되지 못한다는 점이다.

■ 2003년 근로보상금 ■

작업등급	1급	2급	3급	4급	5급	6급	7급
보상금	5,800원	4,700원	3,800원	2,900원	2,300원	1,700원	1,400원

보호감호소에서 지급하는 일용잡화(속옷, 휴지, 비누, 운동화, 신문 등)등의 질이 매우 낮고 공급량도 매우 부족하여 별도로 구입해야 한다. 이처럼 보호감호소 생활 동안 각종 지출이 이어져 출소할 때 주머니에 돈 1백만원조차 갖고 나가기 어려운 것이 현실이다. 재기의 가능성도, 정착의 밑천도 없는 출소자들이 당장 먹고 잠잘 공간을 마련하기 위해 유일하게 익힌 범죄의 유혹을 뿌리치기는 어려울 것이다.

⑤ 사회복귀와 무관한 교육․직업훈련

사회보호법의 목적은 재범의 위험성이 있는 자에게 교육과 훈련을 시키는 것인데, 실제로 감호소에서 시행되고 있는 학교교육과 직업훈련은 유명무실하다는 비판을 받고 있다. 학과교육을 위해 학사반을 설치하였으나 교육과정이 따로 마련되어 있지 않고 책마저 지원해 주지 않고 있으며, 교도소의 경우 외부강사가 방문하여 강의를 하기도 하는데, 청송보호감호소는 오지라는 지역적 특성으로 방문하려는 외부 강사가 없는 실정이다.

직업훈련에는 정보화교육을 비롯해 타일, 건축도장, 보일러, 미용 등이 있고, 자격증 취득이 가능하다. 그러나 이론과 실습이 모두 불충분해 자격증을 취득하여도 사회에 나오면 사용하지 못한다. 그래서 피보호감호자들은 보호감호소에서 이뤄지는 교육과 훈련이 ‘사회복귀’ 프로그램이 아닌 ‘사회능력 제거’ 프로그램이라고 강하게 반발하고 있는데, 1999년 한 출소자가 법무부에 자신의 자격증을 모두 반납한 사례도 있다.

⑥ 부실한 출소 준비

장기간 사회로부터 격리된 피보호감호자들이 출소 후 문화적 충격 등으로 사회적응에 어려움을 겪기 쉬운데, 이런 충격을 최소화하고 사회적응을 원활히 한다는 취지에서 감호소에서는 귀휴제도와 사회견학 등의 프로그램을 두고 있다. 피보호감호자를 일정기간 감호소 밖, 사회에서 생활하도록 하는 귀휴제도는 외국의 경우 재소자 재활프로그램 출소준비 프로그램으로 활용된다.

그러나 우리의 경우 귀휴의 사유를 가족의 사망, 회갑 등의 경조사와 각종 훈련과 시험 등으로 제한하고 있으며, 기간도 수용기간 중 3주 이내인데 실제로 활용되는 경우가 거의 없다. 사회견학도 농촌 일손돕기 등이 제한적으로 이뤄지고 있다. 귀휴나 사회견학의 원래 취지인 수용생활에서 오는 고립감과 사회와의 간극을 줄이기 위한 의미는 사라져버린 것이다.

⑦ 형식적인 가출소 심사

사회보호법에서 ‘수용기간을 7년 이내로 할 것’을 규정하고 있으나, 대부분의 피보호감호자들은 가출소로 청송보호감호소의 문을 나선다. 1996년 법무연감에 따르면 수용기간은 대부분 3년 이상 4년, 5년 사이에 가장 높은 분포로 나타났다.

피보호감호자는 매년 가출소 여부를 심사받을 수 있다. 법무부 산하의 사회보호위원회가 가출소 여부를 심사하지만 감호소장이 올린 예비명단을 확정하는데 불과하다는 평가이다. 외국의 경우 가출소와 가석방은 그 투명성과 공정성을 높이기 위해 법원이 직접 결정을 내린다. 가출소는 재범의 위험성과 사회복귀 준비정도를 기준으로 결정하는 것이 원칙이겠으나, 실제로는 죄명에 따라 절도는 3~4년, 강도는 5년, 기타 범죄는 6년 이상이라는 공식에 맞추어 가출소제도가 운영되고 있다. 피보호감호자 개개인에 대한 심사는 거의 이루어지지 않고 있다.

3. 보호감호제도의 위헌성

가. 보호감호의 집행현실을 무시한 헌법재판소

(1) 헌법재판소는 그 동안 수차례에 걸쳐 사회보호법상의 보호감호제도의 위헌성을 다루어 왔다. 그러나 아쉽게도 헌법재판소는 보호감호제도의 현실을 우려하면서도 제도 자체는 위헌이 아니라는 결론을 유지하여 왔다. 그러나 보호감호의 ‘집행방법’이 헌법상의 기본권을 침해하고 있는 것이라면 이것은 형사 정책적으로 형벌과 보호감호제도를 이원적으로 병존시키는 것 자체가 위헌이 아니라고 해도 공권력에 의한 기본권침해의 문제로서 별도로 다루어져야 한다.

(2) 사회보호법 제1조는 “보호감호제도는 죄를 범한 자로서 재범의 위험성이 있고 특수한 교육, 개선 및 치료가 필요하다고 인정되는 자에 대하여 보호처분을 함으로써 사회복귀를 촉진하고 사회를 보호함을 목적으로 한다”고 규정하고 있다. 즉, 보호감호의 목적은 범죄인의 사회복귀와 사회방위라고 볼 수 있다. 이 둘의 목적은 동시에 이루어져야 하는 것이고 어느 하나를 포기하면 보호감호의 목적은 이루어질 수 없다.

(3) 이제까지의 헌법재판소 다수의견의 보호감호제도에 대한 태도는 “보호감호처분은 재범의 위험성이 있고 특수한 교육․개선 및 치료가 필요하다고 인정되는 자에 대하여 사회복귀를 촉진하고 사회를 보호하기 위한 보호처분이므로 형벌과 보호감호를 병과 한다고 해서 이중처벌금지의 원칙에 위반되지 않는다.”는 것이었다. 이 논리가 그대로 정당화되기 위해서도 보호감호처분은 특수한 교육 개선 및 치료를 통해 재범의 위험성이 있는 사람에 대하여 사회복귀를 촉진시키는 집행이 되지 않으면 안 된다. 그러나 현실은 전혀 다르다.

나. 보호감호집행의 현실에서 본 위헌성

(1) 보호감호의 현실은 수형생활과 다르지 않다

보호감호의 중요한 목적은 피감호자를 사회로부터 추방시키자는 데 있는 것이 아니라 이를 교육․개선하여 사회에 복귀토록 하는데 있다. 따라서 보호감호소에서의 생활은 사회생활의 일부가 되어야 하고 일반사회생활과 되도록 차이가 없어야 하며 가족․친지나 일반 사회인과의 접촉이 쉽게 자주 이루어질 수 있는 조건을 갖추어야 한다. 그렇게 되기 위해서는 우선 보호감호소의 위치와 시설의 내용에서 위와 같은 조건에 알맞아야 한다. 그런데 앞에서 살펴본대로 피감호자들이 수용되어 있는 청송제1, 제2감호소는 시설에 있어 일반 교도소와 비교하여 조금도 차이가 없으며(오히려 청송보호감호소는 교정시설의 경비 등급 상 최고의 경비등급인 초중구금시설임), 보호감호의 목적과 무관한 오지에 설치되어 있다. 피감호자들은 사회와 가족․친지로부터의 단절로 인한 고독감․좌절감․소외감을 강요당하고 있으며, 사회에 대한 반항심과 적개심만 키워가고 있다.

(2) 보호감호소 수용은 사회복귀에 오히려 방해가 된다

피감호자들이 보호감호기간(최장 7년)을 마치고 사회에 복귀하여 또다시 죄를 짓지 않고 정상적인 사회생활을 할 수 있기 위해서는 이들이 사회에 나가 직업을 가질 수 있게끔 지식과 기능을 가르쳐야 하며 수감 중에도 열심히 근로하여 수입의 일부를 사용(使用)을 위해 쓸 수 있고 가족에게 수입의 일부를 보낼 수 있어야 하며 출소할 때에는 저축금을 가지고 나갈 수 있도록 해야 할 것이다. 그리고 이 저축금은 적어도 상당액이 되어 이들이 사회로 나갈 때 사회정착금으로서의 성질을 가져야 한다.

그런데 현재의 보호감호실정은 피감호자들은 수감기간을 마치더라도 아무런 밑천도 없이 사회에 나가 자립은 커녕 사회로부터 냉대만을 받는 끝에 또다시 죄를 짓지 않을 수 없도록 하고 있다. 보호감호제도는 재범의 가능성을 낮추기 보다는 범죄를 재생산하는 구조로서의 역할을 해왔다고 해도 과언이 아니다. 최근 ‘사회보호법 폐지를 위한 공대위’가 자체 조사한 내용에 의하면, 설문조사에 응한 수용자 516명 중 초감이 242명(47%), 재감이 235명(45.7%), 3감이 37명(7.2%)으로 수용자 중 절반이 이미 보호감호를 경험한 것으로 나타났다.

(3) 보호감호의 현실은 기본권의 과잉 제한이다

보호감호제도는 형의 집행이 아니라 사회복귀를 촉진하기 위한 것이므로, 보호감호처분을 할 때 응보적 성격은 없어야 하고 오직 사회복귀를 촉진하는 범위 내에서만 피감호자의 기본권이 제한되어야 한다.

그러나 집행의 현실을 보면, 사회복귀와는 무관하게 서신을 검열하고, 동료나 교도관이 볼 수 있는 상태에서 용변을 보아야 하며, 감시탑, 감시등, 철창, 안에서 열 수 없고 밖에서만 열려지는 방문 등 사생활의 비밀이 전혀 보장되지 않고, 2평 남짓한 좁은 공간에서 약 4-6명의 인원이 함께 냉난방 시설이 전혀 갖추어지지 않은 상태에서 생활하며 운동시간도 제한되는 등 사회복귀와 무관하게 피감호자의 행복추구권이 침해되고 있다. 물론 선거권 등도 전면적으로 제한되고 있다.

이미 행위에 따른 책임의 범위 내에서 형을 선고받고 집행을 마친 사람에게 사회보호라는 목적으로 본래의 형량보다 더 길고 가혹한 보호감호처분을 하는 것은 사회 중심부에 있는 사람들의 추상적인 안전을 위하여 사회경제적으로 무능력한 자를 격리하는 것으로써 이는 피감호자의 존엄 및 기본권을 침해하는 것이라고 밖에 말할 수 없다.

(4) 결국, 보호감호제는 헌법에 위반된다

위와 같은 상황을 고려하면 현재의 청송보호감호소에서의 보호감호의 집행은 그 제도 자체의 위헌성 문제를 떠나 범죄를 국가가 양산한다는 비판을 받아 마땅하다. 국가가 한 인간을 범죄기계로 만들어 사회에 대량 배출한다고도 볼 수 있는 것이 지금의 청송보호감호소의 현실이다.  이와 같은 보호감호처분의 집행현실은 분명 그 동안의 헌법재판소의 다수논리에 의해서도 부인할 수 없는 헌법위반이다. 곧, 이러한 집행은 헌법 제12조 1항(모든 국민은 신체의 자유를 가진다. 누구든지 법률에 의하지 아니하고는 체포, 구속, 압수, 수색 또는 심문을 받지 아니하며, 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌, 보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다)에 위반되는 보안처분이며, 제13조 1항(모든 국민은 행위시의 법률에 의하여 범죄를 구성하지 아니하는 행위로 소추되지 아니하며, 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다)에 위반되는 이중처벌이다.  뿐만 아니라 국가의 이러한 보안감호처분집행은 결국 헌법 제10조(모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다)를 위반함으로서 피감호자들의 인간으로서의 존엄과 가치 그리고 행복추구권을 침해한다고 할 것이다.

4. 보호감호제도 폐지의 당위성

가. 보호감호제는 ‘폐지’외에 대안이 없다

(1) 보호감호제에 대해서는 현재 두가지 입장이 있다. 하나는, 제도를 존속시키고 인권침해적 요소를 최소화시킨다는 보호감호개선론이고, 둘째는 제도 자체를 폐지하자는 보호감호폐지론이다.

(2) 하지만 다음과 같은 이유로 ‘보호감호제의 폐지’만이 올바른 형사정책적 결론이라고 본다.

첫째, 우리나라의 사회보호법은 유럽의 보호감호제와 출발부터 다르다. 누범이나 상습범문제의 해결을 의도한 것이라기보다는, 이른바 신군부가 삼청교육대에 수용된 사람들을 그냥 내보낼 수 없어 도입한 제도이다. 이는 보호감호제와 같은 극단적인 형사정책이 동원될 논리적 근거가 전혀 없었다는 것을 의미한다.

둘째, 우리에겐 독일과 달리 누범과 상습범 등을 가중처벌할 수 있는 특별형법 조항들이 있다. 그런 조항을 그대로 두고 보호감호 제도를 유지하는 것은 명백한 인권유린이다. 누범과 상습범에 대해 가중처벌하면서 그것도 못미더워 형기가 만료된 뒤 까지 가둬두어야 한다는 주장은 교도행정의 실패를 미리 전제하는 것일 뿐만 아니라 이중처벌에 대한 노골적 옹호와 다를 바 없다.

셋째, 우리의 낙후된 교도행정 현실을 고려할 때 보호감호제를 유지하면서 인권유린을 방지한다는 것은 비현실적인 주장이다. 존치론의 주장대로 보호감호제도가 일반 형벌과 다른 목적을 달성하기 위해서는 대도시 인근에 소규모 감호시설을 다수 신설해야 할 것이나, 님비(NIMBY)현상과 예산문제, 일반 교도소와의 형평성논란을 해결하면서 유럽 수준의 보호감호시설을 운영할 능력이 과연 있는지 의심스럽다.

넷째, ‘형벌일원주의’에 의해서도 사회보호법의 목적인 ‘범죄인의 사회복귀 및 재사회화’는 얼마든지 달성될 수 있다. 만일 그것으로 달성할 수 없다면 그것은 수형자들의 책임이라기 보다는 행형제도를 잘못 시행한 국가의 책임일 것이다. 범죄를 줄이는 길은 인권유린 현실부터 고치는 데 있다. 인권보호라는 확고한 철학을 바탕으로 진지하고 장기적인 교도정책을 제시하는 것이야말로 최선의 사회방위수단이다.

다섯째, 보호감호제를 당장 폐지한다고 해서 큰 혼란이 있을 것이라는 것은 기우에 불과하다. 보호감호제를 폐지하더라도 누범이나 상습범을 가중처벌하는 규정을 그대로 적용하면 그만이다. 법원에서는 이를 양형에 고려하게 될 것이다. 인권침해논란이 끊이지 않는 제도를 유지하는 것이야말로 오히려 사회적 혼란과 불안감을 가중시킨다.

(3) 이상과 같이 사회보호법상 보호감호제는 즉각 폐지되는 것만이 대안이다. 보호감호제를 유지하면서 개선운영하는 것은 도리어 혼란을 가중시키고, 새로운 논란을 일으키는 선택이 될 것이다.

나. ‘행형제도’로의 일원화

(1) 원래 보호감호제도는 상습범죄자와 특별히 위험성 있는 범죄자에 대해서 응보형 제도의 결함을 보충하기 위한 것이었다. 19세기 형벌제도의 원칙은 범죄행위의 정도와 피해에 비례하는 형벌이었고 이것은 죄형법정주의로 반영되었다. 때문에 상습적인 범죄인으로서 사회적 위험성이 있는 경우라도 그 형벌은 과도할 수 없었고 이에 따른 사회방위의 허점이 노정되었다. 이에 따라 범죄자로부터 사회를 방위하고 이들 범죄자들을 철저히 교육하여 재사회화시킨다는 개념의 보호감호제도가 탄생하였던 것이다.

(2) 그런데 현대에 들어와 문명국가의 행형관은 어느 나라이든지 교육형인 교정주의를 채택하고 있고 우리도 예외가 아니다. 우리 행형법 제1조는 그 목적을 정하면서 “징역형, 금고형 및 노역장유치와 구류형을 받은 자를 격리하여 교정․교화하며 건전한 국민사상과 근로정신을 함양하고”라고 함으로써 행형의 목적이 사회방위를 위한 일정기간의 격리와 수형자 개인을 위한 교정․교화에 있음을 분명히 하고 있다. 한편, 사회보호법은 제1조에서 “죄를 범한 자로서 재범의 위험성이 있고 특수한 교육.개선 및 치료가 필요하다고 인정되는 자에 대하여 보호처분을 함으로써 사회복귀를 촉진하고 사회를 보호함을 목적으로 한다”라고 하였는데 이것은 보호감호제도의 목적이 ‘사회방위를 위한 일정한 격리와 개인의 사회복귀를 위한 교정’에 있음을 표현한 것이라 할 수 있다. 결국 우리 행형법의 목적과 사회보호법의 목적은 동일한 것임을 알 수 있다.

(3) 보호감호제가 폐지되면 사회방위와 범죄인의 사회복귀를 위해 ‘행형제도’로 일원화하면 된다. 물론 양형의 합리화와 보호관찰제도의 강화, 교도행정의 개혁 등의 조치도 뒤따라야 할 것으로 보인다.

다. 재범의 가능성을 근본적으로 낮추는 방법

(1) 보호감호제도는 상습적인 범죄인의 재범의 위험성으로부터 사회를 방위한다는 것이 하나의 큰 목적이다. 그렇다면 우리는 심각히 재범이 왜 일어나는가에 대한 보다 근본적인 질문을 할 필요가 있다. 개인의 범죄에 대한 타성이나 악성에서 비롯된 것이라면 사회방위를 보다 큰 가치로 인정할 때 보호감호를 반대만은 할 수 없을 것이다.

(2) 그러나 문제는 그것이 아니다. 재범의 위험성은 범죄인들이 가지고 있는 사회적 지위 혹은 경제적 지위에서 비롯된 것이다. 현재 피감호자의 50% 이상이 초등학교 졸업 이하의 학력 소유자이고 하류라고 자신을 평가하는 사람들이 60%에 가까우며 강․절도로 입소한 피감호자가 전체의 80% 이상을 차지하는 현실은 이러한 사실을 여실히 보여주는 수치이다.  범죄인들의 상당수가 자신의 어쩔 수 없는 사회적 경제적 현실에서 범죄로 내몰리고 있다는 사실을 간과해서는 안 된다. 그들의 재범위험성을 진정 낮추기를 원한다면 직업알선이나 갱생보호프로그램 등과 같은 사회경제적 조건을 개선하는 근본책을 내놓지 않으면 안 된다. 따라서 범죄의 원인을 오로지 이들의 개인적 책임으로 돌리면서 이들을 장기간 시설 속에 묶어 두는 것은 사회방위의 미명하에 사회적 약자를 국가가 방기하는 것이나 마찬가지이다.

라. 비교법적 입장에서의 고찰

(1) 보호감호 유지론의 근거중 하나는 선진외국에서도 보호감호는 보안처분의 일종으로 실시되고 있다는 비교법적 근거이다. 그러나 보호감호제도를 가지고 있는 나라들을 살펴보면 우리나라와는 상당한 차이가 있음을 알 수 있다.

(2) 우선은 보호감호제도를 인정한다고 해도 형벌과의 관계에서 그 본질을 동일한 것으로 파악하고 범법행위에 대해 양자 중 어느 하나만을 부과하는 입법태도이다.  이는 일반 형벌의 특별예방효과를 기대할 수 없을 때 특정 범죄인에 대해 특별한 개선교육을 실시하기 위해 시행되는 것으로 영국, 스웨덴, 덴마크, 벨기에 등이 가지고 있다. 이 중 영국은 보호감호제도를 폐지하였다고 하며, 스웨덴 역시 1965년 신형법에서 중대한 범죄를 범할 우려가 있는 경우 보안처분을 할 수 있도록 하였으나, 1981년 이를 폐지하고 누범 가중을 부과하였다.

다음으로는 보호감호제도를 인정하여 형벌과 함께 보호감호를 함께 선고하되, 그 집행방법을 개선하여 형벌을 보호감호의 집행으로 대체할 수 있는 제도를 가진 나라들이다. 이를 대체주의라고 부를 수 있는데 이들 나라는 형벌보다 보호감호를 먼저 집행하고 보호감호의 집행기간을 형기에 산입하며 보호감호을 집행한 후 형벌의 집행유예가능성을 인정하고 있다.  스위스가 이러한 제도를 취하고 있다.

(3) 대체로 우리나라의 정부 관계자들은 우리와 유사한 보호감호를 독일에서 찾고 있는데 이에 대해서는 좀 더 자세히 살펴볼 필요가 있다. 우선 독일은 유럽국가 중 형사정책에 있어 강성국가로 알려진 나라로 보호감호제도는 나치집권 직후인 1933년 상습범에 관한 법률을 만들면서 도입되었다. 이 당시의 보호감호의 요건(요건은 위 법률에 의하여 독일 구형법 제20조의a에 규정)은 우리의 현재 사회보호법과 유사한 내용을 가지고 있었다. 전체주의적 분위기에서 강성형사정책의 결과로 나온 보호감호제도(독일어 번역으로는 보안감호)의 정당성은 처음부터 논쟁되어 왔다고 한다. 그것은 지금도 마찬가지인데 독일에서도 보호감호가 형벌과의 차이를 인정하기 힘들다는 실증적 연구가 속출하고 있으며 보안처분 위기론을 이야기하는 사람들이 많아지고 있다고 한다. 즉, 특별예방의 필연적인 요소인 개선사상의 실패, 범죄예측의 경험적 연구결과에 대한 실망, 형사소송상 행위자 인격심사의 어려움, 형벌과 비슷한 보안처분의 집행, 부정기의 집행기간 등이 겹쳐 보호감호제도는 전면적으로 그 정당성을 의심받고 있다는 것이다. 이런 이유로 독일에서는 최근 수십년간 연간 30여명 내외의 범죄인에 대해서만 보호감호를 선고하여 보호감호제도는 이미 빈사 상태에 이르렀다는 평가를 받고 있다. 뿐만 아니라 독일의 현재 보호감호는 우리와 크게 다른 측면이 있는 데 그것은 형벌 가중의 한 요건인 상습범 및 누범 가중을 폐지하고 운용한다는 것이다. 형벌은 철저히 책임주의에 입각하여야 하기 때문에 실질적으로 장래의 위험성을 근거로 하는 상습성이나 누범성은 책임원칙에 부합하지 않는다는 것이다. 이렇게 함으로써 독일은 현재 범죄에 대한 책임으로서의 형벌과 장래의 위험성에 의한 보호처분(보안감호)이라는 두 제도가 공존할 수 있는 틀을 만들었다고 한다. 나아가 독일의 보안감호의 요건 중 공동 요건인 실질적 요건은 ‘행위자의 인격과 그의 범행에 대한 종합적 판단결과 그가 중대한 범죄, 예컨대 피해자에게 정신적으로 또는 신체적으로 심한 피해를 주거나 막대한 경제적 손해를 끼치는 범죄를 범할 성향을 지니고 있어 일반인에게 위험하다고 생각되는’ 경우이므로 우리와 같이 단순히 재범의 위험성이 있다고 하여 보호감호가 선고되는 것은 아니다.

5. 결론: 보호감호제도의 폐지와 형벌로의 일원화

가. 이상에서 본대로 보호감호제도는 사회를 보호한다는 미명하에 숱하게 범죄인의 인권을 침해하는 제도이다. 나아가 이 제도는 재사회화의 근본취지도 살리지 못하는 제도이다.

나. 보호감호제의 운명은 현재 경각에 달려 있다. ‘사회보호법 폐지를 위한 공대위’는 물론, 대한변협에서도 폐지의견을 내놓은 바 있고, 국가인권위도 곧 의견을 제시할 예정이다. 현재 법무부는 주무부서로서 애매모호한 태도를 취하고 있으나, 법무부가 진정 인권수호의 보루가 되고자 한다면 부처이기주의에 매몰되어서는 안될 것이다.

다. ‘보호감호제’가 폐지된다면, 그 근간이 되는 사회보호법이 폐지될 것이다. 이 경우 같은 법에 규정되어 있는 치료감호제가 남는다. 치료감호제 역시 인권침해적 요소가 계속 지적되어 왔는데, 그동안 시행과정에서 문제로 지적된 내용을 개선하여 별도의 법률로 재정비해야 할 것이다.

❚1 session❚“2003 인권상황 총괄보고 및 토론”

2003년 여성인권의 동향

- 가족법개정운동, 여성인권보호, 여성의 정치․사회적 진출을 중심으로

노희정․손명숙․이마리 (변호사, 민변 여성복지위)

1. 가족법 개정 운동

가. 호주제 폐지 논의의 경과

진선미, ‘호주제폐지에관한담론’ , 2003. 10. 30.

호주제를 둘러싼 논의는 해방 직후 민법이 제정되기 이전부터 시작되어 지금까지도 계속되고 있다. 민법 제정과정에서 호주제를 비롯한 가부장적 가족제도는 고래의 순풍양속이니 유지하자는 관습존중론과 이는 헌법의 민주주의와 평등조항에 위배되니 폐지하자는 헌법존중론의 대립이 있었다. 그러나 국회는 결국 가제도를 그대로 존속시키고 강력한 호주권을 인정하며 호주상속제도를 유지하였다. 그 후 1990년 1월 13일에야 호주상속을 호주승계로 바꾸고 호주의 권리의무를 대폭 삭제하며 호주권을 축소하는 개정이 이루어졌다. 그 후로도 호주제 폐지논의는 계속 되었고, 1998년 정부 주도의 민법개정특별분과위원회는 오랜 논의 끝에 일제의 천황통치의 잔재를 청산하고 호주제도의 존치로 인한 가부장적 국민의식의 잉태연원을 삭제하며 헌법상의 가족 정책 이념에 배치되는 호주제도를 삭제하여야 하고 가관념이 퇴조하고 변모된 호주의 위상에 부합하고 현대산업사회의 생활현실에 부합하며 세계적인 입법추세에의 낙후성을 극복한다는 취지에서 호주제폐지를 합의하고, 1999년도 정기국회에 호주제폐지의안을 상정하도록 정부에 건의한 바 있으나 상정되지 않았다.

이러한 암울한 분위기 속에서도 여성계는 호주제 폐지를 위한 노력을 그치지 않았고, 2000년대의 주요사업과제로 선정하여 다양한 운동을 펼쳤다. 2001. 3. 27. 서울지방법원 서부지원, 2001. 3. 29. 서울지방법원 북부지원에서 민법 제778조 ꡒ일가의 계통을 계승한 자, 분가한 자 또는 기타 사유로 인하여 일가를 창립하거나 부흥한 자는 호주가 된다ꡓ, 제781조 제1항 본문 후단 ꡒ자는 부가에 입적한다ꡓ에 대하여 위헌제청하여 현재 헌법재판소에 위헌심판이 계류중에 있고 법정공방이 벌어지고 있다.

서울지방법원 북부지원에서는 민법 781조 1항 “자는 부의 성과 본을 따르고 부가에 입적한다 . 다만 부가 외국인인 때는 모의 성과 본을 따를 수 있고, 모가에 입적한다”는  성불변원칙에 대하여 위헌제청을 하여(2003헌가5, 6) 헌법재판소의 심리를 기다리고 있다.

이러한 여성계의 호주제 폐지를 위한 노력의 결실로 2003. 5. 27. 52명의 의원발의로 호주제 폐지를 내용으로 담은 민법개정안이 국회에 상정되었고, 2003. 10. 28. 호주제폐지를 담은 정부발의의 민법개정안이 국무회의를 통과하였고, 2003. 11. 6 국회에 상정되었다.

나. 정부 개정안에 대한 평가

이미 보도된 바와 같이 법무부가 마련한 민법개정안이 입법예고, 공청회 등 정해진 수순을 밟아 국무회의에 상정되었으나, 3주에 걸쳐 통과되지 못하여 결국 타협책의 일환으로 가족의 범위를 규정하는 내용을 삽입하여 수정된 안이 통과가 되었다.

즉 개정안 제779조(가족의 범위)는 ”부부, 그와 생계를 같이 하는 직계혈족 및 그 배우자, 부부와 생계를 같이 하는 그 형제자매는 가족으로 한다”고 되어 있는 바 굳이 가족의 범위에 관한 규정이 필요한지, 또 현실의 가족의 범위와 불일치하고 있다는 문제점이 지적되고 있다.

개정안 제781조 제1항 “자는 부의 성과 본을 따른다. 다만, 부모가 혼인신고시 모의 성과 본을 따르기로 협의한 경우에는 모의 성과 본을 따른다”는 규정과 2항 “부가 외국인인 경우에는 자는 모의 성과 본을 따를 수 있다”는 규정은 부성승계원칙을 그대로 유지하되 부모의 협의가 있는 경우 예외적으로 모의 성과 본을 따르도록 함으로써 기존의 원칙을 완화한 것이다.

위 규정은 원칙적으로 부모의 법적인 지위를 차별한 것으로서 헌법에 위반된다는 비판을 면하기 어렵다. 현실적으로는 부성승계원칙에 대한 전통, 관습, 국민들의 정서를 고려하여 타협적인 법률개정이 불가피하다고 하더라도, 궁극적으로는 양성평등의 원칙에 따라 부모의 협의에 따라 자녀의 성본을 정하도록 개정작업을 해 나가야 할 것이다.

개정안 제781조 제5항 “혼인외의 출생자가 인지된 경우 자는 부모의 협의에 따라 종전의 성과 본을 계속 사용할 수 있다. 다만, 부모가 협의할 수 없거나 협의가 이루어지지 아니한 경우에는 자는 법원의 허가를 받아 종전의 성과 본을 계속 사용할 수 있다”는 규정은 혼인외의 출생자가 모의 성을 따르다가 인지로 인하여 부의 성으로 변경되는 문제를 해결하기 위한 규정이다.

성과 이름은 사회적인 정체성에 매우 중요한 역할을 하는데, 미혼모의 가정에서 모의 성을 따르던 자녀가 부의 일방적인 인지에 의해 갑자기 성이 바뀜으로써 입는 사회적인 불이익과 고통을 완화하기 위해, 부모의 협의가 있거나 법원의 허가를 받아 종전의 성을 그대로 유지할 수 있도록 하자는 것이다.

그런데 현행 민법의 인지에 관한 규정 및 호적법의 규정에 의하면 인지와 동시에 자의 성본이 부의 성본으로 변경되기 때문에, 자는 일단 부의 성본으로 변경되었다가 부모의 협의가 있거나, 가정법원의 허가가 있을 때 다시 종전에 사용하던 성 (생모의 성)으로 변경되는 불편함을 겪게 된다.

이러한 문제점을 해결하기 위해서는 혼인외의 출생자에 대하여는 원칙적으로 모의 성을 따르는 것으로 하고, 부가 인지하는 경우에는 부모의 협의 또는 가정법원의 허가를 받아 부의 성본을 따를 수 있도록 규정하는 것이 가장 합리적인 방안일 것이다.

만약 민법개정안의 규정을 그대로 유지한다면, 미혼모 가정에서의 자녀의 복리와 모의 자녀에 대한 권리를 보호하려는 입법의 취지에 따라 호적법의 관련규정에서 ꡒ부가 자녀를 인지한 때에는 자녀의 성본에 관한 모의 동의서ꡓ를 반드시 첨부하도록 하고, 그러한 동의가 없을 때에도 즉시 자녀의 성본을 변경하는 것이 아니라 일정한 유예기간을 두고 그 기간 안에 ꡒ자녀의 성본에 관하여 부모의 협의가 없거나, 자 또는 모가 가정법원에 종전의 성을 유지하겠다는 청구를 하지 않는 경우ꡓ에만 부의 성본으로 변경하도록 하는 규정을 두어야 할 것이다. 또는 민법의 인지에 관한 규정을 개정하여 인지로 인하여 기존에 사용하던 모의 성본에서 부의 성본으로 자동적으로 변경되지 않도록 명시적인 규정을 두어야 할 것이다.

개정안 제781조 제6항 “자의 복리를 위하여 자의 성과 본을 변경할 필요가 있을 때에는 부, 모 또는 자의 청구에 의하여 법원의 허가를 받아 이를 변경할 수 있다. 다만, 자가 미성년자이고 법정대리인이 청구할 수 없는 경우에는 제777조의 규정에 따른 친족 또는 검사가 청구할 수 있다”는 규정은 재혼가정에서 계부와 자녀의 성이 다르다는 이유로 실생활에 고통과 불편을 겪는 경우 또는 부가 자녀를 학대, 폭행하는 등 친권상실에 이르는 정도의 사유가 있어 자녀의 복리를 위해 부의 성을 따르는 것이 사회통념상 적합하지 않은 경우 예외적으로 법원의 허가를 받아 성을 변경할 수 있도록 한 것으로서 바람직한 규정이다.

다만 재혼가정에서 계부의 성을 따르다가, 다시 이혼, 재혼을 되풀이하는 경우에는 자녀의 복리에 오히려 나쁜 영향을 미칠 수도 있다. 또한 이혼으로 인하여 형제자매간에 친권, 양육권자가 달라지는 경우, 모가 양육하는 자만이 계부의 성으로 변경하게 되면 형제, 자매간에 성이 달라지는 문제가 생길 수 있다. 따라서 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 가사소송법 등 관련 법률에서 성 변경의 요건을 보다 엄격하게 규정할 필요가 있으며, 성 변경시 자녀의 의사를 반드시 청취하도록 하여야 할 것이다.

다. 결론

현행 민법은 자녀의 성에 관하여 부성승계를 원칙으로 하고 있으므로 자녀는 부의 성과 본을 따라야 한다. 법률에서 부성승계를 강제하고 있는 결과 자녀의 성에 관한 부모의 자율적인 협의는 고려의 대상이 되지 않는다. 자녀의 성명을 결정하는 문제가 본래 부모의 친권에 속하는 사항이라는 점을 감안하여 볼 때, 현행 민법의 태도는 가족문제에 대한 국가의 과도한 개입이라고 평가될 수 있다.

자녀가 부의 성을 따라야 하는 부성강제원칙은 모에 대한 부의 우월적인 지위를 법에서 인정하는 것이며, 성평등에 반하는 것이다. 또한 어떠한 경우에도 자녀의 성을 변경할 수 없도록 하는 성불변의 원칙 역시 자녀의 복리에 반하는 것이다.

헌법에서 정한 양성평등의 원칙에 따른다면, 자녀의 성은 부모의 협의에 따라 정하도록 하고 자녀의 성 변경 가능성을 인정하는 것이 법률논리상 가장 타당할 것이다. 그러나 법률은 그 시대의 문화와 관념을 도외시 할 수 없으며, 부성승계원칙 및 성불변의 원칙이 매우 오랫동안 완고하게 남아있는 우리의 현실을 감안하여 볼 때 부모의 협의에 의하여 자녀의 성을 정하도록 하는 것은 자칫하면 국민들의 혼란과 반발을 조장할 우려가 있다. 따라서 지금 단계에서는 부의 성본을 따르는 것을 원칙으로 하되 성불변원칙을 완화하여 부모가 협의하거나, 자녀의 복리를 위하여 필요한 경우 예외적으로 모의 성본을 따를 수 있도록 하는 정부안이 현실적인 대안이라고 생각된다. 다만 정부안에 따르더라도 혼인외 자의 경우에는 모성을 따르는 것을 원칙으로 하여야만, 민법 개정안의 취지를 살리고 인지로 인한 불필요한 성변경의 문제를 해결할 수 있을 것이다.

라. 그 외 가족법 개정운동

헌법재판소에서 이미 헌법불합치 결정을 받고 효력이 상실된 상태로 개정을 기다리고 있는 동성동본금혼제도, 친생부인제도 등에 대한 개정과 친양자 제도의 신설, 친권제도의 개선, 여성의 재혼금지기간의 폐지 등을 골자로 한 민법중개정법률안이 법무부에 의해 1998년 11월 13일 국회에 제출된 이래 몇 차례의 수정과 일부 통과가 있었으나 현재까지도 국회에서 통과되지 못하고 방치되고 있는 실정이나 이 역시 빠른 시일내에 개정되어야 할 것이다.

2. 성폭력과 여성인권

가. 들어가는 말

최근 성폭력 범죄는 2000. 2만 8670건에서 2002. 4만 8112건으로 2년 사이 2배 가까이 늘어났다. 이렇게 성폭력범죄가 늘어남에 따라 성폭력으로부터 여성을 보호하려는 움직임이 활발해짐과 더불어 성폭력 가해자가 피해자를 명예훼손죄나 무고죄로 역고소하는 사례가 증가하고 있다. 이 글에서는 성폭력은 단순한 범죄 차원에서 논의되기 이전에 여성의 인권 보호 측면에서 논의되어져야 한다는 명제를 바탕으로 성폭력 가해자의 명예훼손이나 무고죄로의 역고소의 문제점을 짚어 보고 최근의 성폭력에 관한 사회적 관심사들 그리고 성폭력과 관련된 정책적, 법적 흐름을 검토하기로 한다.

성폭력은 강간뿐만 아니라 강간미수, 성추행, 성희롱, 성기노출, 음란전화 등 성을 매개로 상대방의 동의 없이 가해지는 모든 신체적, 언어적, 정신적 폭력을 포괄하는 광범위한 개념이다. 따라서 성폭력에 대한 막연한 불안감이나 공포뿐만 아니라 그로 인한 행동 제약도 간접적인 성폭력이라 할 수 있다. 이 글에서 성폭력은 형법이나 특벌법상의 성범죄와 기타 성을 매개로 한 언어적 폭력 수준의 성희롱을 대상으로 한다.

나. 성폭력 가해자에 의한 역고소의 문제점

최근 도지사의 성추행 사실을 공개한 피해자와 그를 도왔던 시민단체가 명예훼손으로 고소당한 사실이 발생했다. 또한 성폭력 가해자인 방송사 노조간부가 자신의 성폭력 사실을 공개했던 피해자와 사회단체 및 그 사실을 보도했던 언론사 기자를 명예훼손으로 고소하였다. 나아가 부녀회장에 대한 이장의 성추행 사건에서는 피해자가 무고죄로 고소되었다. 그리고 대학교수가 조교를 강간한 사건과 또 다른 대학교수의 제자 성희롱 사건에서도 사회단체가 명예훼손으로 고소되었으며, 대학생이 동료 학생을 강간한 사건에서 그 사실을 대자보로 공개한 선배와 여학생회를 명예훼손으로 고소하는 사건 등이 일어나고 있다. 또한 신부에 의한 유아 성폭력사건 공동대책위 소속 52개 단체도 2003. 9.경 피의자로부터 명예훼손으로 고소할 것이라는 통고를 받은 바 있다.

특히 위에서 언급한 사건 중 대학교수가 조교를 강간한 사건에서 명예훼손으로 고소된 사회단체 대표는 1, 2심 법원에서 모두 벌금형이 선고되었고, 2003. 4. 상고를 제기하여 대법원 판결을 기다리고 있다.

이러한 역고소는 성폭력 가해자가 여성에 대한 성폭력을 공론화시킨 피해자, 관련자, 시민단체, 언론사나 기자 등을 상대로 하기 때문에 성폭력 피해자와 시민단체 등의 활동을 위축시키고 위협하는 수단으로 사용될 수 있다는 점에서 사회적 문제가 된다. 따라서 이러한 역고소는 부당제소 및 부당고소에 대한 대책이나 권리 남용의 측면에서 재조명되어야 한다. 또한 명예훼손죄의 구성요건과 위법성조각사유는 법여성학적 관점에서 적극적으로 해석될 필요가 있다.

다. 기타 최근의 성폭력 관련 문제

(1) 사이버 성폭력의 급증

기술의 발달과 인터넷 사용의 증가는 사이버 성폭력의 증가와 연결되고 있다. 사이버 성폭력은 주로 사이버 성희롱이나 스토킹으로 나타난다. 정보통신윤리위원회에 의하면 사이버상의 성희롱 피해 상담건수는 2002년 한해 339건이었으나, 이미 2003년 3월까지 406건으로 지난해를 넘어섰다고 한다. 또한 스토킹의 경우에는 지난 해 53건이던 것이 올해 3월까지 이미 32건으로 나타나 급증세를 보이고 있다. 앞으로 점차 컴퓨터와 인터넷은 문화와 생활의 필수불가결한 부분이 되고 있기 때문에 사이버 성폭력은 계속 늘어날 것이다. 또한 사이버상의 성폭력이 온라인에서 그치는 것이 아니라 오프라인 성폭력의 발생으로 이어지는 사례가 더 많아질 것이다.

http://chunma.yeungnam.ac.kr/~j9917072/main/13.html  2003. 10. 30. 접속. 김은경(한국형사정책연구원), ‘사이버 성폭력의 개념과 유형’, 여성인권이라는 측면에서 본다면 사이버상의 여성에 대한 언어폭력(성차별적, 성적대적 플레임)도 사이버 성폭력의 일종으로 볼 수 있다고 한다.

연합뉴스, 2003. 5. 7.자

이렇게 증가하는 사이버 성폭력 문제를 해결하는 방법 중 하나는 사이버 성폭력이 컴퓨터 범죄와 성폭력을 포함할 수 있기 때문에 관련부서가 서로 정보와 기술을 공유하는 것이다. 1998. 발생한 천리안 화냥년 아이디 사건은 사이버 공간에서의 성차문제와 사이버 성폭력의 현실과 쟁점을 뚜렷하게 확인할 수 있다. 결국 남성과 여성간의 취약한 의사소통기반이 사이버 성폭력의 확대재생산의 메커니즘이 되고 있으므로 사이버 성폭력을 방지하기 위해서 피해자와 가해자에 관련된 법적, 제도적 장치, 그리고 기술적 지원 등이 모색되어야 할 것이다. 나아가 통신공간에서의 양성간의 평등한 참여와 균형적 발전이라는 시각에서 정보통신문화운동이나 네티켓 운동 그리고 가해자와 피해자의 화해조정 프로그램 개발 등을 통하여 사이버 성폭력에 대한 문제해결을 시도할 수 있을 것이다.

(2) 아동, 장애인에 대한 성폭력 등

최근 성폭력 사건들은 피해자가 사회적으로 그 피해를 호소하고 적절한 보호를 받기 더욱 어려운 아동이나 장애인들에게 많이 발생한다는 점에서 이에 대한 예방 등이 논의되고 있다.

아동 성폭력 피해자의 경우 여성장애인과 마찬가지로 자기방어능력이 떨어지는 사회적 약자라는 점에서 일반 성폭력보다 더 많은 대책과 보호가 필요하다. 특히 아동피해자의 경우 근친에 의해 발생되는 경우가 많고 주변 성인이 알면서도 방치하는 경우가 빈번하기 때문에 더 심각한 후유증을 낳는다. 따라서 아동피해자의 경우는 예방에 치중하는 한편 수사나 재판과정에서 단 한번의 진술로 끝날 수 있도록 입법적 정비가 긴요하다.

한편 2003. 4. 16. 여성장애인성폭력상담소는 여성장애인에 대한 성폭력 근절을 위한 토론회를 개최하였다. 지난 99년, 한 정신지체 여성장애인(당시 20세)이 13세부터 7년 동안이나 몇몇 마을 주민들로부터 성폭행을 당해 온 사실이 드러나 커다란 사회적 공분을 불러일으킨 적이 있다. 현재 성폭력피해 장애인 중 10%이상이 장애인 등록이 되어 있지 않고, 무학인 경우가 1/4이 넘으며, 나타난 피해 중에서는 강간비율이 압도적으로 많다. 그러나 피해자인 여성장애인들은 수사나 재판 진행 중 의사표현을 제대로 하지 못하기 때문에 이들을 위한 수사나 재판 과정에서 전문적 인식을 갖춘 사람들이 충원되는 등 이들에 대한 지원 확대와 사회 전반에 걸친 예방, 치유 시스템 구축이 필요하다.

그러나 여성장애인 피해자의 고소 없이도 범죄자를 처벌할 수 있는 성폭력특별법 규정은 장애 여성은 비장애여성에 비하여 의사능력도 열등하다는 이데올로기적인 장애인상을 반영한 것이기 때문에 여성장애인 피해자도 가해남성을 용서할 자유가 있고 그런 의사를 형성할 능력이 있다는 점에서 재고할 여지가 있다.

라. 제도적, 법적 측면에서 성폭력과 관련한 동향

(1) 정책적 측면

성폭력 관련 정책을 담당하고 있는 여성부에서는 지난 해 12월에 2003˜2007 제2차 여성정책기본계획 중 성폭력과 관련하여 다음의 사항을 계획하고 있다.

http://www.moge.go.kr/ 2003. 10. 30. 접속, 2003～2007 제2차 여성정책기본계획 2002. 12. 여성부

우선적으로 성폭력의 예방에 대하여는 교육 및 홍보강화책으로 성폭력 예방교육 프로그램을 개발하여 보급하고, 상담원과 경찰 등 관련 종사자의 업무지침서를 개발하며 성폭력에 대한 국민들의 인식개선을 위한 홍보를 확대하는 방안을 구상하고 있다.

다음으로 성폭력 피해자의 보호와 관련해서 성폭력피해자 보호강화 및 사회복귀 지원 방안으로 상담소와 피해자보호시설을 질적으로 향상시키고 그 기능을 강화하며 시설기준과 종사자 자격기준을 강화하여 그 운영을 활성화하고, 통합상담 서비스 체제를 구축하며 피해자의 재활 및 사회복귀지원을 위한 프로그램을 강화하고, 직업재활교육을 강화하며 의료지원서비스를 확충할 계획을 갖고 있다.

마지막으로 가해자와 관련해서는 가해자관련 서비스 인프라 구축하고, 가해자 교정․치료를 위한 프로그램을 운영하며, 법원의 보호처분에 대한 위탁상담을 활성화하고, 여성긴급전화「1366」을 여성폭력과 관련하여 중추기관으로 삼으며, 지역내 관련기관간 협의체를 구축하여 그 운영을 활성화하는 방법을 계획하고 있다.

여성부의 이러한 계획은 성폭력 예방과 피해자 보호, 가해자의 개선을 총체적으로 담고 있기 때문에 이러한 계획이 성공적으로 실천되어 제도적으로 정착된다면 성폭력 예방과 피해자 보호에 보탬이 될 뿐만 아니라 가해자의 개선에도 일정 부분 기여할 것으로 보인다.

(2) 법적 측면

2003년에 들어와서 법원의 성폭력 관련 판결 중 크게 주목할 만한 것은 보이지 않는다. 다만 최근 서울지방법원 형사합의부는 유학중에 일시 귀국한 여조카를 성폭행한 혐의로 기소된 안 모씨 사건에서 피해자의 법정 증언이 없더라도 기존의 진술조서와 비디오테이프 등 자료에 증거 능력이 있다는 입장을 밝혔다. 한편 재판부가 피해 아동의 법정 진술을 요구한 데 대하여 보호자가 어린이의 기억 일실과 새삼스런 정신적 충격을 우려하여 거부하자 이미 제출된 경찰 및 검찰에서 작성된 진술조서와 정신과 치료상황의 녹화테이프의 증거능력을 배척한 판결도 나와, 아동 피해자보호의 차원에서 그 진술조서의 증거능력을 판단하는 문제에 대한 법원의 일관성 있는 판단이 요구된다.

http://news.naver.com/news_read.php?oldid=20031102000058308023&s=507&e=745  2003년 11월 3일 접속.  YTN 뉴스속보.

(3) 입법 활동

성폭력처벌법에 대해서는 그간 꾸준한 개정 논의가 있어왔다. 가장 최근의 것은 법 제22조의 5를 신설하여 성폭력피해자 또는 그 대리인이 공판조서의 열람 또는 복사를 청구할 수 있도록 하자는 개정안으로 현재 국회에 제안되어 있다. 또한 2002. 5. 3.에 이미 발의된 개정안(전재희의원 대표발의)은 성폭력피해자에 대한 수사기관의 수사 및 법원의 심리과정에서 성폭력피해자의 특성을 고려하지 아니함으로써 오히려 피해자의 인권을 침해하는 경우가 발생하고 있기 때문에 이를 시정하여 성폭력 피해자에 대한 수사 및 재판과정에서 성폭력 피해자의 인권이 침해받는 일이 없도록 하기 위하여 제안되었고 법제사법위원회에서 검토하여 수정의견이 제시되어 있다. 위 개정안의 주요골자는 영상물에 의한 녹화, 전문가의 의견조회, 신뢰관계에 있는 자등의 동석, 증거보전의 특례를 인정하는 등 현행 제도의 미비점을 보완․개선하려는 것으로 빠른 시일 내에 법안이 통과되는 것이 바람직하다.

성폭력범죄의처벌및피해자보호등에관한법률중 개정법률안(이경재 의원 대표발의), 2003. 8. 27.발의. 이 개정안의 취지는 헌법이 규정하는 인간의 존엄성, 사생활의 비밀보호, 알권리와 정보공개청구권 및 피해자의 재판절차진술권의 실질적 보장과 형사소송법 상의 피고인의 공판조서열람청구권과의 균형을 맞추려는 것이다. 다만 이 부분은 앞서본 가해자의 명예훼손 등의 역고소와 관련하여 볼 때(1, 2심에서 명예훼손의 위법성이 조각되지 않았다고 본 것은 피해자의 진술만으로 사실과 다른 내용을 전파시켰다는 판단이 상당한 영향을 미친 것으로 보인다), 공판 이전 단계에서도 피해자 보호를 위해 피해자의 진술과 관련 있는 일정 부분에 한하여는 피해자로 하여금 열람 등사할 수 있도록 하여야 할 것이다.

성폭력범죄의처벌및피해자보호등에관한법률중개정법률안(전재의 의원 대표발의) 검토보고, 2002. 9. 법제사법위원회 수석전문위원 임종훈, 그 개정안의 주요골자는 다음과 같다.

가. 수사기관이 피해자로부터 진술을 청취할 때에는 비디오 등 영상물에 의하여 진술상황을 녹화하도록 하되, 피해자가 명시적인 의사에 의하여 이를 원하지 아니할 때에는 녹화하지 아니함(안 제21조의2).

나. 법원은 정신과의사․심리학자․사회복지학자 그 밖의 관련 전문가에게 피해자의 정신․심리상태에 대한 진단소견에 관한 의견을 조회할 수 있으며, 법원은 성폭력범죄를 심리함에 있어서 의견조회의 결과를 참작하여야 함(안 제22조의2).

다. 수사기관이 피해자를 조사하거나 법원이 피해자를 증인으로 신문하는 경우 피해자의 신청이 있으면 피해자와 신뢰관계에 있는 자를 동석하게 하여야 한다. 다만, 피해자가 13세 미만의 미성년자이거나 장애인인 때에는 반드시 피해자와 신뢰관계에 있는 자를 동석하게 하여야 함(안 제22조의3 제1항 내지 제3항).

라. 법원의 증인신문시 13세 미만의 미성년자이거나 장애인에 대하여는 비디오 그 밖의 중계장치에 의하여 신문할 수 있도록 함(안 제22조의4).

마. 피해자가 13세 미만의 미성년자나 장애인인 경우 공판기일에 출석하여 진술하는 것이 현저히 곤란한 사정이 있는 것으로 간주함(안 제22조의6제1항 후단).

마. 향후의 과제들

(1) 우선 정책적 측면에서는 국가적 차원에서 여성인권보호정책을 집행할 여성부에 대한 정부 차원의 예산지원과 업무협조가 계속적으로 확대될 필요가 있다. 또한 예산의 적절한 집행 여부도 지속적으로 평가 개선되어야 한다. 2003. 국정감사시 알려진 바에 의하면 성폭력 피해자에 대한 의료비 지원 예산이 3년째 70% 가량 지출되지 않고 남았는데, 이는 피해자들이 신분노출을 우려해 자비로 해결하는 일이 많기 때문이라고 지적되었다. 나아가 성폭력피해자가 의료비 지원을 받으려면 반드시 성폭력상담소를 거쳐야 하고, 의사들이 성폭력 피해자 진료를 기피하는 등의 문제도 한 원인으로 볼 수 있는 바, 더 많은 성폭력 피해자가 의료비 지원을 받을 수 있도록 하기 위하여서는 주의 깊은 제도의 개선이 요구된다.

2004년 여성부 예산은 2003년보다 7.9% 증가된 470억원 정도가 될 전망이고, 이 중 가정폭력과 성폭력 방지 등 여성인권보호사업을 위한 예산이 전체 예산의 22.6%(88억원)에 이를 것으로 알려졌다. 우먼타임즈, 2003. 10. 8.자

중앙일보, 2003. 9. 28.자

(2) 다음으로 법적인 측면에 있어서는 비동의간음죄의 신설과 성희롱의 형법에의 편입을 검토할 필요가 있다. 비동의간음죄가 문제되는 사안유형(이른바 데이트 강간)은 피해 여성과 가해 남성이 데이트를 하는 일정한 합의에 의한 선행 행동이 존재하는 특성을 가지고 있다. 피해여성의 시각에서는, 동의에 의한 남녀 성관계와 남성의 물리적 강제에 의한 남녀 성관계 사이의 중간 지대를 형사처벌의 공백지대로 남겨둘 경우, 남성 중심적 관점으로 인하여 여성의 피해가 구제되지 못하는 경우가 발생하는 점에 주목하여 비동의간음죄의 신설을 지지하고 있다. 그러나 흔히 남성인 가해자의 시각에서 볼 경우, 비동의간음죄에 대한 신설은 범죄행위자의 처벌 여부가 전적으로 피해자의 의사에 따라 좌우된다는 불합리한 결과를 초래하기 때문에 비동의간음죄의 신설은 타당하지 않다는 주장에 이르게 된다.

한인섭, ‘성폭력특별법과 피해자보호: 그 문제와 개선점’(피해자학연구 3호, 1999), 54면.

한인섭은 위 글에서 성희롱(sexual harassment)을 성적 모욕으로 번역할 것을 주장한다.

현재 성희롱에 대하여는 남녀차별금지및구제에관한법률에서 공공기관의 성희롱 예방 등을, 남녀고용평등법에서 직장내 성희롱의 방지를 사업자의 의무로 규정하면서 그 위반에 대해 1천만원 이하의 과태료에 처한다는 규정을 두고 있을 뿐, 행위자를 처벌하는 규정은 없다.

이상돈, ‘여성주의와 형법-성폭력범죄에 대한 형법정책을 중심으로’, 인권과 정의 255호(대한변호사협회, 1997), 72면 이하. 이상돈은 비동의간음죄의 신설이나 성희롱의 범죄화 등에 대해서는 과잉성이나 불명확성  등의 문제로 부정적인 입장을 보이고 있다. 또한 문화현상의 법적 규제의 부적합성도 그 이유로 들고 있다. 이러한 비판적 입장에 대한 충분한 고려가 필요할 것이나, 다만 성폭력에 대한 방어를 여성인권보호와 실질적 남녀평등촉진의 측면에서 논의한다면, 일견 일반적 합리성에 도달하지 못한다고 보이는 제도라도 상황에 따른 적합성을 갖추고 있을 수 있는 반면, 객관적 합리성을 충족한다고 일반적으로 인식되어온 제도가 여성의 피해상황에서 실제적 구제효과를 발휘하지 못하면서 많은 피해자의 고통을 방치해왔다는 점 역시 고려되어야 할 것이다. 남녀차별금지법상 신설된 제8조는 “다른 법률에 규정된 남녀평등을 촉진하기 위한 적극적 조치 등은 이 법에 의한 남녀차별로 보지 아니한다”는 것인데, 이러한 맥락에서 성폭력범죄피해자의 구제를 위한 조치도 검토할 필요성이 있을 것이다.

향후 이 문제의 입법에 관한 논의는, 비동의간음이 발생하는 상황을 여성 중심적으로 또는 남성 중심적으로 보기보다는, 강간이나 합의에 의한 성관계라고 할 수 없는 가해 남성과 피해 여성 사이의 의사소통에 장애가 발생한 상황이라고 이해하는 데서 출발하여, 법률에 피해 여성의 진정한 의사를 읽어내는 후견적 의사소통기능을 어느 정도로 부여할 것인지를 중심으로 논의되어야 할 것이다.

한편 성희롱의 형법에의 편입도 논의되고 있다. 서울대 우조교 사건이후 성희롱도 성적 권력관계에서 일어나는 현상의 하나로 인정되고, 남녀차별금지및구제에관한법률에서도 성희롱 피해자의 보호는 더욱 강화되고 있는 추세이다. 그러나 이 개념에는 성폭력에서부터 음담패설까지 매우 이질적이고 다양한 유형들이 포함될 수 있어 개념이 불명확하고 현행 형법체계에서 수용하기 곤란하다는 문제점도 지적되고 있어, 죄형법정주의의 명확성의 원칙과 여성인권보호원칙의 비교형량과 구현 문제는 앞으로 신중하게 검토되어야 할 과제로 제기되고 있다.

대법원 1998. 2. 10. 선고 95다39533판결.

남녀차별금지및구제에관한법률 제7조 제3항 “공공기관의 장 및 사용자는 당해 직장에서 성희롱과 관련된 피해의 주장이 제기된 경우에 그 피해를 입었다고 주장하는 자, 성희롱의 사실조사에 협조한 자 등에 대하여 근무여건상 불이익한 조치를 하여서는 아니된다.”

바. 맺는말

종래 우리 법 체계에서는 성과 관련한 범죄행위를 정조에 대한 침해라는 차원에서 접근하였다. 그러나 근래에는 이를 폭력이라는 개념에 포섭하여 강자의 약자에 대한 권력의 행사의 하나이면서도 특히 폭력의 객체가 사회구조적으로 열등한 지위에 있는 여성이라는 점에서 바라보고 있다. 또한 ꡐ성ꡑ이라고 하는 수단이 사용되는 점에서 이전의 접근방식과는 다른 차원에서 논의되고 있다. 이러한 의미에서 성폭력 개념은 현대 사회에서 종래 접근하기 어려웠던 다양한 성적 범죄 내지는 일탈 현상을 설명할 수 있는 유용한 도구가 되어 왔다. 성범죄는 단순히 남성의 여성에 대한 정조의 침해라는 관점을 넘어 일반적인 폭력과 같이 권력이나 지위의 불평등에서 오는 개인적 내지 사회적 현상이라고 할 것이다. 나아가 성폭력을 사회적 현상으로 이해하는 이상 성폭력 범죄 역시 사회 구조적 모순 내지는 문제점에서 발생하는 것이라고 하여야 한다. 특히 대부분 성폭력 범죄의 피해자가 여성이라는 점에서, 그 발생 및 처리과정은 한 사회 속에서 여성의 인권신장 및 보호와 밀접한 관계에 있다.

이러한 점에서 성폭력의 방지와 피해 구제는 결국 여성 인권에 대한 특별한 보호라는 헌법적 선언을 실행하는 것임이 자명하다. 그럼에도 불구하고 현행 법체계는 성폭력을 단순히 범죄적 현상의 하나로만 취급하여 그 한계성을 극복하지 못하고 있다. 따라서 그 한계를 깨뜨리기 위하여 피해자 보호를 강화하는 입법적 조치와 더불어 가해자와 피해자 모두의 강간이데올로기에 대한 인식전환을 위한 프로그램 개발이 필요하다고 할 것이다.

3. 여성의 사회적 진출

가. 머리말

2002년에 이어 2003년에도 사회 여러 분야로 진출하는 여성의 수가 현저하게 증가하고 있으나 여전히 세계기준에 비추어보면 아직은 미약한 실정이다. 2003년에는 여성 변호사와 여성운동가의 장관 임명 , 여성 대법관 제청 운동, 서울대 법대의 여교수 채용 등 몇 가지 의미 깊은 사건들이 있었다.

나. 고위직 공무원으로의 진출

(1) 법무부장관에 여성 임명

2003. 2. 27. 노무현 정부는 각료 중 지금까지 가장 많은 수인 4명의 여성 장관을 배출하였다. 그 중 법무부장관에 여성으로서는 최초로 강금실 변호사가 임명되었다. 통상 여성 담당 부서로 인식되던 여성부나 환경부, 혹은 보건복지부가 아닌 소위 주요 부처 장관이 여성으로 임용된 전례가 없었고, 어느 부처보다 남성 중심 서열 위주의 조직 문화가 뿌리 깊은 곳으로 여겨져왔던 법무부를 여성장관이 담당하게 되었다는 점에서 매우 이례적인 것으로 평가되었다. 2002년 장상 총리서리의 국회인준 과정에서 상당한 논란이 있었던 것에 비하면, 강장관의 장관직 임명과 수행과정은 여성의 공직진출과 수행의 한 유형을 만드는 동시에, 사회 전반에 여성의 고위공직진출에 대한 인식변화를 가져온 획기적인 일로 받아들여지고 있다.

(2) 여성 대법관 추천 운동과 여성 헌법재판관 탄생

2003년 9월 신임 대법관 임명을 두고 각계 시민 사회단체에서 여성 등 사회 각계 각층의 다양한 의견을 사법부에 반영할 수 있는 인사를 임명할 것을 요구하였고, 시민추천위원회는 6명의 대법관 후보를 공개 추천하면서 2명의 여성 법관을 포함시켰다. 유례없는 사법부 개혁의 흐름의 와중에서 2003. 8. 12. 열린 대법관제청 자문위원회에서는, 기수와 서열, 성적에 따른 기존의 폐쇄적이고 관료적인 인사관행에 따른 대법원장의 대법관 후보 추천에 대하여, 강금실 법부부장관과 박재승 대한변협회장이 자문위원직을 사퇴하는 사태가 발생하기까지 하였다. 결국 대법원장이 기존 관행에 따르면서 여성이 대법관으로 임명되지는 않았고, 역대 112명의 대법관 중 여성은 단 한 명도 없는 상황이다.

한편 대법원은 8월 중순 헌법재판소 재판관에 사상 처음으로 여성 법관을 임명 제청하여, 대법관 후보로 논의되었던 여성 대법관 후보 4명 중 고등법원 형사부 첫 여성 부장이었던 전효숙 고법부장이 헌법재판소 재판관으로 임명되었다. 헌법재판소의 지위와 역할로 볼 때 여성대법관의 필요성 못지않게 여성 헌법재판관 또한 중요하다고 할 것이고, 이후 여성대법관 임명 논의에 긍정적 요인으로 작용할 것으로 본다.

전효숙 신임 헌법재판관은 97. 7. 가혹행위가 없더라도 무리한 구속수사로 피해를 입었다면 국가가 배상해야 한다는 판결을 내렸고, 98. 7. 부실경영으로 소액주주에게 막대한 손해를 입힌 은행장과 임원에게 400억원의 배상판결을 처음 내렸다. 2003. 2. 이후부터는 여성으로서 처음으로 형사부장을 맡아 여성 법관들의 기존 직무범위를 넓히기도 하였다.

대법원에 따르면 2003년 군법무관을 제외한 신규 임용된 예비판사 중 여성은 110명 중 54명으로, 전체의 49%에 이르러, 법조계의 전체적 여성인력 또한 상당히 증가하고 있다. 이와 같은 사법부의 변화와 현재 우리 사회에서 사법부가 사회 변화와 이에 따른 각종 피해의 구제와 이해관계의 조정에 미치는 영향력을 고려하면, 최종적 판단을 내리는 대법원과 헌법재판소에 다양한 의견을 반영할 수 있는 인사가 기용되어야 한다는 점은 명백하고, 여성도 그에 포함되어야 하며, 최소한 30% 가량은 확보되어야 할 것이다.

(3) 여성 검사 공안부 담당

검찰은 2003. 8. 대전지검 강형민 검사와 서울지검 서인선 검사를 여성으로서는 최초로 공안부에 발령하였다. 이는 지금까지 공안부가 검찰 내에서 주요부서로 취급되면서도 여성은 배치되지 않았던 관행을 벗어난 것임은 분명하다. 다만 이러한 여성의 진출이 기존 보수적인 공안부의 이미지 개선을 위한 수단으로 사용되어서는 안 될 것이다.

다. 교수직으로의 진출

대학에서 여학생 비율이 40% 이상을 차지하고 박사학위 소지자도 급증한 데 비하여 여성 교수가 매우 적은 데 대하여 대학 내에서 상당한 문제제기가 있어 왔고, 대학내에서도 여성교수할당제 등 여성교수를 적극적으로 임용하는 데 대한 조치가 실행되어 왔다. 서울대학교 법과대학이 2003. 7. 양현아 박사를 법여성학 담당 교수로 임용하는 등 가시적인 진전이 있었다.

라. 공무원으로의 진출

2003년 공무원 시험에서 양성평등채용목표제가 시행되면서, 처음으로 남성 수험생이 추가 합격되었다. 양성평등채용목표제는 5명이상 채용하는 공무원시험의 특정 직렬에서 남녀 구분 없이 한쪽 성이 70%이상 차지하면, 초과비율만큼 다른 쪽 성을 추가 합격시키는 제도이다. 행정자치부는 2003. 7. 18. 제45회 9급 공무원 1차 시험에 2279명을 합격시켰는데, 여기에는 양성평등채용목표제에 일행정직 등 5개 직렬에서 64명의 남성 추가합격자와, 출입국관리직 등 8개 직렬에서 24명의 여성 추가합격를 합하여 모두 88명의 추가합격자가 포함되었다. 이는 특히 하위직 공무원의 경우 여성의 진출이 크게 늘어났음을 알리는 것이기도 하면서, 사회 각 영역에서 양성의 고른 분포와 진출의 필요성을 나타내는 것이다.

마. 맺는 말

전체적으로 상층 여성의 공직 진출이 늘어난 것은 사실이나, 여성의 ‘사회적 진출’ 자체를 살펴보면 비정규직 등으로 대다수 여성은 사회적 진출에 있어 상당한 차별에 시달리고 있다. 올해 비정규직 노동자는 12만명 증가하였으며 이 중 여성노동자의 비율이 높다. 시간당 임금 기준으로 볼 때 정규직 남성을 100으로 놓았을 때 비정규직 여성은 39로서 사회적 차별이 비정규직 여성노동자에게 집중되고 있는 바, 상층여성의 공직 진출이 전체 여성의 현실적 위치 하락을 막는데 영향력을 발휘하지는 못하고 있는 점에 주목할 필요가 있을 것이다. 전체적으로 보면 여성의 공직 진출은 늘어나고 있으나, 전체 여성의 지위 향상까지 이어지기에는 부족했던 것으로 보인다.

❚1 session❚“2003 인권상황 총괄보고 및 토론”

정부의 방사성폐기물처리장 부지 선정(부안군 위도)의 문제점

박 태 현 (변호사, 민변 환경위)

1. 들어가며

가. 정부가 전북 부안군 위도에 설치하려는 방사성폐기물처리장(이하 ‘방폐장’)은 원자력발전소(이하 ’원전‘)와 쓰레기소각장 등과 함께 대표적인 이른바 ’혐오시설‘로 주민들의 기피대상시설이다.

“방사성폐기물”이라 함은 방사성물질 또는 그에 의하여 오염된 물질로서 폐기의 대상이 되는 물질(사용후핵연료를 포함한다)을 말한다(원자력법 제2조 18호), 그리고, “방사성 물질”은 핵연료물질, 사용후핵연료, 방사성동위원소 및 원자핵분열생성물을 말한다(원자력법 제2조 5호).

특히, 방폐장과 원전은 고도의 위험성을 수반하기 때문에 소각장, 매립장 등의 단순한 혐오시설과는 그 차원을 달리하는 시설로 보아야 한다는 주장이 있는데 이는 타당한 지적이라고 본다. 다만, 방폐장이나 소각장 등은 모두 아래에서 보는 것처럼 ‘시설입지로 인한 사회적 편익과 사회적 비용이 비대칭성을 나타낸다’는 공통된 특성을 지니고 있는바, 여기에서는 이러한 비대칭성을 가지는 시설을 ‘혐오시설’로 부르고자 하는데 저자는 이러한 특성에 의거하여 방폐장과 소각장을 같은 차원에서 언급한 것이다.

이러한 혐오시설의 전형적인 특성은 바로 ‘입지로 인한 사회적 편익과 사회적 비용이 비대칭성’을 나타낸다는 점이다. 즉, 혐오시설은 입지함으로써 발생하는 비용이 특정지역에 집중되는 반면에 그 편익은 전체사회에 균등하게 배분되어 비용과 편익이 불균등하게 배분된다는 것이다.

이종엽, 한국의 쓰레기 소각정책상의 환경갈등원인분석, 218쪽 참조.

나. 구체적으로 이러한 혐오시설의 입지갈등을 유발시키는 요인을 보면 다음과 같다.

김도희, 비선호시설 입지정책의 추진단계별 갈등유발요인에 관한 연구, 600-602쪽 참조.

(1) 정치‧ 행정적 요인

① 주민참여: 혐오시설의 입지갈등과 관련한 주민참여에는 결정절차의 참여여부, 주민요구의 반영여부, 주민참여방식 등이 포함되는데 이러한 주민참여가 적정한 때에 적정한 방식으로 보장되지 않는다면 주민갈등이 유발될 수 있다.

② 입지선정방식: 입지선정과 관련한 주요 갈등이 유발 요인은 이른바 결정-공표-방어(Decide-Announce-Defend: D-A-D)모형이라고 불리는 정부의 시설의 입지선정방식이다. 이 방식은 주민들의 참여를 배제한 채 소수의 정책결정자와 전문가들이 입지를 선정한 후 결정된 정책을 주민들의 저항을 눌러가면서 집행하려는 방식이다.

③ 정보공개: 사업주체측은 정보공개를 제한함으로써 일을 신속하게 처리할 수 있다는 사고를 가지고 있다. 이러한 정보제한은 주민갈등을 촉발 또는 심화시키는 요인이 된다.

(2) 경제적 요인

① 재산적 가치의 하락: 시설입지로 인하여 지역생산물가치의 하락(부정적 이미지로 인한 평가 가치 저하)과 부동산 가치의 하락이 우려된다면 이는 주민의 갈등요인이 될 수 있다.

② 보상: 위와 같은 부정적인 외부성(Negative Externalities)에 대한 적절한 보상이 제공되지 않는 상태에서의 입지강행은 주민갈등을 유발시킬 수 있다.

(3) 기술적 요인

① 시설의 위해성과 사고의 위험성: 주민들은 시설의 위험성에 대해 직간접적으로 경험한 사실을 바탕으로 입지에 대하여 불안감을 가지게 된다. 그러나, 사업주체는 시설의 위해성과 사고의 위험성에 관한 주민의 주장을 비과학적인 것으로 여기고, 주민들이 잠재적 위험성에 대해 지나치게 긴장하고 있다고 본다. 이러한 시설의 위험성에 대한 상반된 태도는 또한 갈등의 주요 요인이 된다.

② 시설관리에 대한 정부불신: 시설의 안전성이 과학공학적으로 보장된다 하더라도 결국 그러한 시설은 사람에 의해서 운영되기 때문에 관리실수로 인한 사고의 위험성은 없을 수가 없다. 따라서, 시설관리주체에 대한 신뢰성의 결여는 입지갈등의 요인이 될 수 있다.

다. 입지선정방식(DAD모델)

혐오시설의 입지에는 환경갈등을 거의 예외 없이 수반하게 된다. Ducsik라는 학자는 이러한 환경갈등은 ‘결정-공표-방어’(Decide-Announce-Defend; D-A-D)라는 모델에 기인한다고 주장하는데 그 내용을 살펴보면 다음과 같다.

위 이종엽, 220-221쪽 참조.

(1) 계획 및 결정단계

제안자는 기술전문가와 경제 및 법률전문가 등과 함께 입지결정에 필요한 기술적인 문제만을 고려하지, 이해관계자(주민)와 접촉을 하지 않으려고 한다. 왜냐하면 주민들에게 절대적인 영향력을 행사할 수 없고, 오히려 입지 문제와 관련이 없는 부수적인 문제를 야기할 수 있다고 생각하기 때문에 적당한 장소가 물색될 때까지는 정책결정을 비밀로 유지하려고 하며 따라서 결과적으로 주민들의 참여가 배제된다.

(2) 발표의 단계

제안자는 주민들에게 시설의 기술적인 내용과 장소가 결정되었음을 발표한다. 이때 몇 가지 다른 대안도 발표되지만 대부분은 결정대안에 대한 정당성을 옹호 내지 근거로서의 대안들뿐이고 결정된 대안은 그대로 유지된다. 발표단계에 와서야 비로소 주민들은 처음으로 정책의 내용을 접하게 되고 형식적이고 민주적 절차를 가장한 공청회 등에 참석하여 제안자의 설명을 듣게 된다. 그러나, 시설의 내용과 입지 장소에 대한 제안자들의 결정을 바꿀 수는 없다. 이 단계에서부터 제안자와 주민들 사이에 갈등이 발생하기 시작한다.

(3) 방어의 단계

이 단계에 이르러 제안자는 주민들로부터 강한 반대에 직면한다. 대부분의 주민들은 결정에서 소외되었다는 생각을 갖고 자신들이 속았다고 생각한다. 즉 다른 대안이나 선택의 여지가 없이 제안자의 결정에 무조건 승복하라는 강제를 당한 것으로 여긴다. 이러한 주민들의 반대에 직면한 제안자는 너무 법적인 규정에만 의존하고 있음을 인식하게 되어 주민들에게 정보를 제공하려고 한다. 하지만 적절한 시기에 적절한 정보를 제공하지 않은 것은 자신들을 속이기 위한 방편이라고 주민들의 생각을 하면서 갈등과 불신은 더욱 깊어지게 된다.

결국, 「결정-공표-방어」라는 전통적인 입지결정모형은 해당시설 주민들이 철저히 배제된, 개발주체와 기술자들만의 기술관료적(technocratic)의 과정이며 일방적 하향식(top-down)결정방법이라고 말할 수 있는데 이러한 방식에 의하여 참여와 의사소통의 배제에 대한 주민들의 반응은 자연히 그 결정의 취소 내지 변경을 요구하는 투쟁지향적인 행태로 나타날 수밖에 없다고 한다. 아래에서 D-A-D모델을 적용하여 부안군 위도 방폐장 부지 선정과정을 고찰해 봄으로써 위도 문제의 발단은 어디에서부터 시작되었는지, 그 과정에서 정부의 대응은 어떠하였는지, 결론적으로 이 문제를 어떻게 풀여나가야 하는지에 관하여 약간의 시사점을 던지고자 한다.

2. 부안군 위도 방폐장입지선정방식(Decide)

가. 현행 법체계

방폐장의 건설은 두 단계에 걸쳐 이루어지는데 부지선정단계와 방폐장 건설허가 단계가 바로 그것이다.

부안군 사태에서 문제가 되는 것은 부지선정단계에서의 절차적 민주주의라든지 부지적합성 판단의 적실성 여부이다.

‘부지선정단계’에서는 원자력법의 특별법이라고 할 수 있는 전원개발에관한특례법(이하 전특법)이 적용된다. 방폐장은 전특법상의 전원설비로 이 전원설비를 설치 또는 개량하는 사업을 전원개발사업이라고 한다(전특법 제2조 1-2호).

“전원설비”라 함은 발전 및 송변전을 위한 전기사업용 전기설비와 그 부대시설을 말하는데, 전특법 시행령 제3조 제2호에서는 ‘방사성폐기물관리시설과 그 부속시설’을 부대시설로 규정하고 있다.

산업자원부장관은 전원개발사업을 시행하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 전원개발사업자의 신청에 의하여 ‘전원개발사업예정구역’을 지정, 고시한다(전특법 제11조). 그 뒤 전원개발사업자는 ‘전원개발사업실시계획’을 작성하여 산자부장관의 승인을 얻어야 하고(전특법 제5조), 이 승인을 얻은 때에는 원자력법 제11조 제3항의 규정에 의한 ‘부지 사전승인’을 얻은 것으로 의제된다(전특법 제6조 제1항 제19호).

부지‘사전’승인이라고 하여 별도로 부지최종승인과정이 남아있다는 것은 아니고 방폐장건설 허가에 앞서 부지에 대한 승인을 얻는다는 의미에서 부지사전승인이라고 한다. 과학기술부장관은 발전용원자로 및 관계시설을 건설하고자 하는 자가 건설허가신청 전에 부지에 대한 사전승인을 신청하는 경우에는 이를 검토한 후 승인할 수 있다.(원자력법 제11조 제3항 참조)

이 시점부터 전원개발사업자는 전원개발사업에 필요한 토지 건물등을 수용 또는 사용할 수 있다.(전특법 제6조의2 제1항)

‘방폐장건설허가단계’에서는 원자력법이 적용된다.

정부가 계획하고 있는 방폐장은 원자력법상의 ‘원자력이용시설’이다. 원자력법 제76조에 의하면 방사성폐기물의 저장, 처리, 처분시설 및 그 부속시설을 건설, 운영하고자 하는 자는 과학기술부장관의 허가를 받아야 한다.

“원자력이용시설”이라 함은 원자력의 이용과 관련된 시설로서 대통령이 정하는 것을 말하는데(원자력법 제2조 제20호), 동법시행령 제9조의 2에 의하면 ‘사용후핵연료 중간저장시설, 방사성폐기물의 영구처분시설 및 방사성폐기물의 처리 및 저장시설“은 모두다 원자력이용시설에 해당한다.

허가신청서에는 방사선환경영향평가서, 안전성분석보고서, 안전관리규정, 설계 및 공사방법에 관한 설명서, 건설 및 운영에 관한 품질보증계획서 등을 첨부해야 한다.(원자력법 제76조 제2항)

나. 정부안

(1) 최초안

한겨례, 2003. 2. 5. ‘핵폐기장 후보지 4곳 선정’

산업자원부 장관은 2003. 2. 4. ‘제252차 원자력위원회 회의’를 거쳐 방폐장 예비 후보지 4곳을 선정하여 발표하였다.

￭ 영덕, 울진, 영광, 고창 4곳을 후보부지로 선정

￭ 향후 1년간 지질조사 및 지역협의 시행 후 정부, 학계, 사회단체로 구성되는 ‘부지선정위원회’에서 최종부지 확정

￭ 후보부지 이외의 지역이라도 자율유치 신청이 있을 경우, 우선적으로 부지조사 및 지역 협의 착수

(2) 변경안(방사성폐기물관리시설 부지확보사업과 양성자기반공학기술개발사업 연계추진변경공고안)

한겨례, 2003. 6. 27. ‘핵폐기장 신청 없으면 후보지 주민투표’

산업자원부는 2003. 6. 26. 방폐장 선정방식을 변경한다고 발표하였다.

￭ 4개 후보지역 외에 7월 15일까지 실제 지질조사등 부지조사를 완료하여 부지적합성이 양호한 지역으로 인정되는 여타지역은 4개 지역과 동등한 우선순위 적용

￭ 지자체장의 유치 신청 외에 주민자율에 의한 유치신청방식을 추가하여

- 지자체장의 자율유치신청: 기한 내 유치신청 지역이 있고, 지질조건이 적합하면 부지로 선정

- 주민의사에 의한 유치신청: 기한 내 지자체장의 자율유치신청지역이 없을 경우, 유권자 5% 이상의 청원이 있거나, 지자체장이 주민투표에의 회부를 희망할 경우 7.말경에 주민투표를 실시하여 투표자 과반수 이상의 찬성지역을 최종 부지로 선정

다. 평가

현행 법체계에 의하면 정부는 법에서 정한 부지기준에만 적합하다면 주민 동의 내지 참여 없이도 전국 어느 지역이라도 방폐장 부지로 선정할 수 있다. 이것은 ‘전원개발사업의 효율적인 추진’을 유일한 목적으로 내세우는 전특법의 근본한계에서 비롯된다. 이에 따라 산업자원부는 2003. 2. 일방적으로 후보지를 선정하였는데 이는 국민참여를 표방하는 정부임에도 불구하고 안면도나 굴업도에서 보아온 기존의 부지선정방식에서 한 발도 벗어나지 못한 것이다. 또한 변경안도 기본적으로는 일방적인 부지선정방식의 테두리에 내에 머물러 있다고 평가할 수 있다. 왜냐하면 일방적으로 선정된 후보지 외에 지자체장의 유치신청이 있는 지역을 부지로 고려하겠다는 점, 지자체장의 유치신청을 우선하고 만약 유치신청이 없는 경우 일방적으로 설정된 조건을 만족하는 지역에 주민투표를 실시하여 부지를 선정하겠다는 점 등 비추어 보면 정부의 일방주의에서 크게 벗어나 있지 않아 ‘주민의 참여와 동의에 의한 부지선정’이라는 진정한 목표와는 거리가 있기 때문이다.

4. 부지선정위원회의 최종 후보지 발표(Announce)

가. 발표

산업자원부의 부지선정위원회는 2003. 7. 24. 전북 부안군 위도를 방폐장 부지로 최종 선정하였다. 부지선정위는 “위도에 대한 지질 및 해양물리 탐사 결과 대규모 암체가 잘 발달된 데다 주를 이루는 응회암이 매우 치밀하고 활성단층이 없는 것으로 확인돼 방폐장 부지로 적합하다”고 평가했다. 이에 따라 산자부는 위도에 대한 정밀 지질조사 및 사전환경성을 검토한 뒤 내년 초에 위도를 전원개발사업예정지구로 지정, 고시할 계획이라고 발표하였다.

나. 반핵단체의 반박

시민단체연합체인 반핵국민행동은 곧이어 부지선정위의 부지안전성 주장을 반박하는 내용의 자체 지질 조사결과를 발표하였다. 위 단체는 “후보부지 1차 검토보고서를 검토하고, 위도를 현지조사한 결과 활성단층이 없다는 사실도, 부지의 암질이 양호하다는 사실도 확인할 수 없었다“며 “조사보고서에 의하더라도 결격사유에 대한 판단도 내릴 수 없고 다만 의심이 가는 부분이 다수 발견돼 추가조사를 더 해야 한다는 결론만 낼 수 있었다”고 하였다.

매일환경 2003. 8. 28.자 기사 참조, 또 반핵국민행동은 지난 1991년 한국자원연구소에서 수행한 ‘도서‧ 폐광현황 및 활용성 연구’에 따르면 위도가 인문사회 및 자연화경부적격도서로 판명된 중요한 근거는 단층 내지 절리가 빈번하고 복합암체를 이루고 있다는 사실에 있었다고 한다. 이에 따라 환경연합 서주원 사무총장은 “부지가 안전하다는 정부측의 주장과 달리 위도 부지의 안전지대가 아니고 활성단층 여부를 말할 수 없다고 단정하고 있어 조사의 신뢰성에 문제가 있다”고 강조했다.

다. 평가

D-A-D모델에서 본 바와 같이 ‘발표단계’에서 제안자는 주민들에게 시설의 기술적인 내용과 입지가 결정되었음을 발표한다. 제안자는 그 결정의 정당성을 뒷받침하기 위하여 다수의 논리적 근거를 제시한다.

산업자원부는 부안 위도 방폐장의 부지적합성 판단에 대한 객관성과 신뢰성을 부여하기 위하여 부지 선정 발표를 직접 하는 대신 학자와 관료들로 구성된 ‘부지선정위원회’로 하여금 이를 하게 하였다. 물론 부지선정위원회는 정부에 의하여 일방적으로 구성되었다.

민간전문가들로 구성된 부지선정위원회의 부지적합성에 대한 발표에도 불구하고 그 판단의 객관성과 신뢰성에는 다음과 같은 점에서 원천적인 한계를 지닐 수밖에 없다.

첫째, 부지선정위원회의 구성과정에서 주민이나 시민환경단체의 형성력은 배제되었다. 원자력 분야에서 최고의 권위를 지닌 학자들로 구성되었다는 사실만으로 위원회의 객관성과 중립성이 보장되는 것은 아니다. “진정한 공공참여란 정책기준의 설정과 정책판단에 있어서 적절한 참여의 기회가 보장되는 것을 말한다”고 한다면 ‘부지적합성 판단기준의 설정’에서도, ‘기준에 따른 적합성 판단’에서도, 주민들에게 적절한 참여의 기회가 부여되었어야 한다.

폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률 제9조 제3항에 의하면 “폐기물처리시설설치기관은 주민대표가 참여하는 입지선정위원회를 설치하여 당해 폐기물처리시설의 입지를 선정하도록 하여야 한다.”고 규정하고 있다.

둘째, 부지선정위원회가 주요하게 판단의 기초자료로 삼은 것은 정부가 제공한 용역보고서이다. 그런데, 이 용역보고서의 부실성에 대해서 반핵단체는 처음부터 문제를 제기하였는데, 최근에는 용역보고서결과의 객관성을 인정할 수 없게 만드는 주장과 폭로가 있었다.

￭ 동명기술공단의 보고서(방사성폐기물관리시설 후보부지 도출 및 지역협력방안수립 용역): 안영근 의원은 방폐방 사업자인 한국수력원자력주식회사(이하 한수원)이 용역기관인 동명기술공단에 부당한 압력을 행사했다는 주장을 제기하였다. 안의원은 국회산자위에서 한수원이 동명에 ‘용역과업지시서’를 보내면서 ｢후보부지 평가 및 선정기준, 설문지 내용과 조사방법, 평가 및 선정의 시행시기, 개별 면담할 인물과 인터뷰 내용, 용역관련자들의 제시 의견｣ 등 모두 12가지 항목에 걸쳐 한수원과 협의할 것을 명시하였다고 주장하였다

한겨레 2003. 11. 10.자 기사

￭ 대우엔지니어링 지질용역보고서: 지질조사보고서에 대해서도 논란이 벌어졌다. 정부는 해당부지의 지질과 지하수위를 파악하기 위도의 ‘치도리’ 일대와 ‘소리’ 인근에 5개의 시추공을 뚫었다. 지하수 실험용으로 4공을, 암체 확인용으로 1공을 뚫었다. 이에 대해 반핵단체는 “위 4공은 깊이가 얕아 지하수위를 확인하기 어려우며, 또 고준위방폐장의 안정성을 위한 암반의 균질한 특성, 규모, 투수성 등 전반적인 상황을 확인할 수 없다”고 주장하였다. 또 “1공은 실질적인 해당부지가 아니라서 시추공 하나의 조사결과를 가지고서 해당부지의 암반 전체의 특성을 판단하는 것은 불가능하다”며 “이 정도 규모의 사업이라면 최소한 지하수 확인용으로 10개공 암반 확인용 30개공 이상은 뚫어야 한다는 것이 관련 전문가들의 의견이라”며 부질조사가 형식적으로 이루어졌다며 강하게 비난하였다.

그런데 이러한 논란 과정에서 치도리 일대에서 시추 작업에 참여한 업체가 한수원으로부터 지질 조사 용역을 받은 대우엔지니어링측으로부터 40미터만 파라는 주문을 받은 사실을 폭로한 사건이 있었다. 5개의 시추공 중에서 1개를 하청 받은 임천개발 김경홍 대표는 “대우엔지니어링측으로부터 40미터만 파라고 지시를 받았다고 밝힌 것이다.

위 김경홍 대표는 나아가 “1996년도에 농업기반공사에서 위도에 생활용수개발을 위해 관정을 뚫을 때 참여한 적이 있는데 그 때도 50m전까지는 지하수가 없었지만 그 이상 판 후에는 7일 동안 해수가 430톤 정도 나온 적이 있다”며 “이번에 뚫은 5개의 시추공은 단충활동으로 암석이 깨지기 수운 파쇄대를 피한 것으로 만약 제대로 조사를 했다면 파쇄대가 훨씬 더 낳이 발견되었을 것이고 덧붙였다”.(프레시안 10.8.자 기사, 위도 지질조사 때 “40미터만 뚫어라 지시받아”)

셋째, 부지선정위원회의 검토결과에 대하여 객관적인 검증의 기회가 없었다. 부지선정위원회를 정부가 일방적으로 구성하였다면 정부는 위원회의 검토결과에 대하여 이른바 동료심사(Peer Review)라든지, 또는 전문가가 참여한 공청회 등을 통하여 공정한 검증의 기회가 주어졌어야 한다.

5. 대응(Defence)

가. 부안군 주민의 반대

정부는 흥분 속에서 부지확정을 발표하였다. 대통령은 부안군수에게 용기 있는 행동이었다며 격려전화를 하였고, 언론도 난제 중의 난제가 해결되었다며 환영을 뜻을 표시하였다. 다소간의 주민반발이 있을 수 있으나 다양한 지원방법을 제시하여 설득한다면 시간이 지남에 따라 주민반발은 누그러질 것으로 여긴 것 같다. 그러나 이는 오산이었음이 판명되었다. 절차적 민주주의의 결여에 대한 지적이 설득력을 얻어가고 또한 시설의 위험성에 대한 정보가 점차 주민들에게 확산되면서 정부의 기대와 달리 주민항의는 진정될 기미를 보이지 않고 오히려 부지선정을 철회하는 의사가 형성, 확산되어가기 시작하였다.

한국일보, 2003.7.6. ‘핵반대시위 심각한데 부안군수에 격려전화나 하고...’ 이에 의하면, 노대통령은 부안군수에게 “용기를 잃지 마라, 확실히 지원하겠다”며 격려하였다고 한다.

주민들의 부지선정철회 이유는 크게 두 가지로 압축된다.

하나는 주민의 의견 수렴 절차를 전혀 거치지 않고 독단적으로 유치신청을 한 부안군수의 독선과 비민주성, 그리고 군수의 신청을 용기 있는 행동이라고 치켜세우며 주민의 정서를 무시한 정부의 방조범적 태도에 기인한다.

군수는 방폐장을 유치신청을 하겠다는 기자회견을 하기 전까지도 계속하여 반대입장을 표명하였다. ‘핵폐기장백지화, 핵발전추방범부안군민대책위원회(이하 대책위)의 공청회 요구에 대하여 “내가 신청하지 않으면 되지 무슨 공청회냐”고 반문하였다. 그런데 강현욱 전북도지사가 군수를 만나 방폐장을 유치할 것을 설득하였고 설득을 당한 군수는 결국 유치신청을 하게 된 것이다. 결과적으로 군수는 단 한 차례의 공청회나 설명회도 개최하지 아니한 채 단독으로 결정한 것이다. 주민들의 자기결정권은 철저하게 배제된 것이다.

더욱이 유치신청일 (7.14.)전인 7. 11. 부안군의회에서는 ‘위도 발전협의회’가 청원한 ‘원전수거물관리센터 유치신청 청원’에 대한 찬반투표가 예정되어 있었는데 군수는 부결이 예상되자 서둘러 오전에 기자회견을 강행하였다. 그리고 의회에서 찬성: 5, 반대: 7표로 유치신청 청원안을 부결시켰음에도 부안군수는 14일 산업자원부에 신청서를 전격 제출하기에 이르렀다.

부안군대책위 작성, <부안핵폐기장 후보지 선정의 절차상의 문제>

두 번째 주민들은 방폐장은 (잠재적으로라도) 위험하다는 것, 정부와 한수원은 이 위험한 시설에 대한 제한적인 정보만을 제공했다는 데에 있다. 정부와 한수원은 주민들이 방사성폐기물의 위험성에 대해 과민반응을 보이고 있다며 다른 나라에서 설치된 방폐장이 안전하게 잘 관리되고 있다고 거듭 강조하고 있으며 나아가 주민들의 과민반응은 반핵단체의 편파적이고 극단적인 정보 제공에서 비롯되었다고 보고 있다. 그러나, 반핵단체나 대책위는 정부와 한수원이 교묘하게 ‘중저준위방사성폐기물’과 ‘고준위방사성폐기물’을 구분하지 않은 채 방사성폐기물이 안전하게 관리되고 있다고 말하는 것은 사실을 호도하는 것이라 비난하고 있다. 세계적인 석학들도 안전하게 관리할 수 있다고 하는 것은 중저준위방사성폐기물에 국한하여 말하는 것이고, 고준위방사성폐기물에 대해서는 아직까지 인류는 안전한 관리방법을 찾지 못하고 있음을 시인하고 있다고 말한다.

국민일보, 2003.11.17.자 ‘편견이 부풀린 부안문제’기사를 보면 찬핵전문가들의 시각도 같은 맥락이다.

“고준위방사성폐기물”이라 함은 방사성폐기물중 그 방사능농도 및 열발생률이 과학기술부장관이 정하는 값 이상인 방사성폐기물을 말하고, “중저준위방사성폐기물”이라 함은 고준위방사성폐기물외의 방사성폐기물을 말한다(원자력법시행령 제2조 제1호). ‘준위’는 영어단어 ‘Level’을 번역한 것이다.

대책위는 구체적으로 정부와 한수원이 “사용후핵연료 중간저장시설에 대해서는 계획단계에서만 명시했을 뿐 이를 주민들에게 제대로 알리지 않고 중저준위 핵폐기물 중에서도 저준위 핵폐기물만 강조해서 사실을 왜곡하고 있으며 특히, 부안군수의 핵폐기장 신청 전에 산자부가 실시한 부안 군민을 대상으로 한 설문조사 문항과 각종 홍보물에서 핵폐기물을 저준위 중에서도 낮은 준위의 핵폐기물인 ‘원자력을 쓰면서 생기는 작업복이나 장갑등’이라고만 한정해서 핵폐기물의 실상을 잘 알지 못하는 주민들에게 사실을 호도”하고 있다고 비난하고 있다.(위 <부안핵폐기장 후보지 선정의 절차상의 문제>)

이러한 주민들의 반대에 대하여 정부는 ‘무력과 보상’이라는 방식으로 대응하고 있다.

나. 공권력에 의한 대응

부안주민들은 7. 22. ‘핵폐기장 백지화와 군수퇴진 결의대회’를 시작으로 해상시위, 차량시위, 촛불시위를 전개하였다. 총 501명의 이장 가운데68%인 340명이 부지선정 백지화를 주장하며 사퇴하였고, 의사협회, 자율 방범대, 해병 전우회를 비롯한 거의 모든 사회단체들이 반대투쟁에 동참하고 있다. 또한 부안공무원 직장협의회도 부안군청내 전산망을 통해 재적회원 85%가 투표한 결과 원전센터 유치반대가 67.5%, 찬성 32.5%로 반대한다는 입장을 정리하고 유치에 관련된 일체의 홍보행위를 거부하기로 하였다. 한편 많은 학생들이 부지의 일방적 선정에 항의하며 등교거부를 단행하기도 하였다.

이러한 각종 시위에 대해 정부는 ‘핵폐기장 선정 관련 대응 지침(2월 국무회의)’에서 “핵폐기장 반대운동을 국가 테러 진압 차원에서 대응하겠다”고 밝히며 부안 핵폐기장 후보지 신청 후 전북도, 검찰, 경찰, 국정원, 법원 등을 중심으로 관계기관 대책회의를 개최하여 강경 진압을 결의하는 등 공권력을 통해 부안군민을 진압키로 기조를 정하였다. 이에 따라 지난 7. 22. 시위과정에서만 68명이 병원 치료를 받은 바 있고, 이후 7월 26일 평화대회에서 10명, 8월 23일 전북도민대회에서 15명 등 전체 150명 이상의 주민들이 심각한 부상을 당하였으며 또한 군수폭행사건 이후에는 60개 중대 7200여명의 경찰병력을 배치하였고 현재는 45개 중대를 상주시키고 있다. 방폐장 투쟁 역사상 가장 격렬했던 것으로 기록된 안면도의 경우도 구속자 7명에 불과했으나 부안의 경우 현재까지 구속자 16명, 불구속자 52명, 즉심 75명으로 사상 유례가 없는 공권력이 과잉 행사되고 있다.

부안군대책위, 2003. 10. 1. ‘부안상황보고’

다. 보상에 의한 대응

(1) 현금보상

① 경과

2003. 7. 26. 부안을 방문한 윤진식 산업자원부 장관은ꡒ관련 법규를 개정해서라도 원전 센터를 유치한 위도 주민들을 위한 직접 보상 방안을 모색하겠다ꡓ며ꡒ위도 주민들의 열의와 어려운 사정을 감안해 현금 보상 방안을 추진하겠다”고 하였다. 그러나 여론이나 언론이 현금보상지원에 대해 부정적인 의견을 나타내자, 7. 29. 국무회의에서는 지역주민들에게 실질적 혜택이 돌아가는 사업을 지원하되 현금으로는 보상하지 않기로 최종 결정하였다. 그러자 다시 위도 주민들이 현금보상이 없으면 유치에 반대하겠다며 크게 반발하자 그 이후 9. 5. 위도 발전협의회 정영복 회장은 위도초등학교에서 열린 주민총회에서ꡒ군수가 정부에 지원금 6,000억원을 요구하여 5,000억원으로 합의를 보았다. 이중 1,000억원은 양성자 가속기 부지매입비로 쓰고 4,000억 중 2,000억원은 위도 발전기금으로 하기로 군수와 도지사와 군의장과 본인이 합의하였다. 2,000억원은 주식회사를 설립하여 그 주식을 주민들에게 나누어주는 방법을 모색하고 있다.ꡓ고 이야기 하였다. 또 최근에는 위도주식회사를 설립해 주식을 배당하겠다며 위도발전협의회가 현금보상을 계속 주장하고 있으나 산업자원부등 정부는 이에 대하여 아무런  입장 표명이 없다.

대한매일, 2003. 7. 28. “윤산자 위도주민현금보상”. 이에 의하면 윤장관은 “현행법상 현금보상지원이 불가능하므로 관련법을 개정해서라도 지원하겠다”는 의견을 밝혔다.

동아일보, 2003. 7.28. ‘위도 현금보상 논란’, 주요언론들은 현금보상은 나쁜 선례를 남기며, 또 다른 기피시설이 있는 지역주민들도 현금보상을 요구하게 될 것이라는 이유로 우려를 표명하였다.

한겨례, 2003. 9. 6.자 기사 참조.

경향신문 2003. 10. 27. ‘위도주식회사 설립 추진’. 이에 따르면 우선 재단법인을 설립하여 그 산하기관인 위도주식회사에 자본금 전액을 무상으로 증여하고, 이 회사의 지분을 주민들이 나누어 갖는다는 것인데 이러면 사실상 직접보상과 마찬가지의 결과가 될 것이라며 부안군수와 협의를 마쳤다고 위도 발전협의회 회장은 밝혔다.

② 문제점

현금보상은 여러 가지로 문제가 많은 방안이나 가장 큰 문제는 자유의사에 따라 방폐장을 받아들일 것인지 말지를 결정하는 것을 원천적으로 막아버린다는 것이다. 적지 않은 현금이 당장 손에 쥐어진다고 하면 합리적인 대화와 토론, 설득 및 동의에 의한 자발적인 부지결정은 멀어지고 대신 거의 절대적 찬성으로 의견이 수렴된다. 이는 진정한 주민의 자기결정권의 행사는 아니라고 본다. 또한 방폐장 이상으로 위험한 원전시설의 주변지역 주민들과 형평성 차원에서도 맞지 않은 처사이다.

이런 행위는 노골적으로 위도 주민의 자치와 자율을 돈으로 매수하겠다는 것으로 민주주의를 훼손시킴은 물론 부안주민들을 더 자극시킬 것이 분명하다.

(2) 각종 지원대책

① 내용

정부는 위도 방폐장 부지로 확정한 뒤 바로 특별교부금 100억을 추가배정하고, 또 부안군이 신청한 68개 지원 사업 중 20개 사업에 대해 우선 지원하겠다고 발표하는 등 경제적 보상책을 제시하였다.

국민일보 2003. 8. 15. ‘부안군에 특별교부세 100억 우선배정’ 이 기사에 의하면 우선지원이 확정된 20개 사업은 ‘전기요금보조, 공무원 정원 증원, 배전선로 지중화사업, 수산물 판로지원사업, 에너지 전문 실업고 육성, 부안군 초중고 장학지원사업, 관광명소 및 자연생태공원조성 사업’등이라고 한다.

<정부의 부안군 지원대책>

경향신문, 2003. 7. 25. “위도 핵폐기장 ‘넘을산 첩첩’“

내용	지원액
양성자 가속기 사업	1천6백억원
지역개발사업 주택, 도로, 교량 등	4천5백억원
산업단지조성	1천5백억원
관광레저단지	1천5백억원
배후거주단지	1천1백억원
테크노파크	8백억원
특별지원금	3천억~6천억원
한국수력원자력 본사이전	부안군 요청으로 검토중
관광골프장 2개소	˝
바다목장 추진	˝
전북대 분교 설립	˝

② 문제점

부안 위도는 후보지일 뿐 아직 최종 부지로 확정된 것은 아니다. 정부는 1년간의 정밀 조사를 거쳐 최종적으로 지정, 고시하겠다고 하였으므로 지질조사결과에 따라 부지로 될 수 없는 사정이 생길 수도 있다. 그럼에도 불구하고 정부는 마치 위도가 최종 부지로 선정된 양 다양한 지원대책을 수립하여 발표하고 있는 것이다. 더군다나 특별교부금도 추가로 100억원이나 배정하였다. 분명 이는 부적정한 행정집행이다.

앞서 보았지만 부안주민이 방폐장 후보지 선정 철회를 요구하는 이유는 자신들 각자가 지닌 자기결정권을 부안군수와 정부의 공동행위에 의해 침해받았다는 데에 있다. 따라서 이 침해에 대한 정당한 보상은 자기결정권의 회복에 있는 것이다. 그런데도 정부는 이를 경제적 보상의 문제로만 접근하고 있고 이로써 주민들과 계속 대치상태로 설 수 밖에 없는 형편이다.

자기결정권의 존중 및 회복은 바로 최종 부지 후보지로의 결정을 철회하는 것이 될 것이다.

6. 맺으며

헌법재판소는 모든 국민은 자신의 운명할 결정할 권리가 있음을 선언한 바 있다. 방폐장이 들어선다는 것은 단순히 주거 환경이 악화된다는 차원의 문제가 아니다. 그것은 방폐장에 내재한 위험 가운데 주민 각자의 삶이 놓이게 되는 운명에 처하게 됨을 의미하는 문제이다. 따라서 부안주민은 방폐장에 내재한 현실적 또는 잠재적 위험을 떠안고 살아갈지 아니면 그러한 위험으로부터 자유로운 채 살아갈지를 스스로 결정해야 하여, 또 당연히 그러한 권리가 있는 것이다. 그런데 부안군수는 이러한 부안주민들의 ‘자기운명결정권’을 침해하였다. 이런 상황에서 정부가 현금보상 등 각종 지원대책을 추진하겠다고 하는 것은 부안군수의 침해행위를 사실상 추인하는 행위이며 나아가 부안주민의 정당한 의사표시를 공권력으로 제압하는 것은 부안군수와 더불어 그 침해행위의 공동정범에 해당하는 행위이다.

지역주민의 자기결정에 따른 진정한 동의가 없이는 방폐장 문제가 절대로 해결될 수 없음을 우리는 지난 굴업도, 안면도에서 분명히 확인하였다. 그럼에도 참여와 자치를 내세우는 정부는 과거 정부의 전철을 그대로 밟고 있다.

부안주민들의 100일을 넘은 ‘촛불시위’를 통해 정부가 할 일은 명백히 드러났다고 본다. 정부는 우선 위도 부지 선정을 철회하여야 한다. 그리고 지역주민들에게 방폐장이 정말 필요한지 필요하다면 어느 정도의 규모가 필요한지에 관해 진지한 대화와 토론의 기회를 보장함으로써 방폐장을 받아들일 것인지 여부를 스스로 결정하게 하여야 한다. 아울러 정부는 방폐장 문제의 근본발단인 핵정책에 대하여 진지하고 성실한 정책검토를 하여야 할 것이다.

2003. 9. 25. 국회 산업자원위의 한수원 국정감사에서 김성조 의원은 “한수원이 지난 9월 KAIST에 저장방식간 경제성 및 안전성 평가를 의뢰한 결과, 정부가 위도에 추진 중인 ‘별도부지’ 방식을 채택할 경우 기존의 ‘원전부지별 저장’방식보다 비용이 6,500억원이나 더 드는 것으로 드러났다”며 그러나 “한수원은 연구결과 미칠 영향을 우려 애초 연구대상에도 없던 지역지원비를 원전부지별 방식에는 1조 2000억원, 별도부지 방식에는 1,500억원을 각각 포함시켜 별도부지방식이 10%나 저렴한 것처럼 결과를 둔갑시켰다”고 한수원관계자를 추궁하였다(문화일보, 2003년 9.25.자 기사).

또한 김영춘 의원은 “서울대 황일순 교수 등 3명이 한수원으로부터 용역을 받아 제출한 ‘사용후핵연료 중장기관리방안 연구’결과에 의하면 사용후핵연료를 원전터 안에 저장하는 것이 별도의 중간저장시설을 설치하는 것보다 사회경제적 비용면에서 휠씬 효율적이라는 결론을 내리고 있다”고 한다(한겨례, 2003. 9. 22.자 ‘위도 방폐장 1개 불필요 정부 연구결과 은폐의혹’).

▣ 참 고

참고로 조지메이슨대학에서 분쟁해결학 박사 과정을 밟고 있는 강영진씨는 정부는 위도 방폐장 추진방침을 철회하고 새로운 절차와 방식으로 부지선정작업을 하는 것이 바람직하다며 아래와 같은 “다단계 시민참여형 입지선정방식”으로 부지를 선정하며 향후 큰 반발 없이 방폐장 건설을 추진할 수 있을 것이라고 조언한다. D-A-D방식과 대척점에 서는 부지선정방식인 것 같아 여기에서 소개하고자 한다.

강영진, 환경분쟁의 효과적 해결방법: 미국현황과 우리의 대안, 참여연대 시민과학센터 회원참여토론회 <과학기술‧환경갈등 해결 방안 모색>

￭ 1단계 : 방폐장 건설에 대한 원론적 합의

현재 방폐장 관련 핵심 이슈중 하나는 과연 방폐장을 별도로 건설할 필요가 있는가 하는 점이다. 필요하다면 시설규모나 기준은 어떠해야 하는지에 대해서도 논란이 있다. 또 안전성은 어떻게 확보할 것인지 등에 대한 검증작업도 있어야 할 것이다. 우선, 정부 한수원 환경단체 전문가 등이 참여해 이러한 원론적 문제에 대한 합의를 하는 것이 필요하다. 이러한 원론적 쟁점에 대한 합의가 이뤄지면 부지 선정의 기준과 절차 등 향후 이뤄질 입지선정작업의 가이드라인을 제시하는 일도 이 단계에서 이뤄져야 한다. 이러한 논의과정과 합의내용은 언론 등을 통해 일반 시민들에게도 공유되게 함으로써 이후 이어질 부지선정작업에 대해서도 국민적 공감과 지지가 확보될 수 있다.

한편, 이들 원론적 쟁점의 이면에는 국가전력정책에 대한 정부-환경단체간 이견이 자리 잡고 있다. 정부와 한수원은 원전 중심 전력정책을 고수하는 반면 환경단체 및 전문가는 재생가능 에너지쪽으로의 정책전환을 요구하고 있다. 방폐장 추진과 관련 환경단체 및 전문가의 협조를 얻으려면 전력정책에 대한 재검토 논의의 장을 만드는 것이 필요할 것이다. 이 문제는 장기간의 연구 검토 논의가 필요한 사안이므로 방폐장 문제와는 별도의 논의기구를 만들어 정부-환경단체-전문가 간 정책다이얼로그(dialogue)를 진행하는 것이 바람직할 것이다.

￭ 2단계 : 1차 후보지(20개 지역) 선정 작업

앞의 1단계에서 합의된 기준과 절차에 따라 1차 후보지를 약 20개 정도 선정한다. 조사작업의 실무는 용역 등 전문 기술진에 맡기더라도 환경단체 및 중립적 학자들이 조사작업을 관장케 해 선정과정의 공정성을 확보하도록 한다.

선정작업이 끝나면, 이를 주도한 환경단체 및 전문가그룹은 후보지로 선정된 각 지역 주민들에게 순회설명회를 갖고 필요할 경우 공개검증작업 등을 통해 주민들의 의혹을 해소하고 반발의 소지를 없애도록 한다.

￭ 3단계 : 2차 후보지(5개 지역) 선정 작업 및 보상원칙 합의

1차 후보지로 선정된 20개 지역의 대표 각3인씩(기초단체장, 직접영향권 주민대표, 간접영향권 주민대표) 총 60명이 모여 2차 후보지 선정작업의 기준과 절차를 정하고 선정작업을 주도한다. 이 과정에서 모든 주도권은 주민대표들이 행사하도록 하고, 정부 한수원 등은 기본방침을 설명하고 정보를 제공하거나 기술적 지원을 하는 선에 그치도록 한다. 아울러, 최종부지로 선정되는 지역에 대한 보상기준과 방법 등에 대해서도 이 단계에서 미리 정부와 주민대표 간 원칙적인 합의선을 만들어놓는 것이 좋다.

방폐장 부지로서 최적의 조건을 갖춘 5개 지역을 골라내는 작업은 사전 합의된 절차와 기준에 따라 지역대표, 전문가, 환경단체 등으로 구성된 조사단에 의해 교차검증방식으로 이뤄지도록 한다(정밀 지질조사 등 기술적 사안은 용역 의뢰). 2차 후보지 5개 지역이 선정되면, 조사단은 해당 지역을 순회하며 주민들을 위한 설명회를 갖는다. 필요할 경우, 의혹 혹은 반발의 소지를 해소하기 위해 주민들에게 조사과정 및 내용에 대한 공개검증의 기회를 주도록 한다.

￭ 4단계 : 최종부지 선정작업

2차 후보지 각 지역대표 5명씩 (지자체장 및 직접 -간접영향권의 각2인씩) 총 25명과 환경단체 및 정부, 한수원 등이 모여 최종 부지 선정방식에 대해 논의한다. 유치신청제, 정부-지역간 개별협상, 투표제, 주민여론조사, 정밀재조사 등 여러 가지 방법이 있을 수 있다. 이와 관련, 정부는 각 후보지에 대해 최종부지로 선정될 경우의 시설계획과 함께, 그 지역에 맞는 구체적인 지원-보상 방안 등을 발표, 주민들의 자발적 유치를 유도할 수 있다. 이를 토대로 각 지역에서는 대처방안을 놓고 주민들간 논의가 활발히 이뤄지게 될 것이다. 주민들 사이에 찬반이 크게 엇갈릴 경우 외부 전문가의 지원으로 주민상호간 합의가 이뤄지도록 도와줄 수도 있다. 특히 직접영향권 주민과 간접영향권 주민간 합의가 이뤄지도록 하는 것이 아주 중요하다.

￭ 5단계 : 부지 확정 및 최종협상

위와 같은 절차로 최종 부지가 선정되면 해당 지역 주민들은 설혹 못마땅할지언정 큰 반발 없이 받아들일 것으로 예상된다. 부지선정작업이 자신들의 대표 참석 하에 공개적이고 공정하게 이뤄져 반발의 주된 근거는 없는 데다, 시간차를 두고 다단계로 진행돼 완충효과가 생겼기 때문이다. 마지막으로 정부는 그 지역대표들과 방폐장 건설 및 운영방식, 직-간접 영향권에 대한 구체적인 보상-지원방법 등에 대해 최종 합의하도록 한다. 시설의 안전한 운영관리를 주민들에게 확신시키기 위해 건설-운영과정에 주민대표들이 참여-감시할 수 있는 장치를 만드는 것이 바람직하다.

이상의 과정은 매 단계마다 관련 당사자들이 참여해 사안 사안마다 합의를 이끌어내고 이를 바탕으로 일을 진행시켜나간다는 점이 가장 큰 특징이다. 분쟁 예방효과도 거기서 나오는 것이다. 그러나 매 사안마다 합의를 형성한다는 것이 결코 쉬운 일이 아니다. 그래서 필수적으로 요구되는 것이 Mediator 혹은 Facilitator와 같은 합의형성 전문가의 역할이다. 갈등해결 전문가로 하여금 프로세스를 디자인하고 대화를 생산적-효율적으로 이끌도록 하면 다함께 좋은 결과를 빚어낼 수 있을 것이다.

❚1 session❚“2003 인권상황 총괄보고 및 토론”

2003년 국제인권분야의 주요 이슈와 그 평가

최 윤 상 (변호사, 민변 국제연대위)

1. 서문

2003년 한 해 동안에도 국제인권법적 측면에서 중요한 의미를 갖는 여러 사건들과 행사들이 있었다. 국제인권이라는 분야가 다른 인권분야와 다른 특징은 그 논의의 틀이 대한민국에 한정되는 것이 아니고 다양한 국제기구, 조직, 협의체 등과 관련을 맺고 논의, 평가되며 또 이들 공동체의 테두리 안에서 함께 발전방향을 모색하는 분야라는 점이다. 여기에서는 국제인권 관련 이슈들 중 대한민국 정부에 대한 국제인권조약 이행감시 기구의 권고사항들, 국제형사재판소에 관한 문제, 난민문제 등에 그 초점을 맞추어 정리하고자 한다.

먼저 국제인권조약 및 유엔인권기구와 관련하여 2003년 한해 동안 일어난 중요한 이슈들을 간략히 살펴보면, 먼저 1월 유엔아동권리위원회 한국정부보고서 심의 및 최종견해 발표, 3월 제59차 유엔인권위원회, 7월 개인통보사건(강용주 사건)에 대한 유엔인권이사회 결정, 7월 모든이주노동자와그가족의권리보호에관한국제협약 발효, 8월 유엔인종차별위원회 한국정부보고서 심의 및 최종견해 발표 등이 있었다.

국제형사재판소 관련해서는 한 해 동안 많은 진전이 있었다. 우선 재판소의 구성이 본격화되어 재판관, 수석검사가 선출되었고 사무국의 조직이 정비되었다. 국내적으로도 법무부가 가칭 ‘국제형사재판소관할범죄의처벌등에관한법률안’ 초안 작업을 마치고 국가인권위, 대한변협 등의 의견을 수렴하고 있고 또 ‘국제형사재판소에관한로마규정’ 발효 1주년을 맞이하여 인권사회단체들의 성명발표와 국제심포지엄이 있었다.

난민분야와 관련하여서는 난민지위를 인정받은 외국인의 숫자가 과거에 비하여 크게 늘어나는 등 난민문제해결을 위한 정부차원의 노력이 진일보하였고 민변을 중심으로 개최된 제3회 세계난민의 날 기념 워크숍 등을 통해 난민신청인과 난민인정자의 사회적 처우개선에 관한 논의가 한층 심화된 한 해였다.

2. 제59차 유엔인권위원회(Commission on Human Rights)

2003. 3. 17.부터 4. 25.까지 제59차 유엔인권위원회가 스위스 제네바 유엔본부에서 열렸다. 올해 유엔인권위원회는 미국, 영국의 이라크 침공 사건과 위원국의 지위를 다시 회복한 미국의 오만과 횡포 등으로 난항을 거듭하였으며 국제적 차원의 인권보호와 증진이라는 인권위원회 본래의 사명이 망각된 정치흥정 장소로 전락했다는 평가를 받았다. 이번 유엔인권위에서 논의된 사안들 중에 한국정부와 직접적인 관련이 있는 의제로는 사형제도, 양심에 따른 병역거부권, 북한 인권문제에 대한 결의안 등이 있었다. 양심에 따른 병역거부권 문제는 2년마다 결의안이 채택되기 때문에 이번 인권위에서는 별도의 심도 있는 논의가 진행되지는 않았으나, 민변은 한국의 병역거부권 상황에 대한 지속적인 공론화 작업을 위해 서면진술서를 제출하였다. 또한 국내 인권단체들은 사회권규약 선택의정서에 관한 실무그룹 설치 문제와 사형제도 폐지 문제 등에 관하여 정부측에 공개서한을 보내기도 하였다.

그동안 국내 인권단체들이 많은 관심을 보였던 사형폐지에 관한 결의안은 찬성 24, 반대 18, 기권 10, 불참 1로 채택되었다. 유럽연합과 동유럽, 대부분의 남미 국가들은 찬성표를 던졌고 미국과 대다수의 아시아, 일부 아프리카 국가들은 반대표를 행사했다. 한국정부는 잘 모르거나 애매하면 기권 또는 불참(북한결의안의 경우) 하던 관행과 달리, 사형폐지에 관한 결의안에 대해 반대표를 행사함으로써 '인권후진국'과 입장을 같이했다. 국가별 결의안의 경우 기존의 쿠바, 콩고민주공화국, 부룬디, 미얀마, 이스라엘 이외에 북한, 벨라루스, 투르크메니스탄 3개국이 새로 추가되었고 수단, 짐바브웨, 체첸 결의안은 부결되었다.

3. 개인통보사건에 대한 유엔인권이사회(Human Rights Committee)의 결정

가. 개요

시민적, 정치적 권리에 관한 국제규약 제28조에 따라 설치된 유엔인권이사회는 2003. 7. 14.부터 8. 8.까지 열린 제78차 회기에서 강용주 씨가 제출한 통보사건(통보번호 878/1999)에 대한 심의를 종결하고 다음과 같은 견해를 채택하였다.

나. 통보내용 및 인권이사회의 결정

선택의정서 제5조 4항에 따른 견해

1. 1998년 5월 27일자의 통보 제출자는 한국인 강용주(남) 씨로 통보 제출 당시 수감 상태였다. 그는 곧 석방되었다. 그는 대한민국에 의한 시민적, 정치적 권리에 관한 국제규약 제10조 1항과 3항, 제18조 1항과 2항, 제19조 1항과 2항, 제26조 위반의 피해자라고 주장한다. 이 통보는 변호사가 통보자를 대리하여 제출했다. 선택의정서는 1990년 7월 10일 대한민국에서 효력이 발생되었다.

통보자가 제출한 사실 관계

2.1 통보자(강용주)는 동료들과 함께 1980년대 대한민국 군사정권의 반대자였다. 1984년 그는 정권을 비판하고, 그와 다른 이들을 박해하려는 공권력의 사용을 비판하는 유인물을 뿌렸다. 그 당시 통보자는 북한을 불법(그러므로 죄가 되는) 방문하기도 했다.(번역자주 1 참조) 1985년 3월과 5월, 통보자는 정치, 역사, 경제, 사회 관련 이슈를 다룬 수많은 비판적인 인쇄물들을 배포했다.

2.2 통보자는 1985년 7월 1일 국가안전기획부(안기부)에 의해 영장 없이 체포되었다. 그는 36일 동안 외부와 단절된 채 안기부에 구금되어ꡒ고문과 가혹행위ꡓ를 당했다. 고문 때문에 그는 북한의 조선노동당에 가입했으며 북한으로부터 간첩교육을 받았다고 허위 자백했다.(번역자주 1 참조) 1985년 8월 5일에서야 구속영장이 발부되었다. 계속 구금된 상태에서 그는 1980년 12월 31일에 개정된 국가보안법 위반 혐의로 1985년 9월 4일 기소되었다. 이 혐의들은 친북 ꡒ이적행위ꡓ를 하는 간첩단의 다른 구성원과 접촉한 것, 국가 또는 군사 기밀을 누설한 것(간첩죄), 그리고 음모 행위를 포괄한다.

2.3 1986년 1월 통보자는 국가보안법 위반 혐의로 서울형사지방법원 합의 10부에서 재판을 받았다. 이 간첩단사건으로 15명이 1985년과 1986년에 유죄선고를 받았다. 재판에서 그는 자신의 자백이 고문에 의한 것임을 강력히 주장했다. 1986년 1월 20일, 재판부는 통보자의 자백에 근거하여 그를 무기징역에 선고했다. 재판부는 통보자가 “반국가단체의 구성원이었다”는 것과(번역자주 1 참조), 다른 정부 비판자들과 대화하고 접촉한 사실이 “반국가단체 고무찬양죄”와 “반국가단체 구성원과 회합죄”에 해당한다고 인정했다. 출판간행물 전달은 “간첩죄”가 된다고 재판부는 판단했다.

2.4 통보자의 상소는 1986년 5월 31일 서울고등법원 합의 4부와 1986년 9월 23일 대법원 합의1부에 의해 잇달아 기각되었다. 헌법재판소가 1987년 헌법개정에 의해서 만들어졌으므로 통보자가 1986년 유죄 판결을 받았을 때는 아무런 헌법적 문제제기를 할 수 없었다.

2.5 유죄판결 후 통보자는 독방구금에 처해졌다. 그는 ꡒ사상전향제도ꡓ에 의해 공산주의자 ꡒ확신범ꡓ으로 분류되었다. 사상전향제도는 1980년에 개정된 행형법에 의해 합법적 토대를 부여받은 제도로 교도소에서 호의적인 특혜와 처우를 제공하는 방법을 통해 재소자의 정치적 견해를 바꾸기 위해 고안되었다. 이러한 분류에 따라 통보자는 더 나은 처우를 받을 수 없었다. 1991년 3월 14일, 통보자는 수형자분류처우규칙(ꡐ1991년 규칙ꡑ)에 의해 자유민주적 기본 질서를 부정하면서 그 파괴를 목적으로 하는 내용의 범죄를 범하고도 개전의 정이 없는 자로 재분류되었다. 게다가 국가보안법으로 유죄 판결 받은 통보자는 특별히 엄격한 가석방 절차를 적용받았다.

2.6 1992년 2월 17일, 국가보안법 유죄 판결을 받은 통보자와 다른 41명의 장기 구금 정치범들은 헌법재판소에 사상전향제도가 위헌이라는 결정과 그 폐지를 구하는 헌법소원을 제기하였다. 1992년(번역자주 2 참조) 5월 25일, 헌법재판소는 헌법소원이 기간을 도과하여 제출되었다는 이유로 각하하였다. 헌법소원에서 주장한 인권침해가 계속되는데도 헌법재판소는 헌법 소원이 1991년 규칙의 효력이 발생한(번역자주 3 참조) 1991년 3월 14일로부터 180일 이내에 청구되었어야 한다고 판단하였다.

2.7 1993년, 대통령 특사에 의해 통보자의 무기징역형이 20년형으로 감형되었다. 1994년 7월 7일, 통보자는 자신의 ꡒ불법체포ꡓ 및 1985년 7월과 8월에 저질러진 가혹행위와 관련하여 안기부 수사관 8명에 대한 고소장을 제출했다. 검찰은 공소시효가 지났기 때문에 안기부 수사관들을 기소하지 않기로 결정했다. 곧바로 고등검찰청도 이 결정을 유지했다. 1995년 1월 9일, 헌법재판소는 통보자의 헌법 소원에 대해 형사소송법상 공소시효 7년의 법규정이 적용되어야 한다는 이유로 검찰의 결정을 유지했다.

2.8 1998년 새 정부가 출범한 뒤 1999년 2월 25일 (통보가 제출된 후), 통보자는 일반사면으로 석방되었다.(중략)

본안 심의

7.1 인권이사회는 선택 의정서 제5조 1항에 따라 당사자들이 제출한 모든 자료를 토대로 이 통보 내용을 심의하였다.

7.2 ꡒ사상전향제도ꡓ가 규약 제18조, 19조, 26조의 권리를 침해한다고 하는 통보자의 주장에 대해, 인권이사회는 그러한 제도의 강압적 성격을 주목하는데, 이것은 그 뒤에 나온 ꡒ준법서약제ꡓ에서도 유지된다. 이런 제도는 더 나은 가석방 가능성과 감옥 내 차별적인 처우라는 유인책을 제공함으로써 피수용자의 정치적 견해를 바꾸기 위한 의도로 차별적 관행을 적용하는 것이다. 인권이사회는, 대한민국이 규약 제18조와 제19조에 인권을 제한할 수 있는 것으로 열거된 목적들 중 어느 것을 위해서든 필요하다는 사실을 정당화하는 데 실패한 그런 제도가, 정치적 견해의 차별적 기초 위에서 의사 표현의 자유를 제한하고, 그럼으로써 규약 제26조와 더불어 제18조 1항과 제19조 1항도 침해한다고 인정한다.

7.3 규약 제10조와 관련하여 통보자의 나머지 주장에 대해 인권이사회는, 선택의정서가 발효된 후에도 8년 넘게 계속된 13년이라는 긴 시간 동안의 독방 구금이, 당사자 본인에게 너무나도 엄중하고 근본적인 영향을 끼치는 수단이어서, 가장 진지하면서도 상세한 정당화가 필요하다고 생각한다. 이사회는 또한, 추정된 그의 정치적 견해라는 단 하나의 이유로 그토록 긴 기간 동안 구금한 것을 정부가 정당화하는 데 실패했고, 이 구금은 통보자의 타고난 존엄성을 보호하는 규약 제10조 1항과, 구금의 근본 목표가 교화와 사회 복귀임을 명시하는 3항을 침해한다고 인정한다.

7.4 이러한 인정 내용에 비추어 볼 때, 문제되는 침해 사실들에 대한 효과적인 구제책을 대한민국 재판부가 통보자에게 제공하는 데 실패했으므로 규약 제2조와 관련하여 인권이사회는 더 이상의 주장을 판단할 필요가 없다.

8. 인권이사회는 시민적 및 정치적 권리에 관한 국제 규약 선택 의정서의 제5조 4항에 따라 이사회에 제출된 사실 관계들이 규약 제26조와 더불어 제10조 1항과 3항, 제18조 1항, 그리고 제19조 1항을 침해한다는 견해를 채택한다.

9. 규약 제2조 3(a)항에 따라 대한민국은 통보자에게 효과적인 구제를 제공할 의무가 있다. 통보자가 석방되었다 할지라도 문제되는 위반사항들의 가혹함에 상응하는 배상을 대한민국이 통보자에게 제공할 의무가 있다고 인권이사회는 지적한다. 대한민국은 장래에 유사한 침해가 일어나지 않도록 할 의무가 있다.

10. 선택의정서의 당사국이 됨으로써 대한민국은 규약의 위반이 일어났는가를 결정하는 이사회의 권한을 승인하고, 규약 제2조에 따라 당사국은 자국 영토 안에서 관할권 아래에 있는 모든 개인들에게 규약이 인정하는 권리를 보장하기 위해 애써왔다는 것을 상기하면서, 인권이사회는 대한민국으로부터 90일 이내에 이사회의 견해를 실현하기 위해 어떠한 조처를 하였는지에 관한 정보를 제공받고자 한다. 대한민국은 또한 인권이사회의 견해를 관보에 실어야 한다.

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[번역자 주]

1. 이 부분은 인권이사회가 강용주씨와 함께 구속되어 재판을 받은 다른 피고인들에 대한 공소사실을 강용주씨에 대한 것으로 혼동한 데 따른 것으로, 사실과 다르다.

2. 1995년의 오기로 보인다.

3. 이 부분은 헌법재판소가 활동을 시작한 시점부터 180일 내에 헌법소원을 제기하지 않았다는 이유로 각하한 헌법재판소 결정문의 표현을 ꡒ1991년 규칙ꡓ의 발효일로부터 180일 내에 제기하지 않았다는 이유로 각하한 것으로 인권이사회가 오인한 것으로 보인다. [번역: 민가협, 감수: 조용환 변호사]

다. 평가

이번 개인통보 결정에 대하여도 한국정부는 이제까지의 세 건의 통보결정(1995 손종규 사건, 1998 박태훈 사건, 1999 김근태 사건)과 마찬가지로 현재까지 아무런 구제조치를 취하지 않고 있다. 이는 우리정부가 아직도 개인통보사건에 대한 유엔인권이사회의 결정을 국제법상 효력이 없는 단순한 권고적 견해로만 받아들이고 있기 때문이다. 다만 고무적인 점은 현재 법무부와 국가인권위원회 등에서 개인통보 결정을 국내절차에서 수용하기 위한 방안을 강구하기 위해 외국의 사례를 수집하는 등 관련제도의 정비를 준비하고 있다는 점이다.

4. 국제인권조약에 대한 당사국 이행보고서 심의결과

가. 개요

2003년 1월 15일 개최된 유엔아동권리위원회(Committee on the Rights of the Child)는 아동권리협약에 대한 한국정부의 제2차 이행보고서를 심의하였으며, 2003년 8월 8일부터 11일까지 열린 유엔인종차별철폐위원회(Committee on the Elimination of Racial Discrimination)는 인종차별철폐협약에 대한 한국정부의 제11차, 12차 이행보고서를 심의하였다. 각 위원회의 심의에 앞서 국내인권단체들은 정부보고서에 대한 반박보고서를 작성, 제출하였고 심의회의에 직접 참가하여 해당 위원회의 위원들이 한국의 인권상황을 제대로 이해할 수 있도록 로비활동을 펼쳤다. 한국정부의 이행보고서에 대한 각 위원회의 권고내용은 다음과 같다.

나-1. 유엔아동권리위원회의 권고내용

1. 협약 이행을 위한 일반 조치(협약 4조, 42조, 44조 6항)

위원회의 1차 권고

7. 위원회는 대한민국의 1차 정부보고서(CRC/C/8/Add.21)를 심사한 후 위원회가 채택했던 최종 견해 속에 담겼던 대부분의 권고가 불충분하게 수행된 것을 유감으로 여긴다. 특히 다음과 같은 영역에서 그러하다:

a) 유보의 철회(권고 19)

b) 여아, 장애아, 혼외출생아동에 대한 차별적 태도 근절을 위한 공공 교육 캠페인의 개발(권고 20)

c) 가정, 학교, 사회생활에서 아동의 참여를 증진시키기 위한 조치(권고 26)

d) 모든 형태의 체벌 금지(22항)

e) 협약 29조에 명시된 교육의 목표를 충분히 반영할 수 있도록 교육 정책을 재고할 것(29항)

8. 위원회는 위와 같은 권고를 재반복한다. 1차 보고서에 대한 최종견해에 담겼으나 이행되지 않았던 권고들과 이번 2차 보고서에 대한 최종견해에 담긴 권고를 이행하기 위해 부단히 노력할 것을 대한민국 정부에 촉구한다.

유보

9. 위원회는 한국정부가 협약 9조3항, 21조 a항, 40조 2-b-v항을 유보하고 있는 것에 대해 매우 우려한다.

10. 위원회는 유죄를 선고받은 청소년의 항고권에 유념하며, 가능한 한 빠른 시일 내에 협약 40조 2-b-v항에 대한 유보를 철회할 것을 한국 정부에 촉구한다. 또한 비엔나선언과 행동프로그램(1993년)에 부응하여 협약 21조 a항과 9조 3항에 대한 유보를 철회할 수 있도록, 아동과 부모 모두에게 상호 면접권을 보장하게끔 민법을 신속 개정하고, 국내입양에 대한 대중의 태도를 변화시키기 위한 정부의 노력을 강화할 것을 한국 정부에 촉구한다.

입법

11. 위원회는 그간 취해온 국내법의 개정에 주목하지만, 그럼에도 불구하고 여전히 협약의 조항과 원칙에 완전히 부응하지 않는 국내법에 대한 우려가 남아있다.

12. 위원회는 한국의 국내법이 조약의 원칙과 조항에 완전히 부응하도록 모든 필요한 조치를 취할 것을 한국 정부에 촉구한다.

조정

13. 위원회는 1998-2002년 제 8차 5개년 사회경제발전계획에 아동관련 국가행동계획이 포함되었음에 주목한다. 그러나, 위원회는 다양한 정부부처에 의해 운영되는 모든 아동관련 정책과 프로그램을 조정할 권한을 가진 상설적인 중앙 기구가 없음을 여전히 우려한다.

14. 위원회는 2001년에 세워진 ꡐ아동보호와 아동 양육을 위한 종합 계획ꡑ의 범위를 확대하여 협약이 보장하고 있는 모든 권리를 포괄하고 아동관련 유엔 특별 총회(2002년 5월)와 ꡒ아동에게 적합한 세상(A World Fit for Children)"에 담긴 서약을 포함할 것을 권고한다. 또한 위원회는 모든 아동관련 정책과 프로그램에 대한 조정 책임을 지는 상설적인 중앙 기구를 구성하고, 그 기구가 그 책임을 효과적으로 수행할 수 있도록 필수적인 권한과 충분한 재정, 인적 및 물적 자원을 보장할 것을 권고한다.

공적 기관에 의한 모니터링

15. 위원회는 한국정부대표가 협약의 이행을 모니터하기 위한 상설 기구를 정부 내에 설립할 것을 고려하고 있다고 밝힌 것을 환영한다.

16. 위원회는 한국 정부가 언급한대로 모니터링 기구를 신속히 설립하고 협약 이행활동을 적극적으로 모니터할 것을 권고한다.

독립적인 모니터링

17. 위원회는 앞에서(5번) 주목했듯이 국가인권위원회의 설립을 환영한다. 그럼에도 불구하고 국가인권위원회가 아동의 권리에 대해 어떤 전문화도 이루고 있지 못함을 유감스럽게 여긴다.

18. 위원회는 국가인권기구의 지위에 관련한 파리원칙(유엔총회 결의안 48/134)과 국가인권기구에 관한 위원회 일반논평 2에 부응하여 다음을 보장할 것을 한국 정부에 권고한다.

a) 국가인권위 위원 중에 적어도 한 명의 아동권 전문가를 두거나 또는 대안적으로 국가인권위 내에 아동권에 관한 소위원회 설립을 보장하라.

b) 아동이 제기하는 진정을 접수, 조사, 검토할 수 있는 국가인권위의 권한에 대한 인식향상을 통해 국가인권위에 대한 아동의 접근권을 보장하고, 특히 아동 친화적인 방식에 유념하라.

자원의 할당

19. 위원회는 지난 2년 간의 경제 회복에도 불구하고 1997년 이래로 정부예산에서 아동에 할당된 예산이, 특히 보건과 교육 영역에서, 지속적으로 감소해왔음에 우려를 갖고 주목한다. 현재의 지출 수준은 아동권의 보장과 증진을 위해 국가적으로나 지역적으로나 우선권을 두고 있다고 보기에는 불충분하며, 한국과 비슷한 경제 발전 수준에 있는 다른 나라의 예산 할당과도 같은 규모가 아니다.

20. 위원회는 다음과 같은 조치를 취함으로써 협약 4조의 충분한 이행에 특별한 주의를 기울일 것을 권고한다.

a) 아동의 경제, 사회, 문화적 권리의 이행을 보장하기 위하여, 특히 경제적으로 취약한 집단에 속하는 아동의 권리 보장을 위하여 ꡒ가용자원의 최대한도까지ꡓ 예산할당에 우선순위를 두라.

b) 공적, 사적 부문 및 민간단체 영역에서 아동에게 소요되는 정부 예산의 양과 비율을 확인하라. 이는 아동에 대한 서비스의 비용, 접근가능성 및 질과 효과성이 드러나는 다양한 부문에서 지출의 영향과 효력을 평가하기 위한 목적에서다.

자료 수집

21. 위원회는 한국정부가 서면답변에서 표현했듯이 현재의 자료수집 체계가 협약의 모든 영역과 18세 미만의 모든 아동을 포괄하고 있지 못하다는 우려에 견해를 같이하며, 아동권리 지표를 개발하려는 계획에 주목한다.

22. 위원회는 분산된 자료의 수집, 특히 18세 미만의 모든 아동관련 자료의 수집을 위해 효과적인 시스템을 구축하려는 정부의 노력을 지속하고 강화할 것을 장려한다. 그리고 그 자료와 지표를 협약의 효과적 이행을 위한 정책, 프로그램 및 계획의 수립, 모니터, 평가를 위해 이용할 것을 장려한다. 또한 위원회는 협약 이행 관련 진전사항을 지속적으로 평가할 수 있도록 한국정부가 조속한 시일 내에 아동권리 지표작업을 완수할 것을 장려한다.

시민사회와의 협력

23. 아동에게 서비스를 전달함에 있어서 정부와 시민사회간의 협력에 주목한다. 동시에 위원회는 필수적인 기준설정이 없고, 정책수립 단계 또는 보고 과정에서 시민사회와의 협력이 제한적이었음을 우려한다.

24. 위원회는 협약을 이행하는데 있어 동반자로서의 시민사회의 중요한 역할을 강조하며, 한국정부가 민간단체와 좀더 체계적이며 공동작동할 수 있는 방식으로, 정책 수립을 포함하여 협약 이행의 모든 단계에서, 전국적으로나 지역에서나 협력할 것을 권고하며 장래에 국가보고서를 기초하는 과정에서도 협력할 것을 권고한다. 또한 위원회는 한국정부가 ꡐ아동권 이행에 있어 사적 서비스 제공자의 역할에 관한 2002 총토론의 날ꡑ에 제기된 권고(CRC/C/121)를 고려하고, 서비스를 제공하는 사적기관에 대한 감독을 개선할 것을, 특히 서비스 제공자의 등록과 인증체계를 개선할 것을 권고한다.

홍보

25. 위원회는 아동관련 전문가 집단 뿐 아니라 광범위한 아동과 대중이 협약에 대해 충분히 알고 있지 못하고, 협약에 담긴 아동권에 기초한 접근이 불충분함을 우려한다.

26. 아동의 권리에 관한 정보를 배포하기 위한 민간단체와 국제 기구의 활동에 주목하면서, 위원회는 협약이행사항에 관한 정부보고서와 협약의 원칙과 조항을 광범위하게 알리는 것이 협약 42조와 44조에 따른 정부의 의무임을 상기시키고자 한다.

a) 일반대중과 특별히 아동을 겨냥하여 아동권에 대한 인식을 높이기 위한 공공캠페인에 착수하라.

b) 특히 교사, 판사, 국회의원, 법집행공무원, 공무원, 지자체 종사자, 아동 구금 시설 종사자, 심리학자를 포함한 보건의료인, 사회사업가를 포함하여 모든 아동관련 전문가에 대해 협약의 원칙과 조항에 대한 체계적인 교육과 훈련을 시행하라.

2. 아동의 정의 (협약 1조)

27. 위원회는 남아(18세)와 여아(16세)간의 최저혼인연령의 차이에 대해 여전히 우려한다.

28. 위원회는 여아의 최저혼인연령을 남아와 마찬가지로 상향조정하라는 이전의 권고를 반복한다.

3. 일반 원칙 (협약 2, 3, 6, 12조)

29. 위원회는 협약에 규정된 일반원칙, 차별받지 않을 권리(2조), 아동이익최상의 원칙(3조), 생명, 생존 및 발전의 권리(6조), 연령과 성숙도에 따라 아동의 견해가 존중받을 권리(12조)가 한국 정부의 입법, 정책 및 프로그램에 충분히 반영되지 않았음을 우려한다.

30. 위원회는 한국정부에 권고한다.

a) 아동과 관련된 모든 입법에서 협약의 일반원칙을 반영하라.

b) 협약의 일반원칙을 모든 아동에게 영향을 미치는 정치적, 사법적, 행정적 결정 및 계획, 프로그램, 서비스에 적용하라.

c) 협약의 일반원칙을 계획과 정책 결정의 매 단계에서 또한 사회, 보건복지, 교육 기관, 법원, 행정당국이 취하는 모든 조치에 적용하라.

비차별

31. 위원회는 정부보고서에서 인종차별에 대한 정보가 빠져있고 한부모가정 아동, 혼외출생아동, 장애아동, 여아 및 이주가정의 아동에 대한 차별행위에 관한 정보가 제한적임에 우려를 갖고 주목한다. 위원회는 또한 협약에서 언급된 인종, 피부색, 언어, 정치적 또는 기타의 의견, 민족적 또는 인종적 출신, 장애, 출생 또는 기타의 지위에 따른 차별을 대한민국 헌법이 명백히 금지하고 있지 않음을 우려한다.

32. 위원회는 협약 2조에 포함된 모든 근거를 포함할 수 있도록 차별을 명백히 금지하는 법률을 제정할 것을 권고한다. 또한 위원회는 사회적 차별, 특히 한부모가정 아동, 혼외출생아동, 장애아동, 이주노동자의 자녀, 여아에 대한 차별을 제거하기 위해, 특히 대중교육과 인식 캠페인을 포함하여 모든 필요한 혁신적인 조치를 취할 것을 권고한다.

33. 위원회는 2001년 세계인종차별철폐회의에서 채택된 선언과 행동 프로그램에 관한 후속조치로서 한국 정부가 아동권리협약과 관련하여 취한 조치와 프로그램에 대한 구체적인 정보를 다음 정기보고서에 포함할 것과 협약 29조 1항(교육의 목표) 관련 위원회의 일반논평을 고려할 것을 요청한다.

아동의 견해에 대한 존중

34. 위원회는 아동에 대한 전통적 태도가 가정, 학교, 기타 기관과 전체 사회 속에서 여전히 아동의 견해에 대한 존중을 제한하고 있음을 우려한다.

35. 위원회는 협약 12조에 따라 한국 정부에 권고한다.

a) 2000년에 개정된 아동복지법이 아동에게 영향을 미치는 모든 문제에서 아동이 자신의 견해를 자유롭게 표현할 권리를 포함하도록 개정하라. 그리고 법원, 행정기구, 학교 및 교육기관의 징계과정에 의해 아동에게 영향을 미치는 모든 문제에서 아동의 견해에 대한 존중과 아동의 참여를 증진하고 촉진시키기 위하여 입법조치를 포함한 효과적인 조치를 취하라.

b) 특히, 부모, 교육자, 정부 행정 공무원, 사법부 및 일반사회에 아동의 의견청취와 참여에 관한 아동의 권리에 대한 교육 정보를 제공하라.

c) 아동의 견해가 고려되는 정도와 그것이 정책과 프로그램 및 아동자신에게 끼친 영향을 정기적으로 검토하라.

4. 시민권과 자유 (협약 7, 8, 13-17, 37(a) 조)

표현과 결사의 자유

36. 위원회는 학생회에 대한 엄격한 행정적 통제와 초, 중등학교에서 교외정치활동을 제한하거나 금지하는 학교 교칙으로 인해 학생의 표현과 결사의 자유가 제한되고 있음에 우려한다. 위원회는 10대들이 독립적으로 만든 인터넷 대화방이 자의적인 이유로 당국에 의해 폐쇄되었다는 주장에 대해 더욱 우려한다.

37. 협약 12-17조의 견지에서, 위원회는 의사결정과정과 학교 내외에서의 정치활동에서의 아동의 능동적인 참여를 촉진하기 위하여 법률, 교육부가 만든 지침 및 학교교칙을 개정하고 모든 아동이 결사와 표현의 자유에 대한 권리를 충분히 향유할 수 있도록 보장할 것을 권고한다.

체벌

38. 위원회는 체벌이 학교에서 공식적으로 허용되고 있는데 큰 우려를 갖고 주목한다. 위원회는 체벌이 협약의 원칙과 조항에 부합되지 않으며, 특히 아동의 존엄성을 심각하게 침해한다고 본다 [유엔경제,사회,문화적권리위원회의 마찬가지의 견해를 보라, E/C.12/1/Add.79, para 36].  교육부의 지침이 학교에서의 체벌 사용과 관련된 결정을 개별학교당국에 위임하고 있다는 사실은 일정형태의 체벌이 수용가능한 것임을 보여주며, 따라서 긍정적이고 비폭력적인 징계를 조성하려는 교육적 조치를 훼손하고 있다.

39. 위원회는 한국 정부에 권고한다.

a) 가정, 학교 및 모든 여타 기관에서 체벌을 명백히 금지하도록 관련 법률과 규칙을 개정하라는 국가인권위원회의 권고를 이행하라.

b) 체벌에 관한 태도를 변화시키기 위해서 아동에 대한 학대의 부정적인 결과에 대해 공공교육 캠페인을 수행하라. 그리고 체벌에 대한 대안으로서 가정과 학교에서의 긍정적이고 비폭력적인 징계 형태를 조성하라.

5. 가정환경과 대안 양육 (협약 5, 18(1-2항), 9-11, 19-21, 25, 27(4항), 39조)

대안 양육

40. 위원회는 가정과 분리된 아동의 시설양육에 대한 대안으로 그룹홈을 설립한 데 주목한다. 그러나, 그룹홈의 설립과 대안 양육 체계의 개발이 여전히 제한적이며, 사적 양육 기관이 정부의 규제나 정기적인 감사를 받고 있지 않음을 우려한다.

41. 위원회는 한국정부에 권고한다.

a) 그룹홈과 대안양육체계의 숫자를 지속적으로 확대하라. 특히 위탁가정에 대한 재정적 지원을 확대하고 카운슬링과 지원체계를 강화하라.

b) 모든 공적, 사적 시설에 입소한 아동에 대한 정기적인 감사를 보장하라. 이는 아동의 견해와 아동 최상의 이익을 고려해야 하며, 가능한 한 시설입소아동을 가정환경 속에 재통합하는데 목적을 두어야 한다.

c) 대안양육상태와 취약한 가정속의 아동을 지원할 수 있는 사회사업가의 숫자를 늘리고 그들의 기술과 능력을 향상시켜라.

입양

42. 위원회는 보편적인 부정적 문화적 전통으로 인해, 국내입양이 허가나 자격 있는 기관에 의하지 않고 이뤄질 수 있으며, 그러한 입양이 아동최상의 이익 또는 (적절한 경우)아동의 견해를 반드시 고려하는 것이 아니라는 점을 여전히 우려한다. 또한 위원회는 높은 숫자의 해외입양에 대해 우려를 갖고 주목한다. 해외입양이 최후의 수단으로 고려되고 있지 않으며, 한국정부가 해외입양과 관련 ꡐ아동의 보호와 협력에 관한 1993년 헤이그 협약ꡑ을 아직 비준하지 않았다는 점에서 96년 1차 권고에서 언급했던 우려를 반복한다.

43. 위원회는 한국정부에 1차 권고를 반복하여 다음과 같이 촉구한다.

a) 협약 21조의 원칙과 조항에 완전히 부응하도록 법률을 개혁할 목적으로 국내 및 해외입양 체계를 포괄적으로 재검토하라.

b) 해외입양과 관련된 헤이그 협약을 비준하라.

아동학대와 방임

44. 위원회는 아동학대와 방임에 대한 보고를 받고 피해자에 대한 상담과 원조를 제공하는 아동학대예방센타가 여러지역에서 설립된 것을 환영한다. 그럼에도 불구하고 아동학대와 방임에 대한 진정을 접수하고 효과적으로 처리하며 피해자에게 원조를 제공하는 전국적인 체계가 미비함을 우려한다.

45. 위원회는 한국 정부에 권고한다.

a) 아동학대와 방임관련 진정을 접수, 모니터, 조사하는 전국적인 시스템을 구축하기 위해 법률 개혁을 포함하여 모든 적합한 조치를 취하라. 그리고 기소가 필요한 경우, 아동 친화적인 방식으로 돼야하며, 법집행공무원과 사회사업가 및 검사들에게 이점에 관한 훈련을 하라.

b) 개입 또는 처벌에 그치기보다는 가정폭력의 피해자와 가해자 모두에게 원조를 제공하고, 폭력의 모든 피해자들에게 상담과 회복, 재통합을 위한 지원을 보장하는 전국적인 대응 체계의 구축을 위하여 아동학대예방센타 설립을 위한 노력을 강화하라.

c) 아동학대 및 방임의 문제 정도를 적절히 평가하고 그에 관한 정책 및 프로그램을 구상할 수 있도록 성별 및 연령대로 분산돼 있는 학대 및 방임의 가해자와 피해자에 관한 자료수집 체계를 구축하라.

아동부양

46. 위원회는  법적으로 받아야만 할 아동양육비를 받지 못하고 있는 이혼부모와 한부모 가정(주로 어머니)의 수치가 높음에 우려한다.

47. 협약 27조와 아동이익 최상의 원칙(3조)에 입각하여, 법원의 명령에 근거하여 또는 아동이나 양육부모에게 오명을 씌우지 않는 방식으로 당사자간의 합의에 근거하여 아동양육의무를 집행하기 위한 모든 효과적인 조치를 취할 것을 한국 정부에 권고한다. 예를 들어, 정부는 강제집행을 하는 동시에 미불된 아동양육비를 아동을 키우고 있는 부모에게 지불할 수 있는 정부기금을 조성하거나, 아동양육의무를 진 자의 봉급에서 자동적으로 양육비를 공제할 수 있는 시스템의 도입을 고려할 수 있다.

6. 기본적 보건과 복지 (협약 6, 18조 3항, 23, 24, 26, 27조 1-3항)

48. 위원회는 높은 수준의 아동 보건 지표에 고무받았다. 그럼에도 불구하고 위원회는 한국정부의 보건예산 할당이 1%미만이며 보건시설의 90%가 사적으로 운영되고 있음에 우려한다. 또한 위원회는 모유수유율이 90년대에 상당히 감소했다는 점과 청소년의 흡연의 증가와 각성제 및 여타의 불법약물 이용이 증가하고 있음을 우려한다.

49. 위원회는 한국정부에 다음과 같이 권고한다.

a) 보건예산을 상당수준 늘리고, 저소득 가정이 무료로 의료체계에 접근할 수 있도록 공공 의료 체계를 구축하라.

b) 영아에게 처음 6개월간의 완전한 모유수유가 주는 유익성에 대해 어머니를 교육하고 모유수유를 장려하라. 모유수유에 대한 국가규범을 채택하라.

c) 자녀에게 모유를 먹이는 여성이 고용에 있어 어떠한 불이익도 당하지 않도록 효과적인 조치를 취하라.

d) 에이즈 및 여타의 성병에 대한 교육, 10대의 흡연과 약물남용 등에 관한 종합적인 청소년 보건정책 수립을 위한 청소년 보건 연구에 착수하라.

장애아동

50. 위원회는 장애아동에 대한 사회적 차별이 광범위하며 ꡒ존엄성이 보장되고 자립이 촉진되며 적극적 사회참여가 조장되는 여건 속에서 충분히 품위있는 생활ꡓ을 누릴 장애아동의 권리를 제한하고 있음을 매우 우려한다. 특히, 위원회는 상당수의 장애아동이 매년 버려지고 있으며, 많은 아동이 학교에 다닐 수 없고, 학교에 가면 다른 학생들과 분리된다는 보고에 우려한다.

51. 위원회는 ꡐ1997년 유엔아동권리위원회의 장애아동에 관한 토론의 날ꡑ에서 도출된 권고와 장애인의 기회평등에 관한 기준 규칙(유엔통회 결의안 48/96)에 따라 한국 정부에 다음과 같이 권고한다.

a) 학부모, 아동, 교사 및 일반대중을 겨냥하여 인식 향상과 교육 운동을 포함하여 장애아동에 대한 차별 문화에 대처하기 위한 효과적인 조치를 취하라.

b) 현재 학교에 다니지 않는 아동을 포함하여 장애아동의 수에 대한 종합적인 조사를 하라. 이 조사는 교육 및 여타 사회적 서비스에 대한 장애아동의 교육 욕구 및 접근에 대해 평가할 수 있어야 한다.

c) 학교, 여가시설을 포함하여 공공 건물과 공공 영역에 대한 장애아동의 물리적 접근도를 향상시키기 위한 기존의 프로그램을 확대하라. 또한 유치원 및 초․중․고 단계에서의 통합교육 프로그램의 수를 확대하라.

7. 교육 (협약 28, 29, 31조)

52. 위원회는 정부가 중등교육을 무상화하려는 과정에 있다는 정보를 환영하지만, 대한민국의 상대적으로 높은 경제수준에도 불구하고 초등교육만이 무상인 점을 우려한다. 마찬가지로, 초등교육에서는 여아와 남아의 입학비율에 차이가 없지만 고등교육에서는 남아보다 여아의 수가 적어지는 점을 우려한다. 결론적으로 위원회는 매우 경쟁적인 교육 시스템이 아동 잠재성의 최대한의 발전을 저해할 위험이 있다는 위원회의 우려를 반복한다.

53. 위원회는 대한민국 정부에 권고한다.

a) 학교에 제공되는 자원을 늘리고 학습의 질을 향상시킴으로써, 사립학교에 비교할 때 낮은 수준인 공립학교의 질을 높여라.

b) 취학 전 교육과 중등교육에서의 비용을 감소시키고 무료화하기 위한 전략을 개발하라.

c) 여아의 입학을 증진하고 끈질긴 성에 대한 고정관념에 대응함으로써 고등교육의 기회가 모든 사람에게 능력에 입각하여 개방될 수 있도록 효과적인 조치를 취하라.

d) 경쟁성을 감소시키고, 협약 29조 1항과 교육의 목적에 관한 위원회의 일반논평 1에서 언급된 교육의 목적을 반영할 목적으로 정부의 교육 정책을 재고하라.

8. 특별 보호 조치 (협약 22, 38, 39, 40, 37 (b)-(d), 32-36조)

성적 착취

54. 위원회는 아동에게 성적 서비스를 산 자를 처벌할 목적으로 2000년 청소년보호법을 만든 것을 환영한다. 그러나 위원회는 이 법이 효과적으로 이행되지 못하고 있다는 점과 아동성착취에 관한 정보가 제한적임을 우려한다. 또한 위원회는 ꡒ원조교제ꡓ 현상에 대해 우려한다.

55. 위원회는 한국 정부에 다음과 같이 권고한다.

a) 상업적 아동 성착취에 관한 국가행동계획을 개발하라. 이 계획에는 1996년과 2001년 ꡐ제 1․2차 상업적 아동 성착취 철폐 세계 대회ꡑ에서 합의됐듯이 효과적인 자료 수집 조치가 포함돼야 한다.

b) 아동친화적인 방식으로 사건을 접수, 모니터, 조사, 기소하는 방법에 대하여 법집행공무원, 사회사업가 및 검사를 훈련하라.

c) 모든 성학대와 성착취 피해자들에게 회복과 재통합을 위한 적합한 프로그램과 서비스를 보장하라.

d)  연소자에 대한 성학대 및 착취에 관련된 법률 정보, 건강한 생활양식에 관한 교육프로그램 등 예방적 조치를 개발하라.

소년사법

56. 위원회는 법을 위반한 혐의로 보호처분을 받은 아동이 형사절차를 거치지 않고 법적 지원 없이 자유를 박탈당할 수 있음을 우려한다.

57. 위원회는 한국정부에 권고한다.

a) 특히 협약 37, 40, 39조와 소년사법집행에 관한 유엔 최소기준(베이징 규칙), 소년비행방지를 위한 유엔가이드라인(리야드(Riyadh) 가이드라인), 1995년 유엔아동권리위원회의 소년사법집행에 관한 토론의 견지에서, 소년사법기준의 완전한 이행을 보장하고 소년사법 관련 종사자에 대한 전문적인 훈련을 수행하라.

b) 자유의 박탈을 오직 최후의 수단으로만 사용하라. 그리고 자유의 박탈로 귀결될 수 있는 보호처분과 관련된 모든 청소년에게 조기에 변호인을 보장하라.

c) 연소자를 형사절차에 회부할 것인지 보호처분을 할 것인지를 결정하는 검사의 자유재량(검사선의주의)을 없애기 위해 법률을 개정하라.

이주노동자의 자녀

58. 위원회는 교육 및 사회보장관련 법과 규칙이 외국인 아동, 특히 미등록 이주노동자의 자녀에게 복지와 권리를 제공하기 위한 구체적인 조항을 포함하고 있지 않음을 우려한다.

59. 위원회는 한국 정부에 권고한다.

a) 미등록 이주노동자의 자녀를 포함하여 모든 외국인 아동에게 서비스에 대한 동등한 접근을 보장하는 구체적인 조항을 포함하도록 국내법, 특히 교육과 사회보장관련법을 개정하라.

b) 이주노동자와 그 가족의 권리에 관한 국제조약(1990)의 비준을 고려하라.

9. 선택의정서와 협약 43조 2항의 개정

60. 위원회는 협약에 따른 두 개의 선택의정서(아동매매, 아동매춘 및 아동포르노그라피에 관한 선택의정서와 아동의 무력분쟁 관여에 관한 선택의정서)에 서명하고 아직 비준하지 않은 것에 주목한다.

61. 위원회는 협약에 따른 두 개의 선택의정서를 비준할 것을 권고한다.

10. 문서의 배포

62. 협약 44조 6항의 견지에서, 위원회는 한국정부의 2차 보고서와 서면답변을 광범위한 대중, 특히 아동이 이용할 수 있도록 할 것과 관련 기록과 위원회의 최종견해를 포함하여 보고서 출판을 고려할 것을 권고한다. 정부, 국회, 일반 대중 및 민간단체 내에서 협약에 대한 인식과 토론을 낳고 협약의 이행과 모니터를 진작시키기 위해서 위와 같은 문서는 광범위하게 배포돼야만 한다.

11. 차기 보고서

63. 위원회가 채택한 정기보고서에 대한 권고와 29차 회기(CRC/C/114)의 보고서에서 기술한 권고에 입각하여, 위원회는 협약 44조에 충분히 부응하는 국가 보고 이행의 중요성을 강조한다. 유엔아동권리위원회가 협약의 이행에서 나타난 진전을 점검할 수 있는 정기적인 기회를 갖도록 보장하는 것은 협약 당사국의 중요한 책임이다. 이런 점에서 정기적으로 시기를 맞춰 제출되는 정부보고는 아주 중요하다. 위원회는, 예외적인 조치로, 한국정부가 협약에 부응하는 보고 의무를 따라잡을 수 있도록 돕기 위하여, 한국의 3차와 4차 보고서를 하나의 보고서로 만들어서 4차 보고서를 제출하기로 돼있는 2008년 12월 19일까지 제출할 것을 요청한다. 위원회는 협약이 정한대로 한국정부가 매 5년마다 보고할 것을 기대한다.

나-2. 유엔인종차별철폐위원회의 권고내용

C. 우려 및 권고사항

7. 위원회는 인구의 동질성 즉 단일민족성에 관한 정부의 관점에 주목한다. 그러나 동시에 위원회는 화교를 비롯하여 대한민국에 거주하고 있는 여타 인종적 소수자에 관해 이행보고서에서 언급된 정보들을 주목한다. 대한민국 사회의 인종적 구성분포에 관한 구체적인 통계자료가 없는 것과 관련하여, 위원회는, ꡐ이행보고서의 형식과 내용에 관한 일반지침ꡑ 제8항에도 언급되어 있는 바와 같이 인종에 따른 인구분포 자료를 차기 이행보고서에서 제공해 줄 것을 대한민국에 권고하며, 위원회 일반권고 8호(특정 인종 및 종족 집단의 자기 인지)의 내용에 관하여 대한민국의 주의를 환기시키고자 한다. 또한 백정(白丁) 집단의 상황에 관한 정보 취합에 있어, 위원회 일반권고 29호(가문에 따른 차별)의 내용을 참작할 것을 제안한다.

8. 위원회는 이행보고서에 인종차별행위들, 피해자의 진정이나 사법적 대응에 관한 정보들이 부족하다는 점을 유감스럽게 생각한다. 인종차별 피해자의 고소, 고발이나 소송제기가 없다는 것은 관련 입법의 부재, 사법구제방법에 대한 인식 부족, 또는 관련당국의 기소의지가 불충분하기 때문에 나타나는 결과일 수 있다는 점을 대한민국에 상기시키고자 한다. 위원회는 인종차별 사건 및 관련 현행법이 적용된 사건의 수사 및 기소 현황, 부과된 형벌 등을 성별에 따라 분류한 자료가 차기 이행보고서에 포함되기를 요청한다. 또한 위원회는 국가인권위원회법 제30조 2항의ꡐ불합리한 차별(unreasonable discrimination)'이라는 용어가 현실에서 어떻게 해석, 적용되고 있는지에 관해 더욱더 자세한 정보를 요청하는 바이다.

9. 위원회는 차별금지법 제정에 관한 논의가 진행되고 있다는 점을 주목하는 반면, 대한민국의 국내법이 여전히 협약 제4조의 요구들(인종차별행위에 대한 처벌 등)을 충분히 반영하지 못하고 있다는 점을 우려한다. 대한민국은 협약 제4조의 이행에 관한 위원회의 일반권고 15호의 내용에 비추어 국내법률을 검토해야 하며, 또한 협약 제4조에 부합하도록 인종차별 및 인종혐오 사건을 다루는 특정한 법률을 도입해야 한다.

10. 위원회는 산업연수생 제도 하의 외국인 노동자들과 미등록이주노동자들이 협약 제5조의 권리들을 완전히 향유하고 있지 못한 현실에 대해 여전히 우려를 표한다. 위원회는 모든 이주노동자의 상황 특히 신체의 안전과 사회보장에 대한 권리를 개선하기 위한 조치들을 계속적으로 취해 나갈 것을 대한민국에 권고한다. 또한 산업연수생, 미등록노동자, 난민 및 난민신청인을 비롯한 모든 외국인 노동자에 대해 협약 제5조가 어떻게 이행되고 있는지에 관한 정보를 차기 이행보고서에 포함시킬 것을 권고한다.

11. 외국인여성 인신매매 근절을 위한 대한민국의 노력에 주목함에도 불구하고, 위원회는 성매매를 목적으로 외국인 여성들이 대한민국으로 인신매매되는 상황에 대해 여전히 우려를 표한다. 대한민국은 인신매매 방지와 피해자에 대한 지원―가능한 한 외국인 여성의 모국어를 통한 지원―을 위한 현재의 노력을 확대, 강화해야 한다.

12. 위원회는 차기 이행보고서 준비시 인종차별철폐의 분야에서 활동하는 시민사회단체와 협의할 것을 대한민국 정부에 권장한다.

13. 위원회는 인종차별행위에 관한 국내적 구제조치, 차별사건에 있어 배상을 위한 법적 수단, 협약 제14조에 따른 개인청원절차 등에 관한 정보가 대한민국 내에 널리 배포되어야 하며 이에 대한 대중의 인식이 증진되어야 함을 권고한다.

14. 협약 특히 제2조부터 제7조의 내용을 국내의 법질서에서 이행함에 있어, 더반 세계인종차별철폐대회 선언 및 행동계획의 관련부분들이 고려되어야 함을 대한민국에 권고한다. 또한 더반 세계인종차별철폐대회 선언 및 행동계획을 국내 차원에서 이행하기 위한 국가행동계획 및 기타 조치들에 관한 정보를 차기 이행보고서에 포함시킬 것을 권고한다.

15. 당사국 이행보고서를 국문으로 작성하여 보고서가 위원회에 제출되는 시점부터 일반대중이 그 내용을 잘 파악할 수 있도록 해야하며, 위원회의 최종견해 역시 국문으로 배포되어야 함을 대한민국에 권고한다.

16. 제13차, 14차 이행보고서를 그 제출시한인 2006년 1월 4일까지 통합보고서의 형태로 위원회에 제출해 줄 것과 보고서 작성시 본 최종견해에 제기된 모든 사항들에 대한 정보를 다루어 줄 것을 대한민국에 권고한다.

다. 평가

아동권리협약과 인종차별철폐협약에 관한 한국정부의 이행보고서들은 여전히 관련 법률과 제도만을 나열하는 형식적인 보고에 그쳤으며, 그 구체적인 시행의 결과나 문제점, 관련자료 등을 풍부히 제시하지 못함으로써 한국사회의 인권실태를 국제사회에 정확히 드러내지 못하는 한계를 보여주었다. 또한 문제가 되고 있는 법률과 제도의 개선을 위한 구체적인 계획이나 그 일정을 제공하지 못하였으며, 협약의 내용을 대한민국 정부의 전반적인 정책 속에 반영하여 이행하려는 실질적인 의지를 보여주지 못하였다. 한편, 긍정적인 측면들은 우선 심의회의의 정부답변과정에서 과거 일단 부인하고 보자는 태도를 벗어나 잘못된 점이나 부족한 면들을 인정하였으며 심의회의를 전후로 시민사회단체들과의 간담회를 가지는 등 국제인권조약 이행심의회의의 취지를 살리기 위해 정부가 노력하는 모습을 보였다는 점이다. 또한 올해부터는 국가인권위원회가 심의회의에 옵서버로 참여함으로써, 한국의 인권상황에 대한 국제사회의 권고내용을 국내에 널리 홍보하고 그 내용을 국내의 정책 속에 반영시키는 데 있어 일정한 역할을 할 것이 기대되고 있다.

5. 국제형사재판소

가. 개관

국제형사재판소(International Criminal Court, ICC)는 2002. 7. 1. 근거규범인 로마규정이 발효된 이후 올해 들어 18명의 재판관과 수석검사의 선출을 모두 마치고 사무국의 조직을 정비하여 본격적인 활동을 시작하였다. 한국정부는 지난해 11월 로마규정을 비준함으로써 83번째 당사국이 되었으며 올해에는 송상현 교수를 ICC 재판관으로 배출함으로써 앞으로 국제형사재판소가 독립적이고 실효적인 활동을 해나가는 데 있어 중요한 역할을 담당할 것으로 기대를 받고 있다.

나. 국내인권사회단체들의 활동: 불처벌쌍무협정과 국내이행입법 문제

국제형사재판소와 관련한 국내인권사회단체들의 활동은 주로 미국과의 불처벌쌍무협정 반대와 실효적 이행입법 마련의 문제에 초점을 두고 진행되었다. 2003. 7. 1 로마규정 발효 1주년을 기념하는 공동성명에서 인권단체들은, “미국이 현재 자국의 정부관료, 군인 혹은 기타 사람을 국제형사재판소의 관할권에 속하지 못하게 하기 위해 소위 ‘98조 협정(Article 98 agreement)’을 체결하도록 압력을 행사하고 있는 것과 관련하여 한국정부도 이러한 불처벌협정의 체결을 미국정부로부터 이미 요구받은 상태” 라고 밝히며, “불처벌협정은 국제형사재판소의 기본 정신과 국제법 질서를 훼손하는 반인권적인 협정일뿐 아니라, 명예로운 국제형사재판소 재판관(송상현 교수)을 선출한 국가가 불처벌협정을 체결한다는 것은 국제적으로 수치스러운 일이므로 한국정부는 이러한 미국의 불처벌협정 체결강요를 강력하게 거부해야 한다”고 주장하였다.

한편 2003. 7. 24~25. 양일에 걸쳐 민변을 비롯한 국내외 민간단체들의 공동주관으로 ‘국제워크숍: 국제형사재판소와 동북아시아’가 국회 헌정기념관 강당에서 열렸다. 이 워크숍에서는 송상현 재판관의 기조발제에 이어 ‘로마규정 비준’, ‘실효적 이행입법’, ‘국제형사재판소와 불처벌쌍무협정’ 이라는 주제로 중국, 벨기에 일본, 몽고, 캐나다, 필리핀, 슬로베니아 등에서 참가한 관련 전문가들의 발제와 토론이 있었다.

다. 이행입법 제정에 관한 논의: 국제형사재판소관할범죄의처벌등에관한법률(안)

한국정부는 2003. 9. 가칭 ‘국제형사재판소관할범죄등에관한법률안’을 기초하여 대한변호사협회, 국가인권위원회 등에 의견을 요청하였다. 이에 대한변호사협회는 다음과 같은 내용을 골자로 한 검토의견을 주무부서인 법무부에 제시하였다.

반인권적 국가범죄란 국가기관이 그 직무를 행함에 있어 정당화사유 없이 시민을 살해 또는 고문하는 등 헌법과 법률을 위반하여 시민의 인권을 중대하고 명백하게 침해하거나 이 침해행위를 조직적으로 은폐, 조작한 행위이다.

이러한 반인권적 국가범죄와 관련하여서는, 1995년 '헌정질서파괴범죄의공소시효등에관한특례법'과 '5.18민주화운동등에관한특별법'이 제정되어 이른바 헌정질서파괴범죄 및 '집단살해죄의방지와처벌에관한협약'에 규정된 집단살해죄에 대하여 공소시효가 적용되지 않음을 입법화하였다.

한편 이러한 반인권적 국가범죄 및 국제법상 반인도범죄등에 대하여는 공소시효의 배제 또는 정지 및 민사상 손해배상청구권의 소멸시효 적용배제를골자로 하는 '반인도범죄등의시효등에관한특례법안(이하 "특례법안"이라 하며, 본 검토의견에 첨부되어 있음)'이 입법청원되어 현재 국회법사위소위원회에서 심사계류 중이다.

본 법률안은 기본적으로 국제형사재판소에관한로마규정(이하 "로마규정")에 규정된 반인도적 범죄 등을 처벌하고자 하는 이행입법의 성격을 지닌 것으로서 위와 같은 반인권적 국가범죄에 관한 특례규정을 반드시 포함할 필요는 없다 할 것이나, (1) 반인권적 국가범죄나 국제법상의 반인도적 범죄 모두 인간성(humanity) 내지 인권(human right)에 대한 중대한 침해행위라는 점에서 함께 규율될 필요성이 있고, (2) 그동안 분산적으로 논의되어 왔던 (국제법적 및 국내법적) 반인도적 범죄를 하나의 입법에 의하여 통일적으로 규율하는 것이 논리적이고 효과적인 방안일 것이다.

따라서 본 법률안을 "국제형사재판소관할범죄및반인권국가범죄의처벌등에관한법률(가칭)"로 확대 수정하여, (1) 본 법률안의 제1조 및 제2조를 "제1장 총칙"이라는 제하에(다만 특례법안의 규정들을 참작하여 본 법률안 제1조의 목적 및 제2조의 정의 규정에 반인권국가범죄 관련 사항이 추가되어야 할 것임), (2) 제3조 내지 제15조를 "제2장 국제형사재판소관할범죄"이라는 제하에, (3) 첨부와 같은 특례법안의 제3조 및 제4조를 "제2장 반국가적 인권범죄"이라는 제하에 각각 두는 방식으로 전체적인 법안 체제를 재구성하여 현재의 반인권적 국가범죄 및 국제법상 반인도범죄를 통합적으로 규율하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

이밖에 국가인권위원회를 비롯한 관련 전문가들이 검토의견을 보낸 바 있으나 법무부는 이행입법과 관련하여 관련전문가들과의 공개적인 협의체를 구성하여 보다 깊이 있고 실효성이 있는 이행입법(안)을 만들자는 관계단체들의 요구에 매우 소극적인 자세를 보이고 있다.

라. 평가

현재 법무부가 이행입법(안)을 준비하고 있는 한편 외교통상부와 국방부는 비공개적으로 미국과의 불처벌쌍무협정 체결에 관한 협상을 진행하고 있는 것으로 보인다. 이러한 국제형사재판소와 관련한 일련의 주요 정부 정책 및 결정이 전혀 공개적인 토론의 장이나 여론형성 없이 밀실에서 진행되고 있음은 매우 우려스럽다. 로마규정을 비준하는 과정에서도 이렇다할 여론형성 없이 국제형사재판소의 취지와 목적에 대한 실질적인 의지보다는 재판관 피선이라는 정부의 이해를 위해 급박하게 비준절차를 진행했다는 비판이 있었다. 로마규정에 대한 국내이행입법 마련의 과정은 관련 국제기준들을 선택적으로 기존의 국내 사법제도의 틀에 끼워 맞추는 작업이 아니라 현 국내 사법제도와 형사정책을 국제수준으로 끌어올리기 위한 작업이 되어야하며 따라서 전반적인 검토와 공론화가 필요한 일이라는 것을 정부는 반드시 인식해야 할 것이다.

6. 난민문제

가. 개관

한국정부는 1992. 12. 3. ‘난민지위에관한협약’ 및 ‘동협약의정서’ 에 가입하였고 1993. 12. 10. 제6차 출입국관리법을 개정하여 처음으로 난민 인정조항을 신설한 이래 지난 2000년까지는 단 1명의 난민도 인정하지 않다가 2001년에 1명, 2002년에 1명을 인정하였고 올해 들어서는 12명을 난민으로 인정하였다. 이러한 급작스런 난민인정 건수의 증가는 2002. 4. 17. 출입국관리법 시행규칙이 개정되어 난민인정협의회 및 실무협의회에 대한변협, 대한국제법학회 등의 민간 전문가들이 위촉되면서부터 이들이 난민심사에 실질적으로 참여함으로써 기존의 난민인정 방식에 변화를 가져 왔기 때문이라고 풀이된다.

나. 난민인정제도의 문제점과 정책 제안

새 정부 출범 직후 민변과 피난처를 비롯한 인권사회단체들은 난민인정제도와 관련한 그동안 문제점과 정책제안 사항들을 포함하여 법무부에 의견서를 제출하였는데 그 내용은 다음과 같다.

현 난민인정제도의 문제점 △ 불법체류 문제를 담당하는 출입국관리부서가 난민인정절차를 담당한다 △ 난민인정협의회의 법적 위상이 빈약하고 그 구성 또한 여전히 문제가 많다 △ 난민정책을 생산하고 실무를 지도할 정책단위의 난민기구가 부재하다 △ 실무전문공무원이 너무 적어 난민인정을 위한 사실조사가 부실하다 △ 이의신청제도가 불복절차로서의 역할을 하지 못하고 있다 △ 난민신청자와 난민인정자에 대한 사회적 처우가 부적절하다

정책제안 사항 △ 독립적인 난민인정기구를 만들 것 △ 난민인정절차를 담당하는 실무 부서는 출입국관리국이 아닌 법무부의 인권관련 부서가 담당하거나 출입국관리국이 담당한다고 해도 현재의 체류심사과가 담당하는 것이 아닌 전문공무원으로 구성된 난민담당부서를 둘 것 △ 난민신청자와 난민인정자에 대한 사회적 처우를 법률로 명확히 할 것 △ 이의신청절차는 전면적으로 재검토하여 실질적인 불복절차가 되도록 해야 하며, 사법구제가 보다 원활히 되도록 할 것 △ 유엔난민고등판무관실(UNHCR)과의 협조가 보다 체계적으로 이루어지도록 할 것 △ 이상과 같은 개선안을 구체화하기 위하여 법무부 내에 민간 전문가를 포함한 ‘난민인정제도개선위원회’ 를 설치할 것

다. 평가

난민인정자의 숫자가 올해 12명으로 급격히 늘어난 점과 난민신청 절차에 있어 실무공무원의 자의적 개입이 줄어드는 등 난민인정제도 개선을 위한 정부의 노력이 두드러진 한 해였던 것은 사실이다. 또한 일부 난민인정자에 대해 의료보호 및 보조금 혜택 등을 제공하게 된 것도 과거 아무런 사회적 지원이 없었던 것에 비추어 볼 때 매우 긍정적이라 하겠다. 그러나 여전히 일선 전문인력의 부족과 난민심사시간의 장기화, 난민인정협의회 및 실무협의회의 불규칙한 개최주기 등이 문제가 되고 있으며 특히 난민신청자와 난민인정자에 대한 사회적 처우 문제는 조속한 대책이 필요한 부분이다. 이와 관하여 법무부는 올해 3월 난민인정 전담부서 및 난민지원센터 설립 계획을 밝힌 바 있으며 6월에는 난민신청자들이 난민 인정을 받기 전에 취업을 할 수 있는 자격을 부여하는 방안을 적극 검토할 예정이라고 하였으나, 아직까지 그 구체적인 윤곽이나 실천 계획이 전혀 드러나지 않고 있어 실질적인 제도개선 없이 난민인정자의 수를 늘리는 것만으로 난민정책에 대한 비판을 무마시키려 하고 있다는 빈축을 사고 있다.

❚1 session❚“2003 인권상황 총괄보고 및 토론”

한․일 과거청산의 현황과 전망

장 완 익 (변호사, 민변 과거사청산위)

1. 서론

한국과 일본 양국 혹은 양국민 사이의 과거사 문제는 현재까지도 미해결 상태이며, 한국측의 피해는 너무나도 크고 다양하여 그 전모를 파악하기가 쉽지 않은 상태이다. 이 보고서는 그중 주로 태평양전쟁기의 피해를 중심으로 그 동안의 활동 상황과 전망을 담아보려한다.

2. 청구권협정과 관련 조치

가. 한일 국교 정상화

한국과 일본 양국 정부는 1965. 6. 22. 대한민국과 일본국간의 기본관계에 관한 조약(이하 기본 조약)과 대한민국과 일본국간의 재산 및 청구권에 관한 문제의 해결 및 경제협력에 관한 협정(이하 청구권협정)을 체결하여(1965. 12. 18. 발효) 양국 관계를 정상화시켰다.

나. 관련 조치

(1) 일본

일본은 1965. 12. 17. 법률 제144호 “재산 및 청구권에 관한 문제의 해결 및 경제협력에 관한 일본과 대한민국간의 협정 제２조의 실시에 수반되는 대한민국 등의 재산권에 대한 조치에 관한 법률”을 공포하여, “대한민국 또는 그 국민의 청구권협정 제2조 제3에 해당하는 재산, 권리 및 이익은 1965. 6. 22. 소멸된 것”으로 하였다.

(2) 한국

한국은 1966. 2. 19. 청구권자금의운용및관리에관한법률(법률 제1741호), 1971. 1. 19. 대일민간청구권신고에관한법률(법률 제2287호), 1974. 12. 21 대일민간청구권보상에관한법률(법률 제2685호, 이상 청구권자금 관련 3법)를 각 제정하여 청구권협정에 의하여 받게 되는 청구권자금으로 한국 국민이 보유하고 있던 일제 관련 재산(일본은행권, 일본국정부가 발행한 국채, 일본저축권 일본국의 지방채, 예금, 보험금, 우편 저금 등)과 일본국에 의하여 군인․군속 또는 노무자로 소집 또는 징용되어 1945년 8월 15일 이전에 사망한 자(이하 피징용 사망자)에 대한 보상을 하였다.

다. 청구권협정 해석상의 문제

(1) 일본측 해석

① 외교적보호권 소멸론 : 한국의 피해자가 일본 정부에게 자신의 손해배상청구권을 행사하기 위하여는 한국 정부가 가지고 있는 외교적보호권을 통하여 행사하여야 하는데, 청구권협정을 의하여 한국 정부는 외교적보호권을 행사하지 않기로 하였기 때문에, 피해자가 직접 청구권을 행사할 수 없다는 것으로 기존에 일본 정부가 취한 입장이다.

② 실체적 권리 소멸론 : 청권권협정 제2조 제3의 “본 협정의 서명일에 타방체약국의 관할하에 있는 것에 대한 조치”의 일환으로 법률 제144를 제정하여 한국 피해자의 권리가 소멸되었다는 것이다. 즉 청구권협정으로 한국 피해자의 청구권이 소멸된 것이 아니라, 청구권협정에 기한 일본 국내의 입법 조치로써 청구권이 소멸되었다는 주장이다. 일본 정부는 현재 실체적 권리 소멸론의 입장을 취하고 있는 것으로 보여진다.

(2) 한국측 해석

한국 정부는 청구권협정으로 한국 피해자의 청구권이 소멸된 것이 아니나, 청구권협정으로 한국 정부가 피해자들에 대한 외교적보호권을 행사하기는 곤란하다는 입장이다.

라. 기본조약 해석상의 문제점

청구권협정 해석상의 문제점은 결국 기본조약 제2조(1910년 8월 22일 및 그 이전에 대한제국과 대 일본제국간에 체결된 모든 조약 및 협정이 이미 무효임을 확인한다)의 식민지 통치시대를 어떻게 해석하느냐와 관련되어 있다.

일본 정부는 한일병합조약이 유효하나 한국의 독립이 이루어진 시기 즉 1945. 8. 15.에 실효된 것으로 해석하고, 한국 정부는 1910년의 한일병합조약과 그 이전의 대한제국과 일본제국 사이에 체결된 모든 조약, 협정, 의정서 등 명칭을 불문하고 국가간의 합의문서는 모두 무효이다. “이미”라는 말이 강조되는 이상 소급하여 무효(null and void)라는 것이다.

3. 관련 법률 및 입법문제

가. 한국

(1) 반민족행위처벌법

일제 과거 청산과 관련하여 제헌헌법 부칙 제101조은 "이 헌법을 제정한 국회는 단기 4278(서기 1945년) 8월 15일 이전의 악질적인 반민족행위를 처벌하는 특별법을 제정할 수 있다"고 규정하였다. 이에 따라 1948. 9. 22. 법률 제3호로 제정된 반민족행위처벌법(1951. 2. 14. 법률 제176호로 폐지, 이하 반민법)을 제정하였으나 반민법은 제정 당시부터 이승만 정부와 반민족행위자의 극심한 반대에 부딪쳤고, 결국 여러 차례의 개정을 통해 형해화되고 말았고 반민법에 의하여 설립된 반민족행위특별조사위원회는 별다른 성과 없이 끝나고 말았다.

(2) 청구권자금관련 3법

위 3법에 의하여는 강제동원 관련 피해자들 중 피징용 사망자에 한하여 300,000원씩의 보상이 이루어졌을 뿐이며, 나머지 피해자들에 대하여는 아무런 보상도 이루어지지 않았다.

(3) 일제하일본군위안부피해자에대한생활안정지원및기념사업등에관한법률

한국 정부는 1993. 6. 11. 위안부에 대하여 “인도주의정신에 입각하여 이들을 보호하고 지원함을 목적”으로 일제하일본군위안부에대한생활안정지원법(법률 제4565호)을 제정하여, 생활지원을 행하고 있으며, 2002. 12. 11. 위 법을 일제하일본군위안부피해자에대한생활안정지원및기념사업등에관한법률로 개정하여 생활안정지원사업 이외에 국가와 지방자치단체가 기념사업의 일환으로 ‘일본군위안부에 관한 역사적 자료의 수집․보존․관리․전시 및 조사․연구’를 가능토록 하였다.

(4) 입법 청원

① 일제강제동원에의한징용자생활안정지원법안(김원웅안 2000. 9. 발의), 일제하피강제동원자생활안정지원법안(이원형 대안)

강제동원 생존자들에 대하여 군위안부와 마찬가지로 생활안정지원을 하여야 함을 골자로 한 법안이며, 지원 대상 범위가 정하여져야 예산과 지원 방식이 정하여지기 때문에 현재 보건복지위원회에서 지원 대상 범위 확정을 위한 용역 작업이 진행중이다.

② 일제강점하강제동원피해진상규명등에관한특별법안(김원웅안 2001. 10. 12. 발의)

피해자들에 대한 보상보다는 피해 사실에 대한 진상규명에 중점을 둔 법안으로 2002. 10. 30. 열린 행정자치위원회 법안심사소위에서 위 특별법안 등 과거 역사적 사건들에 대한 사실관계 확인과 이를 통한 명예회복을 위한 법안과 청원들을 일괄하여 운영위원회로 넘겨 특별위원회를 만들어 해결토록 의결하였다.

특별법안은 대통령 소속으로 진상규명위원회를 설치하여 3년간 진상 조사와 유골 발굴 등과 위령사업(위령묘역, 위령공원등)을 행하고 그 후 재단을 설립하여 사료관과 박물관을 운영하며 민간 차원의 진상 조사 작업을 영구히 수행하는 것을 골자로 한다.

나. 일본

(1) 자국민 관련 법률

일본 정부는 “전상병자전몰자유족등원호법” 등 주요한 13개의 법률을 제정하여 자국민을 위한 원호 사업을 활발하게 진행하고 있으나, 원폭2법을 제외한 모든 법률에 국적조항과 호적조항을 규정하여 샌프란시스코강화조약의 발효와 동시에 일본 국적을 상실하게 된 재일한국ㆍ조선인 상이군인ㆍ군속은 일본 정부에 의하여 전쟁에 동원되어 전사상을 입었음에도 불구하고 원호 대상에서 제외되었다.

(2) 외국인 관련 법률

① 대만주민인 전몰자의 유족등에 대한 조위금 등에 관한 법률

일본은 중국과 수교하면서 대만과 단교하여 한국 등 피해국과 같은 청구권협정을 체결하지 않고 있다. 대만인 피해자가 1977. 8. 13. 제기한 ‘대만인일본병사전사상보상청구소송’동경고재: 1985. 8. 26 기각, 최고재: 1992. 4. 28. 기각) 판결에서 동경고등재판소는 “일본인과 비교하여 분명히 불이익을 받고 있는 것은 명백하고, ... 예측된 외교상, 재정상, 법기술상의 곤란을 초월하여, 시급히 이 불이익을 불식하고, 국제신용을 높이도록 노력할 것을 국정관여자에 대한 기대이다”라고 지적하였으며, 최고재는 “이런 류의 문제의 근본적인 해결에 대해서는 국정관여자의 일층의 노력에 기대할 수 밖에 없다는 점을 이 기회에 공개적으로 부언하고자 한다”고 지적하였다. 일본 정부는 위 소송의 취지에 따라 1988년 대만주민인 전몰자의 유족등에 관한 조위금 등에 관한 법률을 제정하여 피해자 1인당 2백만엔씩을 93년까지 2만9천명의 전상자, 유족에게 지급하였다.

② 평화조약 국적이탈자 등인 전몰자 유족 등에 대한 조위금 등 지급법(2000. 6. 7.제정)

청구권협정 제2조의 2 (a)에 의하여 청구권협정은 재일한국인에게는 적용되지 않는다(일방체약국의 국민으로서 1947년 8월 15일부터 본 협정의 서명일까지 사이에 타방체약국에 거주한 일이 있는 사람의 재산, 권리 및 이익). 그래서 한국 정부는 청구권자금관련 3법을 제정할 당시에도 재일 한국인은 그 대상에서 아예 제외하였다. 또한 일본 정부는 원호법은 외국인인 재일한국인에게는 적용되지 않는다고 하여 결국 재일한국인은 양국 정부 모두로부터 아무런 보상을 받을 수 없었고, 재일한국인이 제기한 소송에서 재판부는 일본군 군무원 출신의 재일 한국인에 대한 보상 조치가 이루어질 수 없는 현행 법규상의 문제점을 지적하여 “중대한 사태로 앞으로 입법정책에서 최대한의 배려가 이루어져야 할 것”이라고 하였다. 일본 정부는 2001년부터 3년에 걸쳐 재일 한국인, 대만인, 북한적의 조선인에 대하여 생존자에 대해서는 410만엔, 유족에 대해서는 260만엔씩 지급하도록 하는 법안을 제정하였다.

(3) 입법 청원

① 국립국회도서관법의 일부를 개정하는 법률안(2000. 11. 20. 제출)

일본 국회국립도서관에 항구평화조사국을 설치하여 태평양전쟁과 그 이전의 전쟁에 대한 진상조사를 하도록 하는 안이다.

② 전시성적강제피해자문제의해결의촉진에관한법률안(2001. 3. 21. 제출)

위안부에 대한 진상조사, 사죄, 명예회복, 재정상 조치를 규정한 법률안이다.

다. 미국

(1) 시민자유법

일본이 1941. 12. 진주만을 공격하자 미국 정부는 일본계 미국인들이 일본에 가담할 것을 걱정하여 약 120,000명의 일본계 이민자를 강제수용소에 격리하였으며, 미국 정부는 1988. 8. 10. 시민자유법을 제정하여 공식 사과와 1인당 2만 달러의 보상을 하였다.

(2) 헤이든 법

캘리포니아주에서 1999. 7. 제정한 징용배상특별법으로 “1929년부터 1945년 나치 독일과 그 동맹국에 의한 징용 피해자가 2010. 12. 31.까지 손해배상소송을 제기”할 수 있도록 하였다. 제안자인 헤이든 캘리포니아주 상원의원의 이름을 따서 헤이든 법이라고 한다.

(3) 나치전쟁범죄공개법, 일본제국정부기록공개법

미국 의회는 1998. 10. 나치전쟁범죄공개법을 제정하여 이 법에 따라 설치된 나치전범기록합동조사단(Nazi War Criminal Records Interagency Working Group, 이하 IWG )이 미국 정부 부처가 산발적으로 보관중인 문서중 독일ㆍ일본 등의 전범ㆍ전쟁범죄ㆍ인권유린ㆍ경제수탈 등과 관련된 문서를 확인하여 그 문서의 비밀 해제를 권고토록 하는 작업을 하고 있다.

2000. 10. 일본제국정부기록공개법이 통과되어 만주사변이 발생한 1931년 9월부터 2차 세계대전 종전 3년 후인 1948년 12월까지 `인종, 종교, 국적, 정치적 신념을 이유로 한 인체 실험 및 박해'에 관한 모든 자료를 공개하도록 하였으며, 이를 위하여 IWG를 나치 전쟁 범죄 및 일본제국 정부 기록 조사를 위한 합동조사단(Nazi War Crimes and Japanese Imperial Government Records Interagency Working Group으로 확대 개편하여 활동하고 있다.

(4) 입법 청원

① 징용배상특별법

헤이든법과 같이 피해자들이 손해배상소송을 2010년까지 제기할 수 있도록 시효를 연장하는 법안으로 1999년 연방상원에 제출되었다.

② 미군전쟁포로정의법안

연방의회에 2001. 3. 22. 제출된 법안으로 미군포로들이 일본 기업을 상대로 손해배상 소송을 할 수 있도록 허용하는 내용이다. 헤이든법에 의하여 미군포로들이 일본 기업을 상대로 소송을 제기하였으나 샌프란시스코 강화조약 14조 b항으로 인하여 청구권이 소멸되었다고 하자 이와 같은 법안이 제출된 것이다.

4. 소송

가. 한국에서 제기된 소송

(1) 강제동원 피해자가 한국에서 일본 정부를 상대로 제기한 소송은 전혀 없으며, 2000. 5. 1. 미쯔비시중공업주식회사를 상대로 피해자 6명이 부상지방법원에 손해배상소송을 제기한 것이 있다.

(2) 한국정부를 상대로 제기한 소송은 청구권관련3법과 관련하여 3건의 입법부작위위헌확인심판(피징용 사망자만 보상하고 부상자에게 보상하지 않았다던가, 재산 관련 보상에서 제외되었다는 이유로), 한ㆍ일 양국정부가 청구권협정의 대상에 재일한국인의 청구권이 포함되는지 여부에 관하여 서로 다르게 해석하여 이에 대하여 한국 정부에게 청구권협정 제3조의 2 규정에 의거하여 중재를 요청하였으나 이를 이행하지 않음이 위헌이라는 취지의 중재요청불이행 위헌심판을 제기하였으나 모두 각하되었다.

(3) 유족들이 일본에서 송환된 유골의 인도를 요구하는 소송 역시 기각되었으며(2002. 6. 5.), 2002. 10. 11. 외교통상부장관을 상대로 1965년 체결된 한일협정 문서를 공개하라는 정보공개거부처분취소 청구소송을 서울행정법원에 낸 상태이다.

나. 일본에서 제기된 소송

일본에서 진행되는 소송은 피해자별로 살펴보는 것이 피해자들의 현황을 파악하는데 도움이 된다.

(1) 피폭자 소송

① 손진두 피폭자건강수첩재판

피폭자인 손진두씨는 1970. 12. 3. 일본으로 밀항하여 원폭피해에 대해 일본에서 치료를 받고 싶다며 소송을 제기한다. 손진두씨는 1972. 10. 2. 후쿠오카현을 상대로 피폭자건강수첩의 교부각하처분취소를 요청하는 소송을 제기하여 1, 2, 3심에서 모두 승소한다.

최고재판소는 ‘원폭의료법에는 국가보상적 배려가 제도의 근저이다. 피폭자였고 현재 우리나라에 현존하는 한 동법은 적용되어야 한다’고 판결하여 1978. 4. 3. 손진두씨는 피폭자건강수첩을 교부받았다.

② 주한피폭자건강관리수당수급권자지위확인소송(곽귀훈)

그러나  일본의 후생성은 1974. 7. 22. 공중위생국장통달(위발제402호)을 내려 ‘일본국의 영역을 벗어나 거주지를 이전하게 되면 피폭자로서 원폭특별조치법의 적용을 상실하게 된다고 해석된다’는 하였다. 곽귀훈씨가 1998. 5. 일본을 방문하여, 오사카부의 병원에 입원하여 피폭후 장해의 치료를 받고자 오사카부로부터 피폭자건강수첩 교부받아, “건강관리수당(월액 약 3만 4천엔)”의 지급이 인정되었다. 그러나 같은 해 7. 한국으로 귀국하면서, 오사카부는 수첩을 실권시켜, 치료와 수당의 지급을 중지하는 처분을 했다. 곽귀훈씨는 1998. 10. 1. 국가와 오사카부를 상대로, 위 처분의 취소와 200만엔의 손해배상을 요구하는 재판을 오사카지방재판소에 제소하였으며, 재판부는 곽귀훈씨가 원자폭탄피폭자에 대한 원호에 관한 법률에 정하는 피폭자건강수첩(피폭자건강수첩번호․공비부담의료의 수급자번호0201632)의 교부를 받고 취득한 동법 1조 1호에 정하는 피폭자의 지위에 있는 것을 인정하였으며, 오사카부에게 곽귀훈씨에 대해 금 17만0650엔 및 1999년 1월이후 2003년 5월까지 매월 말일까지 금 3만 4130엔을 지불하라고 판결하였다. 이러한 판결은 일본을 떠나게 될 경우 상실하게 되는 피폭자에 대한 지위를 인정하였고, 이에 대해서 해외의 피폭자에게 지급되지 않았던 원폭치료수당을 지급할 의무가 일본국에 있다는 사실을 인정한 판결이었다. 항소심에서도 승소하였으며, 일본 정부는 상고를 포기하였다.

③ 이와 같이 피폭자 소송에서는 모두 승소하였으나 이는 태평양전쟁 이후의 일본 정부의 조치(피폭자건강수첩 불교부, 피폭자지위와 건강수당 부지급)에 대하여 위법함을 인정한 것이지 피폭 자체로 인한 손해배상소송에서는 모두 패소하였다.

(2) 일본군위안부 소송

① 용어 사용의 문제

소위 위안부와 관련하여 정신대(挺身隊), 위안부(慰安婦, Comfort Woman), 일본군 위안부(日本軍 慰安婦), 군위안부(軍慰安婦), 일본군성노예(日本軍性奴隸 Japanese Military Sexual Slavery) 등  여러 용어가 사용되고 있다. 정신대는 근로정신대와 혼동되고, 위안부는 그 의미가 애매모호하다는 점에서 현재는 일본군성노예라는 용어를 주로 사용하고 있다.

② 부산종군위안부․여자정신대공식사죄등청구소송(시노모세끼재판, 원고 10명)

시모노세끼재판은 1992. 12. 25. 야마구치(山口)지방재판소 시모노세끼(下關)지부에 제소되었다. 당초는 일본군 위안부 2명, 근로정신대 2명을 원고로 제소되었다가, 93년에 근로정신대 4명, 일본군 위안부 1명, 94년에 근로정신대 1명이 추가로 제소하여, 총 일본군 위안부 3명, 근로정신대 7명등 10명이 원고단을 구성하고 있다. 1998. 4. 27. 1심판결에서 재판부는 이례적으로 일본군 위안부 3명에 대하여 일본정부에 입법부작위의무에 대한 책임을 물어 30만엔씩 배상하라는 원고 일부승소 판결을 내렸다. 그러나 과거의 피해부분, 일본정부의 사죄, 근로정신대에 대한 피해에 대해서는 받아들여지지 않았다. 관부재판은 1990년대 이래로 지속되어 왔던 전후보상운동으로 일구어낸 값진 승리라는 성과와 더불어 일본재판부의 한계를 극명하게 보여주었다.

원피고 양쪽 다 항소를 하여 히로시마고등재판소에서 진행된 항소심에서 2001. 3. 29. 재판부는 ꡒ보상문제는 국정전반에 걸친 판단이 필요하며 그 결정은 국회재량에 맡겨져 있다ꡓ며 1심의 판결마저 뒤엎는 판결을 내렸으며 상고심에서도 패소하였다(2003. 3. 25.)

③ 재일 한국인 위안부 재판(송신도)

송신도 할머니가 1993. 4. 5. 일본정부를 상대로 1억 2천만엔의 보상청구를 동경지방재판소에 제소하였으며, 1999. 10. 1. 위안부 생활을 강요받은 사실에 대해서는 인정받았으나 청구에 대해서는 전면 기각되었다. 2000. 11. 30. 동경고등재판소 항소심판결에서 위안소 설치는 당시의 국제법 위반이라고 판결하였으나 "국제법상 개인이 가해국을 상대로 직접 배상을 청구할 권리는 없으며, 재일 한국인의 배상청구권은 한일 청구권 협정 체결후 20년이 경과한 지난 85년에 이미 소멸했다"고 항소를 기각했으며 최고재판소도 2003. 3. 25. 상고 기각하였다.

④ 아시아태평양전쟁한국인희생자보상청구소송(김학순등 9명의 위안부) 1991. 12. 6. 동경지방재판소에 제기하였으나 2001. 3. 26. 패소하여 현재 항소 중이다.

(3) 군인군속재판

군인․군속관련 재판으로는 아시아태평양전쟁한국인희생자보상청구소송(태평양전쟁희생자유족회재판, 원고 박칠봉외 39명), 재일한국․조선인원호법의원호를받는지위확인소송, 재일 한국인강부중원호법의원호를받는지위확인소송(원고 강부중), 한국인전BC급전범공식사죄․국가보상청구소송, 김성수국가배상청구소송(원고 김성수), 강제징병․징용자등에대한보상청구소송(강원도 유족회 소송)이 있으나 단 한건도 승소하지 못하였다.

이중 한국인전BC급전범공식사죄․국가보상청구소송에 관하여 살펴보면 한국조선인BC급전범자 6명(이중 1명은 한국거주)와 유족1명(한국 거주)은, 1991. 11. 12. 일본정부에게 국가보상과 사죄를 요구하는 재판을 동경지방재판소에 제기하였으나 기각되었다.

(4) 노무자 소송

일본기업을 상대로 한 재판으로는 일본강관손해배상청구소송(원고 김경석), 대후지코시강제연행노동자에대한미불임금등청구소송(근로정신대 재판), 일본제철한국인전징용공손해배상등청구소송(원고 홍영선외 10명), 일철오사카제철소전징용공손해배상청구소송(원고 여운택외 1명), 김순길미쓰비시조선손해배상청구소송(원고 김순길), 미쓰비시히로시마․ 전징용공피폭자미불임금등청구소송(원고 박창환외 45명)이 있다.

① 일본강관손해배상청구소송(원고 김경석)

김경석씨가 1991. 9. 30. 일본강관을 피고로 동경지방재판소에 제소하였다. 이 재판은 기업을 상대로 한 최초의 재판으로 주목받았으며, 1심재판에서 패소하였으나 1999. 4. 6. 회사측과 410만엔의 위자료를 지급받는 조건으로 화해가 성립되었다.

② 후지코시강제연행노동자에대한미불임금등청구소송(근로정신대 재판)

1992. 9. 30. 후지코시회사를 상대로 근로정신대원 2명과 징용자 1명이 도야마지방재판소에 손해배상청구소송을 제소했다. 이 재판은 1996. 7. 24. 기각되었고, 항소심재판은 나고야고등재판소에서 심리되다 1998. 12. 21. 기각되었다. 그러나 최고재판소에서 2000. 7. 11. 회사측과 화해가 성립되었다.

이 소송은 강제노동을 금지한 ILO29호 조약 위반이었다는 점을 인정하였으나 시효, 제척기간 도과로 인하여 청구권이 소멸되었다고 판결하였다. 시효의 기산점을 야나이 쥰지 조약국장이 개인의 청구권이 소멸되지 않았다는 취지의 국회발언을 한 91년도 시점을 기준으로 하였으나 임금미불 등 노동채권의 시효를 1년으로 보고 시기가 도과하였다는 근거로 기각판결을 내렸다는 점이다.

이 소송의 화해는 소송 원고 3명과 소송을 준비한 4명, 그리고 이해관계인과 단체를 포함하여 3천 5백만엔의 해결금을 지급하고 회사내에 위령비를 건립하는 조건에서 화해가 성립되었다.

이 재판을 진행하는 가운데 원고측과 더불어 태평양전쟁한국인희생자유족회는 추가제소를 미국법정으로 확대한다는 방침을 정하였고, 회사측에서는 회사의 이미지실추를 우려하여 조속한 해결을 도모하기에 이르렀다. 또한, 일본 최고재판소의 화해 권고 역시 화해를 앞당기는데 중요한 요소로 작용했다.

이번의 화해가 이전에 합의된 화해보다 진일보한 점은 법정 밖 화해가 아니라 최고재판소에서 화해가 이루어졌다는 점과, 소송을 준비하였던 다른 피해자들과도 화해를 했다는 점이다. 이는 향후 소송을 제기한 피해자 뿐만 아니라 다른 피해자에 대해서도 화해가 성립될 수 있다는 가능성을 보여준 것이다.

③ 일본제철 징용자 재판

일본제철 징용자의 유족 11명이 1995. 9. 22. 동경지방재판소에(유족 재판), 생존자 2명이 1997. 12. 오사카지방재판소에 일본제철의 후신인 신일본제철과 일본국가를 상대로 미불금 청구와 위로금 지급 청구소송을 1997. 12. 24. 오사카 지방재판소(생존자 재판)에 각 제소하였다.

생존자 재판에서는 1997. 9.  2백만엔의 위로금 지급과 위령사업을 지원하는 조건으로 신일본제철측과 화해가 성립되어 현재 일본정부를 상대로 한 소송을 계속하고 있으며, 공탁금반환청구를 위한 행정소송도 함께 제기되어 있다. 최초로 화해가 이루어진 재판이다

생존자 재판은 2001. 3. 27. 기각되어 항소하였으나 2002. 11. 19. 항소심에서도 기각되었고, 2003. 10. 9. 최고재판소에서도 기각되었다. 피해자들은 새로운 소송을 계획중에 있다.

한편, 신일본제철측은 한때 오사카에서 진행하고 있는 생존자 2명에 대한 재판에서 앞서의 유족들과 마찬가지로 화해를 통해 해결하겠다는 입장을 밝힌 상태였으나, 생존자재판에서 최고재판소에서 승소한 이후에는 태도를 바꿔서 법원의 판결을 존중한다는 입장이다.

④ 미쯔비시히로시마․ 전징용공피폭자미불임금등청구소송(원고 박창환외 45명)은 1심 기각되어 항소심에 계류중이며, 김순길 재판은 기각되었다.

(5) 우키시마마루피해자국가보상청구소송

일본 패전 직후인 1945. 8. 24. 일본 교토부 인근에서 폭발과 함께 침몰해 수천명의 귀환 한국인들이 희생당한 일본해군 수송함 우키시마마루(4730t) 폭침의혹 사건과 관련하여 생존자와 유족이 1992. 8. 25. 교토지방재판소에 제소하였으나, 재판부는 2001. 8. 23. 일본 정부가 안전배려 의무를 위반했다는 이유로 생존자 15명에게 한명당 300만엔씩 모두 4500만엔의 위로금을 지급하라는 명령을 내렸을 뿐, 원고쪽이 제기한 공식사과․진상규명을 포함한 손해배상은 받아들이지 않았다.

그러나 재판부는 원고쪽의 일본 정부 공식사죄 요구를 배척한데다 증거부족을 이유로 대다수 희생자들과 그 유족들을 배상대상에서 제외한 채 생존자중 극히 일부에게만 위로금을 지불하도록 했으며 사건원인도 미군기뢰에 의한 사고로 규정함으로써 원고들을 비롯한 관계자들로부터 강한 반발을 샀다. 그러나 이마저도 오사카고등재판소가 2003. 5. 30. 일본정부의 손을 들어주어 원고들이 상고한 상태이다.

(6) 사할린 잔류한국인 소송

1975. 12. 1. 사할린 잔류자들이 귀환청구소송을, 1990. 8. 29. 보상청구소송을 제기하였으나 모두 취하하였다. 일본의 패전 후 사할린이 소련 영토가 된다. 일본 정부는 수차례 소련 정부와 교섭하여 일본 국민들을 모두 귀환시키나, 한국인에 대하여는 아무런 노력도 하지 않아 귀국이 불가능하게 되었다. 이에 귀환 소송을 제기하였으나 1988. 9. 서울 올림픽을 계기로 한국과 소련 사이에 직접 왕래가 가능하게 되어 1989. 6. 15. 귀환소송을 취하하게 되었고, 일본 정부가 1995. 3. 정착 시설 자금 32억엔을 지원함으로써 보상청구소송도 1995. 7. 14. 취하하였다

(7) 시베리아억류재일한국인국가배상청구소송(이창석)

이창석씨는 1944년 강제징병돼 복무하다 종전 무렵 소련군에 의해 시베리아에서 포로가 되기도 했다. 그는 53년 교토(京都)에 정착했으나 1952년 샌프란시스코 강화조약에 의해 일본 국적을 상실했다는 이유로 연금지급을 거절당하자 1992. 11. 9. 동경지방재판소에 소송을 제기하였으나 최고재판소까지 모두 기각당했다.

이와 같이 제2차세계대전 후 일본 관동군 소속 한국 출신자 3,500여명이 시베리아에 억류당하여 강제 노동을 하고서 귀환하였으나 일본 정부나 러시아 정부는 이에 대하 어떠한 보상도 하지 않았다.

(8) 야스쿠니신사 합사취하 등 청구소송

① 1990년대 이후 촉발되었던 전후보상소송 가운데 군인․군속에 대한 가장 종합적인 문제를 제기하기 위한 소송으로  2001. 6. 29. 동경지방재판소에  제소되었다. 일단 원고의 수에 있어서도 252명이라는 많은 숫자라는 점 이외에 청구취지에 있어서도 야스쿠니에 합사 철폐, 유골반환, 생사 확인, 사망한 경우 그 상황에 대한 통지, 손해배상, 사죄광고 등 종합적인 성격을 담고 있다. 특히 야스쿠니신사 무단합사에 대한 취하는 그동안 제기된 적이 없는 것으로 한국사회에 많은 논쟁을 불러왔다. 이 재판이 진행중이 과정에서 2003. 6. 12. 원고 164명이 제2차 제소를 하여 총 416명의 원고가 재판을 제기한 상태이다.

② 한국에 거주하고 있는 옛 일본군 징병자 및 후손, 일본의 시민단체, 재일 중국인 등은 2001. 8. 13. 고이즈미 준이치로 일본 총리의 야스쿠니 신사참배로 인해 정신적 피해를 입었다며 같은 해 11. 1. 전국각지에서 국가와 총리를 상대로 손해배상 청구소송을 제기했다. 오사카에서는 640명의 원고단을 구성하여 원고 1인당 1만엔(약 10만원)의 손해배상을 요구하는 소장을 오사카 지방재판소에 제출했다. 규슈와 야마구치현 지역의 211명은 후쿠오카 재판소에, 시코쿠 지방의 63명은 마쓰야마 재판소에 각각 동일한 내용의 소송을 제기했다.

③ 이와 관련, 고이즈미 총리는 "얘기가 안된다. 세상에는 이상한 사람들이 있는 법이다"며 불만을 표시했다고 일본 언론은 전했다. 또 정부 대변인격인 후쿠다 야스오 관방장관도 기자회견을 통해 "내각총리대신인 고이즈미 준이치로가 참배를 한 것인데 무엇이 헌법위반이냐"며 "그런이유를 들어 고이즈미 총리의 신앙의 자유를 방해하는 것이야 말로 헌법 위반"이라고 반박했다.

이에 대해 태평양전쟁 희생자 유족을 비롯한 한국인과 일본인 45명은 고이즈미 총리가 야스쿠니신사 참배에 대한 위헌소송을 제기한 자신들을 `이상한 사람들'이라고 비난한 것과 관련, 12. 25. 오사카지방재판소에 손해배상 청구소송을 제기했다.

④ 야스쿠니신사

1869년 메이지천황은 중앙집권체제를 형성하기 위해 천황의 군대를 조직해야 했던 상황에서 전몰자에 대한 배려가 필요했으며, 내전으로 사망한 전사자를 위한 합동초혼제(제사 대상자 3,588명)를 도쿄 초혼사에서 거행하였다. 도쿄 초혼사는 1879년 6월 군(軍)의 의견을 받아 들여 야스쿠니신사(靖國神社)로 명칭이 변경되었고, 야스쿠니 신사의 격을 높여 천황의 조상신이나 황족을 모시는 신사에 다음가는 별격관폐사(別格官弊社)로 승격시켰다.

메이지 정부는 국내적인 체제의 확립에 이어 대외적인 팽창 정책에 나섰으며, 군사적 침략에 따라 전몰자가 증가했고 이러한 전몰자들은 야스쿠니 신사에 신(神)으로 모셔졌다.

메이지시대 이후 천황․황족을 제외한 일반 국민을 국가가 직접 신으로 모신 유일한 신사가 야스쿠니신사였다. 야스쿠니신사의 신이 되기 위한 단 하나의 조건은 천황 폐하를 위해 전사하는 것이었다.

야스쿠니신사에 봉안되어있는 신은 천황의 마음과 같이 영원한 평화를 진심으로 기원하면서 일본을 지키기 위해 고귀한 생명을 나라에 바친 이들을 대상으로 한다.

야스쿠니신사에는 메이지정부 수립부터 태평양전쟁 종전까지 군인․군속 전몰자, 종군간호부․종군기자․공습희생자중 국가를 위해 희생된 민간인등을 신으로 모시고 있다.

전범재판에서 전범자로 몰려 사형된 A급 전범 도죠 히데키를 비롯한 1068명의 전범자를 “쇼와 순난자 (昭和殉難者)”로 모시고 있다.

야스쿠니신사를 관리하고 있는 궁사는 “합사취하에는 응할 수 없다. 전사한 시점에는 일본인이었기 때문에 사후에도 일본인이라 하지 않을 수 없다. 또한, 일본군인으로 죽으면 야스쿠니신사로 되돌아간다는 마음으로 싸우다 죽었기 때문에 유족이 신청하여 취하할 수 있다고는 말할 수 없다. 일본인으로 전투에 참가한 이상, 야스쿠니합사는 당연하다”고 주장하고 있다.

다. 미국에서 제기된 소송

(1) 징용 소송

① 연방법원 소송

헤이든법이 공포된 후 1999. 8. 일본 기업에서 강제 노동을 하였던 미군포로들이 일본 기업을 상대로 소송을 제기하자, 1999. 9. 7. 징용피해자인 재미교포 최재식(77․미국 워싱턴주 시애틀 거주)씨가 재미교포 윤영일 변호사를 소송대리인으로 하여 신일본제철․미쯔비시중공업 등 일본회사를 상대로 손해배상을 청구하는 집단소송을 워싱턴주 시애틀에 있는 미국연방지법에 제기하였다. 이후 많은 재판이 캘리포니아와 워싱턴의 주법원과 연방법원에 징용소송을 제기하였으며, 이들 소송은 모두 샌프란시스코에 있는 연방법원 북부지원으로 이관되어 위커(Vaughn Waiker) 판사가 심리하였으나 소송 사안이 외교문제로서 헤이든법이 연방 정부의 권한을 침해하였다는 이유로 모두 기각되었다. 미군포로들 역시 샌프란시스코 강화조약으로 개인의 청구권도 소멸되었다고 하였다. 이러한 판결은 2심에서도 유지되었다.

② 캘리포니아 주법원 소송

1999. 10. 4. 징용피해자인 재미교포 정재원씨가 LA에 있는 캘리포니아 주법원에  다이헤요 시멘트(오노다 시멘트의 후신)를 상대로 집단소송을 제기하였다. 이는 헤이든 법에 의하여 제기한 것이다. 정재원 소송은 헤이든 법의 위헌여부가 쟁점이 되어 이에 관한 1심과 특별 항소심에서 모두 합헌 결정을 받아냈으며, 피고는 주대법원에 상고하였다. 캘리포니아 주대법원은 헤이든 법과 비슷한 내용을 담은 캘리포니아의 홀로코스트 피해자 보험구제법 (the California Holocaust Victim Insurance Relief Act)가 연방대법원에서 위헌 결정이 난 후, 캘리포니아 항소법원에게 헤이든 법의 위헌성 여부에 대하여 재심리하라고 명령한 상태이다. 이 때문에 1심 본안 절차도 진행되지 않고 있다.

또 2001. 2. 27. 안흥복씨와 박흥복씨 등이 역시 캘리포니아 주법원에 미쓰이와 미쯔비시를 상대로 집단소송을 제기하였다. 이 소송에서 피고 측은 연방법원으로의 이관을 요청하였으나 LA에 있는 연방법원은 이 소송이 민간기업을 상대로 미지급 임금을 청구하는 것이지 미국과 일본의 외교권을 침해한 것이 아니라 하여 주법원으로 환송하였다. 이 소송은 정재원 소송의 결과에 따라 본안이 진행될지 여부가 달려있다.

(2) 일본군 위안부 소송

2000. 9. 18. 한국인 피해자 6명, 중국인 피해자 4명, 대만인 피해자 4명, 필리핀인 피해자 1명이 워싱턴DC에 있는 연방지법에서 일본정부를 상대로 집단소송을 제기했다. 2001. 10. 4. 면책특권을 이유로 기각되었으며 항소심도 2003. 6. 27. 기각되었다.

5. 기금 관련

가. 여성을 위한 아시아평화국민기금

일본 정부는 1995년 7월 민간기구로 평화기금을 설립하여 군위안부 피해자에게 200만엔씩의 위로금을 지급하여 일본 정부의 법적 책임을 회피하면서 국제 여론을 완화시키려 하였으나 한국 등 피해자 국가에서 강력하게 반대하였다. 국민기금측은 2002. 5. 1. 위로금 지급 신청을 종료하면서 한국ㆍ대만ㆍ필리핀 등의 피해자 236명에게 위로금을 지급하였다고 주장하였다.

나. 독일의 기억ㆍ책임ㆍ미래 기금

독일의 슈뢰더 수상은, 1999. 12. 17. 베를린에서 기자회견을 갖고, 나치 통치하에서 강제노동에 혹사당한 유대인과 포로들에 대하여, 연방․주정부와 기업이 총액 100억 마르크(약 5400억엔)의 보상기금재단을 창설할 것을 표명하였다. 그리고, 이 기금은, ｢기억, 책임, 미래｣ 기금으로서, 2000. 7. 6. 법률로써 성립되었다.

이 기금은 미국에서 제기된 징용 소송의 성과물이다. 독일에서는 집단소송이 불가능하였기 때문에 미국에서 집단 소송이 이루어졌으며, 소송에서는 시효 등을 이유로 패소하였으나 독일 기업에 대한 국제 여론 특히 미국의 여론이 악화되는 것을 막기 위하여 독일 기업과 정부는 기금을 만들게 된 것이다.

다. 하나오카평화우호기금

하나오카사건(1945. 6.에서 7.경 일본 아키타현의 하나오카 광산에서 지나치게 가혹한 노동에 참기 힘들어 봉기 한 중국인 100여명이 회사 종업원이나 경관들에게 학살되었다. 1945. 9.까지 하나오카 광산에 강제 연행된 986명 중 418명이 질병등으로 사망했다고 추정)에 연루되었던 생존자와 희생자의 유족들이 현 카지마건설을 상대로 1995. 6. 28. 동경지방재판소에 손해배상청구소송을 제기했다. 1심에서는 제척기간의 경과로 패소하였다. 항소심 재판을 진행하는 가운데 동경 고등재판소는, 1999. 7. 16. 제1회 진행협의 기일에서, 하나오카사건 소송에 대하여 화해해결을 도모할 의사를 표명하고, 같은 해 9. 10. 제3회 진행협의 기일에서 정식으로 직권화해 권고를 하였다. 2000. 11. 29. 동경고등재판소에서 5억엔의 「하나오카평화우호기금」을 중국의 홍십자회(한국의 적십자사)에 명의신탁하여 생활지원이나 육영자금, 관계자의 위령․추도 등의 활동을 지원하는 조건으로 화해가 성립되었다. 이 화해는 소송 당사자 11명 이외에 관련자 986명 전원에 대해 기금을 마련하는 조건으로 종합적이고 최종적인 화해해결로 기록되게 되었다.

6. 해결 방안

가. 피해자 현황

입법ㆍ소송 현황에서 보았듯이 피해자들은 대강 위안부, 원폭피해자, 사할린 잔류자, 시베리아 강제노동 억류자, 징용ㆍ징병자(군인ㆍ군속ㆍ노무자 중 사망자, 부상자, 미불임금문제, 강제노동문제) 등이 있으며, 유족들은 아직까지도 생사확인조차 되지 않아 호적정리를 하지 못하고 재산권 행사에 지장을 받고 있는 경우도 있다.

이들은 일본 정부에게 진상규명ㆍ사죄ㆍ가해자처벌ㆍ배상ㆍ기념관, 위령공간 설치 등을 요구하고 있으나 소송을 통하여 드러난 일본 정부의 입장은 법적인 책임의 전면적인 부인으로 나타나고 있다.

일본 정부는 사할린 잔류자(정착 자금으로 32억엔 지원), 원폭피해자(40억엔을 지원하여 적십자사에서 진료 지원), 위안부(실제로 국민기금 조성의 주체는 일본 정부) 등 그때 그때의국내외 여론에 따라 피해자들에 대한 지원을 일부 하였으나 이는 법적 책임을 인정하여 행한 것이 아니라 모두 인도주의적 차원에서 행한 것일 뿐이다.

한국 정부 역시 청구권 자금으로 피징용 사망자에 대하 보상을 실시하였을 뿐이며, 위안부에 대하여는 생활안정 지원 차원에서 여러 혜택을 주고 있다.

한국 정부는 나머지 피해자들에 대하여는 아무런 대책도 없는 상태이며, 일제강제동원에의한징용자생활안정지원법안(생존자에 대한 생활안정지원)에도 예산상의 이유로 난색을 표하고 있다. 일단 국회 차원에서 피해자에 대한 지원의 필요성을 인정하였다는 점에서는 의미가 있으나 피해자나 유족이 진정으로 요구하는 것과는 거리가 먼 상태이다.

나. 소송에 대한 평가 및 해결 전망

(1) 평가

원폭 관련 소송이나 우끼시마호폭침사건 등에서 일본 정부에 승소하였으나 이는 전후 처리를 잘못한 것에 따른 책임 추궁이었지 전쟁 책임 자체에 대하여 승소한 경우는 한 차례도 없다. 일본 기업을 상대로 한 소송에서 3차례의 화해를 이루어 냈으나 이 역시 일본 기업이 법적 책임을 인정한 것이 아니라 인도적 차원에서 지원을 하는 형태일 뿐이다. 일본의 법원에서 조금 진보적이 판결이 나오고는 있으나 전반적으로 일본에서의 소송을 통하여 이 문제를 해결하는 것에는 부정적일 수 밖에 없다.

미국 소송은 집단소송이 가능하다는 점, 국제 여론에 호소할 수 있다는 점, 징벌적 손해배상이 가능하여 합의를 이끌어 내기 쉽다는 점 등에서 관심의 대상이 되고 있으나, 미국 정부가 유태인 소송과는 달리 일본 정부측 입장을 적극 지지하고 있으며, 일본 기업을 상대로 한 소송에서는 관할권 문제 등으로 집단 소송이 인정될 가능성이 미약하고, 헤이든법에 대해서도 위헌 결정이 날 가능성이 많아서 그 결과를 낙관할 수 없다.

한국에서의 소송은 한국 법원에 일본 정부나 기업을 제소하는 것과 한국 정부의 책임을 추궁하는 두 가지 방향으로 전개될 것이다.

(2) 참고할 일본 소송

위 하나오까 소송 이외에 세 건의 소송을 참고할 필요가 있다.

① 류렌진(劉連仁)강제연행․강제노동손해배상청구소송

류렌진은 32세때 일본군의 지배하에 있던 중국군 병사에 의해 靑島로 강제연행되어 군사훈련과 함께 열악한 환경속에서 강제노역하다가 북해도로 이동하여 모진 고통속에서 임금도 지급받지 못한 채 노예적인 환경속에서 생활하다가 1945년 7월 동료 4명과 함께 도주하였으나 동료들은 붙들리고 혼자서 12년간 종전도 모른 채 야마나카에서 원시생활을 하다가 발견된 뒤 귀국하였다.

그는 1996. 3. 25. 동경지방재판소에 2천만엔의 손해배상재판을 제소하였으며, 1심 재판부는 “前의 강제연행․강제노동에 대하여 명확하게 인정”하였고, “피해의 중대성에 비추어 국가가 사실을 은폐했을 뿐만 아니라, 아무런 조사도 실시하지 않은 채 방치한 국가의 책임”을 인정했다. 또한 “제척기간제도를 인용해 국가의 책임을 면책하는 것은 정의․공평의 이념에 현저하게 반한다”면서 전후책임 또한 인정했다. 즉, 일본정부의 전쟁책임 뿐만 아니라 그 이후 피해구제를 이행하지 않아 정신적 피해가 크다는 점을 받아들여 위자료 전액을 인용하였다는 점에서 획기적인 판결로 주목되고 있다.

류렌진재판은 한국․중국의 강제연행 피해자들이 제기한 소송에서 전면승소한 유일한 재판으로 앞으로도 이에 대한 연구와 분석이 절실하다. 일본에서는 일본정부의 항소방침에 대하여 강력항의하며 항소취하를 요구하는 성명이 잇따르고 있다.

재판 원고대리인들은 중국인 강제연행․강제노동보상기금 구상을 실현하는데 전력을 다할 것을 표명하였다.

② 한센병소송

일본의 13개소의 나병환자를 위한 국립요양소에 나병환자들이 강제적으로 수용되어 충분한 의료체계가 갖추어지지 않은 상태에서, 환자들이 다른 환자를 돌보아야 했고, 좁은 다다미방에 다수의 환자들이 수용되었으며, 결혼한 환자들에 대해서 별도의 기숙사를 제공하지 않은 채 통혼을 강요하였고, 남성에게는 아이를 가질 수 없도록 불임수술을 행하였으며, 임신한 여성에게는 강제적으로 낙태를 자행하거나 이에 항의하는 환자들을 감금하는 등의 인권유린에 대해서 환자들이 국가를 상대로 제소한 사건이 일본에서 일어났다.

재판부는 입법부작위 책임을 인정하였고, 제척기간의 기산점을 “불법행위의 시기”를 원고의 피해가 발생한 시점이 아닌 위법행위 종료시에 두고, 그때까지 계속적․누적적으로 발생한 피해에 대해 제척기간을 적용하지 말아야 한다고 판결하였다는 점에서 전후보상재판에 있어서도 중요한 법적근거를 제공한다 할 수 있다. 이 판결에 대하여 일본 정부는 항소를 포기하고 입법을 통하여 해결하기로 하였다.

③ 후쿠오카재판

후쿠오카 지방재판소는 2002. 4. 26. 중국인 강제징용자 출신 15명이 일본정부와 미쓰이(三井)광산을 상대로 낸 손해배상청구소송에서 “강제연행과 강제노동은 국가와 미쓰이 광산이 공동으로 계획, 실행에 옮겼다"며 미쓰이 광산에서 손해배상을 명하였다. 이 사건에서 재판부는 제척기간의적용이 정의 형평의 이념에 반하고, 소멸시효 주장 역시 신의칙에 반하여 부당하다고 하였으며, 1972년의 일ㆍ중공동성명(중화인민공화국 정부는 일중 양국민 우호를 위하여 일본에 대한 손해배상의 청구를 방기한다)에 의하여 중국 국민 고유의 손해배상 청구권이 방기된 것은 아니라고 판단하였다.

그러나 재판부는 국가 책임과 관련해서는 "국가배상법 시행 이전에 일어난 불법행위에 대한 배상책임은 없다"고 하여 기존의 국가무답책론(명치 헌법하에서는 국가의 권력적 작용에 대하여 민법의 적용을 부정하고, 손해에 대하여 국가가 배상책임을 지지 않는다)을 답습하였다.

(3) 전망

획기적인 전기가 없는 한 소송을 통한 과거청산은 현 단계에서는 기대하기 곤란하다. 특히 피해자와 유족들의 고령이나 건강 악화를 고려할 경우 시급한 해결책이 나와야 하나 1심의 일부 진보적인 판결마저 상급심에서 번복되는 경우가 많은 형편이다.

다. 역사교과서 문제

일본의 역사교과서만이 문제가 되는 것이 아니라 한국 역사 교과서도 한일 과거 문제에 대하여 올바로 기술하지 못하고 있는 부분이 많다. 현재 한국과 일본의 시민단체에 중국의 시민단체가 합세하여 역사 교과서 문제에 대한 공동 대응을 모색중이다.

관심을 다시 환기시키면서 일본과 미국에 압력을 가하는 가장 효과적 방법 가운데 하나가 미국의 사회 교과서에 과거사 문제가 기술되도록 하는 것이다. 미국의 교과서가 바뀌면 캐나다의 교과서 역시 자연히 바뀌게 된다. 그런데 이렇게 하기 위해 굳이 미국의 교과서 업계 전체를 상대로 로비를 할 필요가 없고, 캘리포니아주(미국 인구의 12%)나 텍사스주(7.4%) 중 어느 한 곳에서 사용되는 교과서를 바꾸기만 하면 된다. 예를 들어 샌프란시스코를 중심으로 한 중국계 미국인의 노력으로 남경 학살 관련 사실이 실리도록 2002년 캘리포니아 고교의 역사교과서 관계법을 개정했다. 위안부 문제 등을 캘리포니아주의 교과서에 싣도록 하는 운동도 생각해 볼 수 있을 것이다.

라. 야스쿠니신사 문제

야스쿠니 신사는 두가지 문제가 있다. 첫째는 한국인 피해자가 야스쿠니 신사에 합사되어 있는 것이고, 둘째는 고이즈미 수상등 일본 정치인의 야스쿠니 신사 참배 문제다.

현재 유족들은 위와 같이 소송을 통한 해결 방안을 택하고 있다. 아버지나 형제가 강제로 전쟁에 참가하여 사망한 것만도 억울한데, 그들이 유족들도 모르는 사이에 야스쿠니 신사에 합사되어 천황을 위하여 죽은 신으로 모셔져 있으며 특히 A급 전범과 함께 추도의 대상이 되고 있다는 것은 견딜 수 없는 모욕이 아닐 수 없다. 이에 대한 해결책은 야스쿠니에 합사되어 있는 한국인 명부를 삭제하는 길밖에 없으나 현재 일본 정부는 정교 분리를 내세우며 야스쿠니 신사측에 책임을 떠맡기고 있으며, 야스쿠니 신사는 전혀 응할 수 없다는 완고한 입장을 유지하고 있다.

마. 북일수교와 청구권협정

(1) 평양 선언

2002. 9. 북한과 일본 양국 정상의회담에서 평양선언이 발표되었다. 그 골자는 국교정상화회담재개, 과거 문제 사과, 경제협력을 통한 과거 문제 해결, 재산 및 청구권의 상호 포기, 납치 문제 사과, 핵문제의 평화적 해결 등이다.

(2) 청구권협정과의 관계

앞으로 북일수교 문제가 어떻게 진행될지 모르겠으나, 평양 선언에 의하면 과거 청산 방식이 한국과 일본간의 청구권협정 방식과 거의 동일하다고 하지 않을 수 없다.

이는 과거 북한의입장에서 상당한 양보가 이루어진 것이 아닌가 판단된다. 1990. 9. 가네마루 신을 대표로 일본의 자민, 사회 양당의 대표단이 평양을 방문하여 자민당, 사회당, 조선노동당이 발표한 3당공동선언에는 ‘①일본이 식민지시대에 끼친 불행한 재난과 전후 45년 동안에 북한에 입힌 손실에 대해 사죄하고 보상할 것을 인정한다 ②가능한 조속히 국교를 수립한다 ③정치, 경제, 문화 교류를 추진하고, 통신위성 개방, 직항로 개설을 추진한다 ④일본정부는 재일조선인의 법적 지위 및 권리를 보장하며, 일본여권의 방북금지 기재사항을 삭제한다 ⑤지구상의 모든 지역에서 핵위협을 제거한다’고 하여 전쟁 책임뿐만이 아니라  전후 책임까지 주장하고 있으며, 북한은 식민지배에 대한 불법성 인정 및 이에 대한 배상을 제시하고 있다.

그런데 평양선언에서는 물론 ‘1945. 8. 15. 이전에 발생한’이라는 단서가 있기는 하지만 전후 책임에 대한 어떠한 언급도 없었고, 식민지배 불법성 인정 문제도 일본이 한국에 행한 수준의 사과 정도로 넘어가며, 결국 배상이 아니라 경제협력 방식을 통한 청구권 문제 해결로 가는 것이 아닌가 우려하지 않을 수 없다.

북한이 한국과 같은 방식으로 과거 문제를 해결할 경우 청구권협정으로 모든 문제가 해결된 것이라는 일본 정부의 기존 입장을 강화시켜주고, 북일수교협정과정에서 명시적으로 북한 피해자들이 과거 문제를 제기하는 것을 봉쇄하는 문구가 삽입될 가능성도 높아졌다.

한국의 많은 피해자들은 북한이 일본과의 수교 과정에서 기존의 원칙을 지키기를 원하였으며, 이를 통하여 청구권협정도 개정하기를 바랬기 때문에 이들의 실망은 더한 형편이다.

앞으로 그 추이를 지켜봐야 하겠지만 북일수교 과정에서 국내에서 청구권협정 개정 운동이 광범위하게 일어날 가능성을 배제할 수 없다.

바. 입법을 통한 해결 가능성 : 강제동원피해진상규명

(1) 평가

현재 일본에서의 입법 운동은 운동으로서 그칠 가능성이 많다. 입법 운동을 하는 시민단체 관계자조차 입법화할 가능성이 거의 없는 것으로 보고 있다.

한국에서의 입법 운동은 보상과 진상규명 두 방향에서 진행되고 있다. 그러나 보상 입법의 한계는 피해자나 유족에 대한 경제적 지원으로 이 문제를 모두 해결할 수 없다는데 있다. 피해자들의 요구는 일본 정부의 사죄 및 배상, 진상 규명, 유골 반환, 생사 확인 등인데 이를 모두 만족시킬 수 없다. 그리고 생활안정법안 자체가 그 적용 대상을 너무 작게하여 입법 과정을 거치기 전에 많은 수정이 필요하며, 제정이 되더라도 보상과 관련하여 원안보다는 많이 후퇴한 형태가 될 것이어서 피해자들이 납득할 수 있을지 의문이다.

강제동원피해진상규명법안의 경우에는 정부 부담을 줄이기 위하여 경제적 지원 대신 위령 공간(위령묘역, 위령탑, 위령 공원)과 박물관 사료관의 설치 및 이의 운영을 위한 재단 설립, 진상 조사, 유골 발굴, 생사 확인 등을 요구하고 있다. 이 법안에 의할 경우 진상조사후 피해 회복을 위하여 국가가 취하여야 할 조치를 권고하게 하였고, 이 권고에 경제적 지원도 포함될 수 있을 것이다.

(2) 입법

현 단계에서는 진상규명특별법이 제정되어 강제동원 피해에 대한 진상조사 작업이 진행되는 것이 필요하다. 피해자나 유족들이 궁극적으로는 배상을 바라고 있으나 한국 정부에 대하여는 일차적으로 진상규명특별법 내용 정도의 조치만이라도 이루어지기를 바라고 있다.

그러나 진상규명특법법안은 2002. 10. 31. 국회 행자위에서 현재 국회에 제출되어 있는 모든 과거청산 관련 법안(동학농민혁명명예회복에관한법률, 일제강제동원진상규명특별법, 한국전쟁민간인학살진상규명특별법 등 과거청산과 관련한 모든 사안)을 하나로 묶어서 특별위원회를 구성하여 심의하도록 운영위원회에 요구하기로 결정하여, 결국 2003. 11. 7. 과거사진상규명에관한특별위원회구성구성결의안이 통과되어 2004. 5. 29.까지 활동하게 되어 현재 3차례의 공청회를 열어 법안 심사에 들어간 상태다.

(3) 진상 조사 작업의 시급성

① 필요성

충분하지는 않지만 위안부 문제에 관한 조사가 일부 진행되었을 뿐 나머지 피해 실태에 대한 조사가 전혀 이루어지지 않았다.

일본의 경우 각 지방별, 단체별로 상당히 활발하게 징용, 징병, 위안부 문제에 대한 연구가 진행되고 있으나 이들과 교류하면서 그들의 성과를 종합할 수 있는 한국의 연구소나 시민단체가 거의 없으며, 국내에서의 연구 활동 역시 개인적 차원에서 이루어질 뿐 조직적인 차원에서 이루어지지 않고 있다.

날이 갈수록 기존의 귀중한 자료가 사라지고 있으며 당시 피해 상황을 직접 증언할 수 있는 피해자들도 그 생명을 다하거나 기억이 희미해져 가고 있어서 몇 년 지나지 않아 진상조사는 벽에 부닥칠 것이다.

② 연구소 설치

진상규명특별법안이나 현재 김희선 의원을 중심으로 ‘한일과거사사료수집연구보존사업회법안(한일과거사사료수집․연구 및 보존사업회를 설립하여 산재되어있는 각종 한일과거사관련사료의 조사․수집․보존․편찬 및 발간․공개를 원활하게 함)’ 등이 논의 중이나 이와 같은 법안이 언제 제정될 수 있을 지는 미지수인 상태다

그러므로 당장 진상조사에 착수하기 위하여 일단 기존 조사 내용과 자료를 종합할 연구소가 필요하다. 연구소는 한국과 일본 및 미국에 최소한 하나씩 있어야 할 것이다.

한국의 연구소는 다른 두 연구소와 연계하여 그 성과를 종합 관리하여야 하며, 한국내 자료의 전산화 작업(일본 정부로부터 받은 징용, 징병자 명부), 국내 피해자와 유족의 증언 청취, 국내 자료의 발굴 및 정리 작업을 한다.

일본의 연구소는 일본에서 진행되고 있는 연구 성과를 종합하고, 재일 동포 문제 해결을 위한 연구도 병행한다.

미국 연구소는 비밀에서 해제되고 있는 미국의 한일 관계 관련 문서들을 종합 분석하는 작업을 하여야 한다. 실제로 한국과 일본의 경우 앞으로 발굴 가능한 자료가 거의 없고 비밀 문서에 대한 공개 가능성도 적은 반면 미국의 경우는 한국과 일본에 대한 군정을 통하여 입수한 수많은 문서들이 있으며 이에 대한 부분적인 공개가 시작되고 있기 때문에 현재로서는 연구 성과를 얻을 가능성이 가장 많아 이에 대한 연구가 필수적이다.

이 연구소 역시 재미 동포 문제까지 병행하여야 할 것이며, 이와 같이 일본과 미국의 연구소는 일정 기간 과거 문제에 대한 연구를 진행하여야 할 것이나 계속되는 연구는 한국의 연구소에 맡기고, 미래에는 일본과 미국 재외 동포와 한국이 서로 도움이 되는 방안을 연구하도록 하여야 한다.

기존 외국대학의 한국학연구소들은 외국 정부․사회․학계의 한국에 대한 이해관계와 관심에 입각해 자신들의 시각에서 한국을 연구하기 때문에 우리의 시각에서 보는 한국학 연구와 다를 수밖에 없고 이로 인해 한국의 이해(利害)가 충분히 반영되지 않는다. 그러므로 새로이 제안하는 미국과 일본의 연구소가 과거 청산 문제와 동포를 최대한 활용할 수 있는 연구를 병행하여 나가야 할 것이다.

사. 유엔을 통한 해결 방안

유엔의 인권위원회와 ILO를 통하여 국제 사회가 일본에 압력을 행사하도록 하는 방안이 있을 수 있다. 올 6월 ILO 총회에서 군위안부와 강제징용자에 대한 문제가 논의된다.

군위안부 문제는 정대협을 중심으로 인권위원회에서 활동 중이며, ILO 총회에서는 정대협, 보상추진협의회등 시민단체와 노총 민주노총 등 노동계가 일본의 노동계와 공동 대응하고 있다.

7. 결 론

현재로서는 진상규명특별법 등의 입법을 통한 해결 방법, 유엔을 통하여 국제 사회가 압력을 넣는 방법 등이 그나마 가능한 방안이며, 당장은 연구소를 3국에 설치하여 진상조사 작업을 진행하여야 할 것이다.

그리고 앞으로 중국 피해자와 연계 활동을 벌이는 것도 고려할 수 있다. 중국의 경우 시민단체 활동이 미약하였으나 최근에 일제 피해와 관련하여 활발한 운동이 전개되고 있으므로 이들과 연계한 활동으로 일본 정부에 대한 압박의 수준을 높여나갈 필요가 있다.

❚1 session❚“2003 인권상황 총괄보고 및 토론”

국가인권위원회 활동 평가

김 인 회 (변호사, 민변 사무차장)

1. 머리말

국가인권위원회는 “모든 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 보호하고 그 수준을 향상시킴으로써 인간으로서의 존엄과 가치를 구현하고 민주적 기본질서의 확립에 이바지함”을 목적으로 하여 탄생한 국가기관이다. 하지만 국가인권위원회는 단순한 국가기관을 넘어 민주화운동관련자명예회복및보상심의위원회, 의문사진상규명위원회, 부패방지위원회와 함께 민주주의 발전을 위한 소중한 시민참여 입법운동의 성과물로서 여타 행정부서와 달리 시민의 인권 존중과 정부에 대한 투철한 감시에서 비로소 그 존재의의를 뚜렷이 드러낼 수 있는 기관이기도 하다.

국가인권위원회법 제1조(목적).

이석태, 어두운 시대의 청산, 인권존중과 부패방지의 뿌리내림을 위하여, 2002 한국인권보호대회 및 토론회, 민주사회를 위한 변호사 모임, 2002, 210쪽.

이는 국민의 입장에서 보면 곧 국가인권위원회가 시민의 공익을 옹호하고 민주주의의 발전에 기여한다는 대의를 위한 직무 수행에서 적절하지 못한 면을 보이는 경우 이를 비판하는 것을 당연히 포함할 뿐 아니라 나아가 반대로 국가인권위원회의 정당한 활동에 대하여 다른 정부 부서나 보수적인 집단에서 부당하게 비난 또는 공격하는 일이 발생할 경우 그 부당성을 적극 지적하고 이들 위원회의 활동을 옹호하는 것 또한 국민의 의무임을 보여주는 것이다.

이석태, 같은 글, 210쪽.

이러한 의미에서 이 글은 2002년 한국인권보고대회에서 국가인권위원회에 대한 평가가 이루어진 이래 동일한 관점에서 국가인권위원회의 활동을 평가하고 과연 국가인권위원회가 국민의 요구에 부응하고 있는가 하는 점을 점검하기 위한 것이다.

2. 국가인권위원회의 기능

국가인권위원회의 기능은 국가인권위원회법에 의하면 크게 정책 기능, 교육․홍보 기능, 조사․구제 기능과 국내외 협력 기능 등으로 구분된다. 이 중에서 특히 국민의 인권옹호라는 관점에서 중요한 것은 바로 정책기능과 교육․홍보 기능, 조사․구제 기능이다. 국가인권위원회에 대한 평가의 핵심 대상도 역시 이에 있다고 할 것이며 우리의 평가도 이에 집중될 것이다.

이 중 정책기능에는 인권에 관한 법령․제도․정책․관행의 조사와 연구 및 그 개선이 필요한 사항에 관한 권고 또는 의견의 표명, 인권 상황에 대한 실태조사, 인권침해의 유형․판단기준 및 그 예방조치에 관한 지침의 제시 및 권고, 국제인권조약 가입 및 그 조약의 이행에 관한 연구와 권고 또는 의견의 표명 등이 포함된다.

그리고 인권 교육․홍보기능에 의하여 국가인권위원회는 초․중등교육법 제23조의 규정에 의한 학교 교육과정에 인권에 관한 내용을 포함시키기 위하여 교육인적자원부 장관과의 협의, 인권교육과 연구의 발전을 위하여 고등교육법 제2조의 규정에 의하여 설립된 학교의 장과의 협의, 공무원의 채용시험, 승진시험, 연수 및 교육훈련과정에 인권에 관한 내용을 포함시키기 위하여 국가기관 및 지방자치단체의 장과 협의, 정부출연연구기관등의설립․운영및육성에관한법률에 따라 설립된 연구기관 또는 연구회의 장과 협의하여 인권에 관한 연구요청 또는 공동연구, 사회교육법에 의한 사회교육단체 또는 시설의 교육내용에 인권 관련 사항을 포함하도록 권고할 수 있는 내용이 포함되어 있다.

국가인권위원회는 조사․구제기능으로 국가권력 또는 공권력에 의한 인권침해뿐만 아니라 사인에 의한 인권침해, 즉 평등권 침해의 차별행위까지 조사하여 구제할 수 있는 권한을 가지고 있다.

국가인권위원회 연간보고서 2002, 국가인권위원회, 2003. 3., 26 내지 27쪽.

3. 인권 관련 법령, 정책, 제도 개선 권고

가. 인권관련 법령 및 정책 등에 대한 개선 권고에 관한 활동

국가인권위원회는 설립된 2001. 11. 26.부터 2003. 8. 31.까지 법령, 정책, 제도, 제도, 국제협약에 관하여 총 43건의 권고를 한 바 있다. 이중 법령에 관한 정책권고는 모두 29건이며 정책에 관한 권고는 7건, 제도에 관한 권고는 3건, 국제협약에 관한 권고는 4건이다.

2003년도 국정감사자료, 국가인권위원회

한편, 국가인권위원회는 인권침해행위 조사 및 구제활동 과정에서 국가기관을 대상을 일정한 행위를 권고하는 결정을 내리기도 하였는데 인권침해행위 진정사건 조사과정에서 44건, 차별행위 진정사건 조사과정에서 23건, 기타 3건의 권고를 행하였으며 직권조사 사건 조치과정에서도 역시 3건의 권고를 한 바 있다. 인권침해행위 조사 및 구제활동 과정에서 이루어진 권고는 법령 및 정책 등에 대한 개선 권고보다 훨씬 구체적인데 이것은 법령 및 정책 등에 대한 권고에 비하여 특정한 개별 사건을 전제로 권고를 행하기 때문이다. 하지만 구체적인 사건을 전제로 하더라도 행정부서의 지침 등 법령의 개선을 포함하는 경우가 많기 때문에 그 중요성은 법령 및 정책에 대한 권고에 비하여 크게 떨어지지는 않는다.

이를 기관별로 살펴보면 법무부가 45건으로 가장 많고 그 다음으로 경찰청이 37건, 검찰총장(지방검찰청 포함)이 10건이다. 교육인적자원부 역시 10건의 권고를 받았으며 국회 8건, 노동부 6건, 지방자치단체 5건, 외교통상부 5건, 국무총리 5건, 국방부(군부대 포함) 5건, 근로복지공단 2건, 청소년보호위원회 2건, 의문사진상규명위원회 2건, 정보통신부 2건, 헌법재판소 2건, 건설교통부 1건, 국가정보원 1건, 기술표준원 1건, 세관 1건, 감사원 1건, 통일부 1건, 여성부 1건, 행정자치부 1건, 재정경제부 1건, 병무청 1건 등의 순서로 이어지고 있다.

2003년도 국정감사자료, 국가인권위원회

이상과 같이 국가인권위원회는 거의 전 국가기관을 상대로 인권에 관한 중요한 권고를 했다는 사실을 확인할 수 있다. 그 중에서도 특히 법무부와 경찰청, 검찰청과 같이 국민들에게 직접 공권력을 행사하면서 국민들의 인권을 침해하기 쉬운 부서에 집중된 사실은 그만큼 국가인권위원회의 존재필요성을 다시 말해주는 것이다. 특히 법무부의 경우에는 교도소, 구치소, 외국인 보호소, 출입국관리사무소 등 인신을 구금하는 곳에 대한 권고가 집중적으로 이루어졌는데 이것은 아직까지 우리의 인신을 구속하는 제도가 인권이라는 측면에서 후진적이라는 사실, 그리고 인권이라는 측면에서 한번도 제대로 검토되지 않았다는 사실을 말해주는 것이라고 하겠다. 구금시설에 대한 권고내용은 주로 진정과 관련하여 많이 행하여졌는데 이에 대해서는 진정사건에 대한 조사 처리 과정에서 다시 살펴보기로 한다.

나. 주요 권고

국가인권위원회의 권고 내용 중 특히 법령이나 정부 정책에 대한 권고는 매우 중요하다. 하나의 법률, 하나의 정책에 의하여 엄청난 인권침해가 발생할 가능성이 있고 따라서 이에 대한 권고는 제도적으로 발생하고 있는 혹은 앞으로 지속적으로 발생할 수 있는 인권침해를 제도적, 사전적으로 방지할 수 있기 때문이다. 법령이나 정책에 대한 권고는 구체적인 사건의 발생을 기다려 그 전제가 되는 규범의 반인권성을 판단하는 것이 아닌 구체적인 사건과 관련없이 법령이나 정책의 인권적합성 여부를 판단하는 추상적 규범통제 성격을 띠고 있으므로 우리 사회의 인권발전에 매우 적극적이고 중요한 의의를 가지고 있다. 따라서 국가인권위원회의 법령이나 정책에 대한 권고는 모두 중요한 것이나 특히 중요한 것을 살펴보면 다음과 같다.

(1) 테러방지법 제정(안)에 대한 반대의견 표명

2001. 11. 정부는 9.11 미국테러사건 및 안전 월드컵이라는 이름 하에 국가정보원이 중심이 되어 테러방지법을 제정하는 시도를 하였다. 위 테러방지법은 애매한 개념의 테러를 이용하여 광범위한 권한을 국가정보원을 중심으로 한 테러대책기구에 부여하는 것으로서 민주시민단체와 민중단체는 그 제정에 반대하였다. 하지만 정부는 이에 아랑곳하지 않고 테러방지법 제정을 계속 시도하였고 여당과 야당은 총무회담에서 테러방지법 통과에 합의하는 등 테러방지법 제정에 전국가 기구가 동원되었다. 그런데 국가인권위원회는 국가기관임에도 불구하고 정부의 정책과는 달리 이에 정식으로 반대의견을 국회에 제출함으로써 테러방지법의 제정을 막는데 큰 힘을 보태었다.

국가인권위원회는 2001. 11. 30. 국회의장 및 국회정보위원회에 공청회를 여는 등 신중한 절차에 따라 테러방지법을 심의하도록 권고하고 2001. 12. 7.에는 국가인권위원회 제1차 청문회를 열어 각계의 의견을 들었다. 이러한 절차를 거쳐  국가인권위원회는 2002. 2. 20. 테러방지법 제정에 대한 반대의견을 국회에 제출하였고 위원장, 상임위원등이 직접 국회의장을 비롯한 국회의원들과 접촉해 법제정의 부당성을 설득하였다.

국가인권위원회가 테러방지법안에 반대한 이유는 첫째, 별도의 테러방지법이나 대책기구를 두지 않아도 기존의 법, 제도, 국가기관의 체제로 테러범죄에 대한 예방, 처벌, 방지가 가능하다는 점, 둘째, 테러방지기구인 국가 대테러대책회의, 상임위원회, 대테러센터, 대테러대책협의회, 분야별 대테러대책회의 등의 설치 및 운영과정에서 국가정보원이 핵심적인 기능을 수행하는 문제점, 셋째, 테러의 개념, 테러단체의 범위가 애매하고 추상적이어서 죄형법정주의에 위배된다는 점, 테러미신고죄 및 허위신고죄 처벌규정은 판단기준이 불명확하고 외국인 관련규정은 외국인에 대한 차별대우 소지가 있다는 점, 넷째, 테러대책기구의 구성은 국가기관 간의 견제와 균형을 무시하고 국가정보원의 권력남용소지가 있으며 대테러센터의 비공개운영은 공개행정의 원칙에 위배된다는 점 등 이었다.

테러방지법은 시민민중단체들의 반대와 국가인권위원회의 반대, 여야간의 정쟁 등으로 결국 월드컵 개최때까지 통과되지 못하였다. 그리고 월드컵이 안전하고 성공적으로 치루어짐으로써 테러방지법의 필요성은 사라지게 되었고 테러방지법은 사실상 폐기된 것으로 인식되었다.

하지만 노무현 정부가 들어서자마자 국가정보원을 중심으로 수정된 테러방지법의 제정기도가 이루어지고 있어 테러방지법의 문제는 완전히 해결된 것이 아님을 다시 보여주고 있다. 이러한 새로운 시도에 대해서도 국가인권위원회는 2003. 10. 24. 수정된 테러방지법 역시 인권이라는 측면에서 보면 문제점이 많은 법률이므로 반대한다는 의견을 표명하였다. 현재 테러방지법을 둘러싸고 국가기구 내에서도 많은 논란이 있고 시민사회단체 및  민중단체는 격렬하게 반대하고 있는 가운데 국가인권위원회의 수정된 테러방지법 반대의견은 테러방지법의 제정 반대에 큰 힘이 될 것으로 보인다.

(2) 국제형사재판소 규정 가입 권고

국가인권위원회는 2002. 6. 4. 법무부와 외교통상부에 대하여 ‘국제형사재판소설립에관한로마규정’에 대해 가입을 촉구하는 권고를 하였다. 국제형사판소설립 규정은 국제인권 역사상 획기적인 것으로서 국제적으로 중대한 범죄, 즉 집단살해죄, 반인도적 범죄, 전쟁범죄, 침략범죄 등을 범한 이들을 기소, 처벌하는 국제형사재판소를 설립하는 조약이다. 국제형사재판소설립 규정이 발효하자 그 가입을 두고 논란이 벌어지게 되었는데 국가인권위원회는 그 가입의 필요성을 역설하는 의견을 표명함으로써 한국의 인권수준을 한단계 높이는 데 기여하였다. 물론 시민사회단체들은 이구동성으로 그 비준을 촉구하였다. 이러한 결과 국회는 2002. 11. 13. 이를 비준하였다.

한편, 법무부는 위 국제형사재판소 규정의 비준에 따른 국내법적 문제를 해소하기 위하여 2002. 9. ‘반인도적범죄등의처벌에관한특별법안’을 작성하고 국가인권위원회에 의견을 요청하였는데 이에 대해서도 국가인권위원회는 대상 범죄 등 주요상황과 특성 등에 대해 위 규정의 취지, 규정내용 및 타국 법체계 등과의 비교검토를 통해 일부 의견을 제시하였다.

국가인권위원회의 이러한 의견표명은 한국의 인권상황을 한 단계 높이는 중요한 조치로서 적절한 시기에 이루어짐으로써 국제형사재판소 규정의 비준에 기여한 것으로 평가된다.

(3) 운전면허 수시 적성검사에 따른 정책권고

감사원은 경찰청에 대한 감사후 경찰청이 도로교통법에 의거 교통사고의 위험이 있는 정신질환자에 대해 실시하던 수시 적성검사가 실효성이 없음을 지적하고 그 실효성을 높일 수 있는 방안을 강구할 것을 권고한 바 있었다. 이에 경찰청은 국민건강보험공단이 보유한 개인의 진료기록을 건네받아 수시적성검사를 일부 실시하였고 또 계속해서 실시할 예정에 있었다.

이러한 상태에서 국가인권위원회는 2002. 7. 30. 첫째, 경찰청은 수시적성검사 실시를 중지하고 도로교통법을 불합리한 차별이 없도록 개정할 것, 둘째, 행정자치부는 개인의 내밀한 정보를 실질적으로 보호할 수 있도록 개인정보보호법의 관련 조항을 개정하고 개인정보를 둘러싼 공공기관 혹은 정보주체와 정보기관 간에 발생 가능한 문제들을 심의할 수 있도록 개인정보보호위원회를 실효성 있게 운영하는 방안을 모색할 것, 셋째, 감사원은 개인정보보호에 대하여 경각심을 갖도록 관련공무원들에 대하여 인권교육을 실시할 것 등을 권고하였다. 국가인권위원회는 위 권고에서 국가기관이 보유하고 있는 개인의 정보를 다른 국가기관에 제공하는 것은 원칙적으로 금지되며 설혹 타기관에 제공할 수 있다고 하더라도 상당한 이유가 있어야 하는데 정신질환을 앓고 있거나 혹은 앓았던 사람들의 정보를 운전면허 수시적성검사 실시를 위하여 제공하는 것은 상당한 이유가 있다고 보기 어렵다고 밝혔다.

국가인권위원회의 이 권고는 정신질환과 같은 개인의 공개되기를 원하지 않는 정보를 국가 스스로가 보호해야 한다는 의미에서 이루어진 것으로 개인의 정보 보호에 새로운 계기로 작용한 것으로 평가된다.

(4) 정부의 외국인력제도 개선방안 재검토 권고

심각한 외국인 인력문제와 관련하여 정부는 2002. 7. 15. ‘외국인력제도 개선방안’을 발표하였다. 이 개선안의 주요 내용은 2002. 3. 25.부터 5. 25.까지 불법체류자 신고를 받은 결과 파악된 불법취업자는 우리 사회가 필요한 인력규모이므로 그 수만큼의 산업연수생과 외국 국적 동포에게 취업을 합법적으로 허용하되 개선안 시행이후 총리실 주관으로 정부합동 단속을 수시로 실시, 적발된 불법취업자와 송출업체, 송출국가 및 고용주에 대해 법에 따라 엄히 재제하는 것 등이었다.

이에 대해 국가인권위원회는 2002. 8. 13. 위 개선안이 외국인 노동자의 심각한 인권문제를 개선하는데 크게 미흡하다고 판단하여 산업연수생 제도의 단계적 폐지, 차별 논란이 없도록 취업관리제의 보완, 불법체류자의 단계적 양성화 조치 등이 포함되도록 개선안을 재검토할 것을 정부에 권고하였다.

하지만 정부는 2002. 11. 외국인력제도 보완대책을 발표하였으나 이것은 국가인권위원회의 권고내용을 포함시키지 않은 것이었다. 이에 국가인권위원회는 2003. 2. 10. 산업연수제 폐지 및 고용허가제 도입할 것과 동시에 불법체류 외국인 노동자에 대한 최소한의 인권보장 대책 마련 등을 요구하는 것 등을 재차 권고하였다.

국가인권위원회의 외국인노동자에 대한 권고의견은 외국인 노동자에 대한 차별을 철폐해야 한다는 측면에서 의미있는 결정이라고 하겠다.

(5) 형사소송법, 형법 개정안에 대한 개선 권고

2002. 10. 26. 서울지방검찰청에서 긴급체포를 당한 한 피의자가 검사를 비롯한 수사관들의 고문 및 가혹행위에 의하여 사망하는 사상 초유의 사건이 발생하였다. 이 사건은 그동안 우리 형사절차가 가지고 있는 문제점을 총체적으로 표현한 것이었다.

이 사건이 발생하자 법무부는 피의자에 대한 가혹행위를 근절하는 등 형사절차를 개선하기 위한 작업에 착수하였는데 그 결과는 어처구니 없게도 오히려 검찰권을 강화하고 피의자의 인권을 침해하는 것이었다. 즉, 법무부는 2002. 12. 17. 강력범죄 구속기간 최대 6개월 연장, 수사시 변호인 신문 참여, 참고인 강제구인, 사법방해죄 신설, 국선변호인 전면 확대 등을 골자로 한 형법, 형사소송법 개정초안을 마련하고 이에 대하여 국가인권위원회에 대하여 의견을 물었다. 그러나 법무부의 위 안은 피의자의 인권을 보장하려는 의도에서 마련된 것이 아니라 오히려 피의자 인권에 대한 사소한 양보와 함께 수사기관의 권한확대를 노린 것으로서 시대에 역행하는 잘못된 안이었다. 그 결과 절대 다수의 시민사회단체는 이 안에 반대하였다.

이에 국가인건위원회도 2003. 1. 3. 법무부의 개정안이 “서울지검 고문치사 사건의 교훈을 통해 피의자의 인권을 보장하려는 후속조치가 아니라 수사기관의 목적달성을 위한 수단으로 활용하는 것으로 비난을 면할 수 없다”고 밝히면서 피의자 신문시 변호인의 실질적 차여보장, 피의자 구속 기간 연장 반대, 참고인 강제구인제 도입 반대, 허위진술 등에 의한 공무집행방해죄 신설 반대 등을 골자로 한 의견을 표명하였다.

법무부의 개정안이 너무나 국민들의 의사와 동떨어진 것이었기 때문에 처음부터 개정안대로 통과될 가능성이 적었고 이후 이 개정안은 대통령 선거 이후 사실상 폐기되었다. 이 과정에서 국가인권위원회의 적절한 의견표명이 많은 역할을 한 것이라고 평가할 수 있다.

(6) 과거 청산 관련 특별법 제정 권고

국가인권위원회는 2003. 3. 10. 삼청교육피해보상관련 특별법 제정 권고, 2003. 3. 12. 북파공작원 관련 특별법 제정 권고, 2003. 7. 14. 한국전쟁 전후 민간인 희생사건에 대한 의견 표명 등을 통하여 지난 시기 군부독재 및 권위주의 정부 하에서 벌어진 공권력에 의한 피해에 대하여 진상 규명, 명예회복 및 보상 등을 요구하였다.

지난 군부독재와 권위주의 정부 하에서 벌어진 공권력에 의한 조직적이고 계획적인 인권침해 사안이 위 사안만이 있는 것은 아니나 국가인권위원회에서 이러한 사건에 대하여 지속적인 관심을 가지고 의견을 표명하는 것은 과거사를 청산하는데 매우 중요한 역할을 하는 것임에 틀림없다. 이와 관련하여 국가인권위원회는 의문사진상규명에관한특별법에 대해서도 조사기간의 한시규정의 개정 또는 폐지, 강제력있는 조사권 부여 등을 내용으로 하는 개정 의견을 피력하기도 하였는데 이것 역시 과거사를 청산하는데 중요한 역할을 하는 것이기도 하다.

다만 과거사 청산의 문제가 직접적인 피해자들을 중심으로 광범위하게 전개되어 상당한 피해가 발생한 다음에 국가인권위원회가 의견을 피력하는 경우가 대부분인데 국가인권위원회에서 앞장서서 이러한 의견을 피력한다면 보다 바람직한 결과를 얻을 수 있을 것이다. 또한 ‘한국전쟁전후 민간인 학살 진상규명 범국민위원회’의 “정부나 국회의 권고 이행 여부를 주시하고 적절한 조치를 취하는데 그동안 국가인권위원회의 역할이 미흡”했다는 비판에 대해서 대책을 마련할 필요가 있다고 하겠다.

인권하루소식, 인권운동사랑방, 2003. 7. 17.

(7) 이라크 전쟁에 대한 의견표명

미국의 이라크침공에 이은 한국군 참전 요청에 대하여 정부가 파병결정을 내리고 국회가 이라크전 파병동의안을 통과시킬 당시인 2003. 3. 26. 국가인권위원회는 사실상 이라크전 파병을 반대하는 의견을 피력함으로써 평화와 인권에 관한 강한 의지를 드러냈다. 국가인권위원회의 의견은 직접적인 반대를 표시한 것은 아니지만 “유엔의 합법적 승인을 거치지 않은 채 시작된 전쟁에 반대하며 정부와 국회가 이라크 전쟁과 관련된 사안을 결정함에 있어 헌법에 명시된 반전, 평화, 인권 원칙을 준수해 신중히 판단할 것”을 권고함으로써 사실상 반대의견을 피력했다. 특히 국가인권위원회는 국내 700여개의 시민사회단체연대기구인 ‘전쟁반대 평화실현 공동실천’ 등도 전쟁반대의 입장을 공식적으로 밝혔으며 시간이 갈수록 국민적 공감대를 얻고 있는 만큼 정부와 국회가 평화를 갈망하는 모든 사람들의 목소리를 깊이 되새길 것을 촉구해 시민사회단체와의 연대의사를 표명하기도 했다.

한편, 국가인권위원회 직원들은 국가인권위원회가 이라크전 파병에 대하여 의견을 표시하지 않는 것에 항의하는 의미로 하루 전날 정부의 이라크전 파병 방침을 반대하는 집단 성명을 발표하기도 해 국가인권위원회의 공식적인 결정을 끌어내는데 상당한 기여를 했다.

국가인권위원회의 이라크전에 대한 입장은 명시적인 반대를 표시한 것이 아니고 시기적으로 약간 늦은 점이 있어 아쉬움이 없지 않지만 앞으로 대외전쟁 수행과정에서 지켜야 할 원칙을 밝힌 것으로서 매우 의미 깊다. 하지만 국가인권위원회의 의사표명이 상당히 늦어지면서 국가인권위원회 내외부와 마찰이 있었던 점은 앞으로의 극복과제로 남는다고 하겠다.

(8) NEIS에 대한 의견표명

국가인권위원회의 뜨거운 결정중의 하나가 바로 교육행정정보시스템, 즉 NEIS에 대한 권고결정이었다. 국가인권위원회는 2003. 5. 12. NEIS의 일부 영역이 인권침해 소지가 있다고 하여 교무/학사, 입학 및 진학, 보건 등 3개 영역과 교원인사기록 관련 내용에 대한 개선을 권고하였다. 그리고 개인정보의 누출로 인한 사생활 비밀침해 등 인권침해가 없도록 학교종합정보시스템에 대한 보안체계 강화 조치를 강구할 것 역시 권고하였다. 사실상 NEIS의 중단을 권고한 것이다.

국가인권위원회는 이러한 결정을 내리면서 “헌법, 세계인권선언, 아동의 권리에 관한 협약, 경제협력개발기구 가이드라인 등을 참고해 NEIS의 영역 중 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 사생활의 비밀과 자유를 침해하는 부분을 인권이라는 원칙에 입각해 결론을 내렸다”고 밝혔다. 국가인권위원회의 결정은 학생 개인의 인권을 어떠한 방식으로 어떻게 보호할 것인가와 관련하여 심도있는 논의를 통하여 이루어진 것으로서 한국 인권사에 매우 중요한 결정이라고 할 수 있다.

국가인권위원회의 위 결정으로 그동안 극한적 대립양상을 보여 왔던 NEIS관련 갈등은 끝날 것으로 예상되었다. 교육인적자원부 역시 스스로 국가인권위원회의 결정을 따르겠다는 입장을 수차례 밝혀왔기 때문이다. 그러나 교육인적자원부는 국가인권위원회의 권고 내용 중 일부의 내용만을 수정한 채 국가인권위원회의 의사인 NEIS 중단을 거부하고 NEIS를 강행했다. 결국 정부기관이 스스로 정부기관의 결정에 반발한 것이 되어 버렸다. 이 문제는 단순히 정부기관 사이의 권한 쟁의 문제가 아니라 국가인권위원회의 권고를 어떻게 수용하고 또 정책화할 것인가, 즉 권고의 실효성을 제고하는 문제와 직결되는 것으로서 국가인권위원회의 존립과도 관계있는 문제라고 하겠다. 현재 NEIS 문제는 아직도 계속 진행중이다.

(9) 기타 의견 표명

이상과 같은 권고 이외에도 국가인권위원회는 2001. 12. 21.부터 2002. 말까지 (1) 해외동포의출입국과법적지위에관한법 개정안에 대한 의견, (2) 인종차별철폐협약 제11차 정부보고서에 대한 의견, (3) 고문방지협약 제2차 정부보고서 초안에 대한 의견, (4) 북한이탈주민의보호및정착지원에관한법류률 시행령 개정안 개선 권고, 국립소록도병원운영규칙제정(안)에 대한 의견, (5) 여의도 성모병원 진폐환자 병동 공중보건의 배치협의, (6) 월드컵대회관련 정부정책 중 인권관련 사항에 대한 의견, (7) 통신비밀보호법 시행규칙 개정안에 대한 의견 협의, (8) 강릉시 조례안에 대한 의견, (9) 고문방지협약 선택의정서 표결관련 의견, (10) 월드컵 기간 중 집회,시위의 자유의 현저한 침해 유감 의견, (11) 전기통신사업법 개정안에 대한 의견, (12) 부랑인 시설 설치,운영에 관한 개정안 의견, (13) 사상전향제도 및 준법서약제도에 대한 의견, (14) 학교생활규정(안)에 대한 권고, (15) 청소년 성보호에 관한 법률 개정안에 대한 의견, (16) 보험업법 개정법률(안) 제165조에 대한 의견, (17) 반인도적범죄등의처벌에관한특별법(안) 검토의견, (18) 의문사진상규명에관한특별법에 관한 의견, (19) 초중고교 제7차 교육과정 교과서 내용 직권수정 권고, (20) 생명윤리및안전에관한법률제정안에 관한 의견, (21) 산업재해보상보험법 시행령 개정 권고 등의 권고, 의견을 발표하였으며 2003.에는 (1) 국내거주 외국인 노동자인권향상을 위한 정책권고, (2) 여성협약 제5차 정부이행보고서(안)에 대한 의견제출, (3) 형의실효등에관한법률 시행령(안)에 대한 의견, (4) 호주제에 대한 의견, (5) 생계유지곤란자병역감면처리 관련 법령에 대한 의견, (6) 도로교통법 개정법률안에 대한 의견, (7) 산업안전보건법 시행령 개정안에 대한 의견, (8) 독학에의한학위취득에관한법률 개정안에 대한 의견, (9) 출입국관리법 중 개정법률안에 대한 의견, (10) 공중위생관리법 중 개정법률안에 대한 의견, (11) 수용자의 집필권 보장을 위한 정책권고 등의 권고와 의견을 발표하였다.

위 권고와 의견은 대부분 한국의 인권상황과 관련하여 매우 중요한 것들로서 시급하게 개선되어야 할 부분을 포함하고 있다. 아직도 인권의 보장을 가로막는 제도적인 장치들이 상당수 산재해 있다는 것을 권고와 의견의 절대수가 말해주고 있는 것이다. 국가인권위원회는 이러한 제도적이고 정책적인 부분에 대한 의견을 계속 발표함으로써 인권의 척도를 높이고 인권의 제도적으로 보장하는 중요한 역할을 해 왔다고 할 수 있다.

다. 정책권고와 국가인권위원회의 방향성

법령이나 정책에 대한 권고, 의견은 법원에서의 판단과는 달리 구체적인 사건을 대상으로 하지 않음으로써 추상적인 규범통제의 성격을 띠고 있고 사건이 발생한 이후에 판단하는 것이 아니므로 사전적, 예방적인 성격을 갖는다. 그만큼 권고나 의견은 엄청난 영향력을 갖는다. 뒤에서 보는 바와 같이 국가기관들이 국가인권위원회의 권고를 받아들이는 것은 또 다른 문제이기 때문에 다른 각도에서 살펴보아야 할 문제이고 국가인권위원회의 결정 자체가 한국의 인권상황을 제도적이고 예방적으로 제고한다는 것은 의문의 여지가 없다. 따라서 국가인권위원회로서는 여전히 산재해 있는 반인권적인 법령의 개선과 정책의 시정을 위하여 또는 인권지향적인 법령의 제정과 정책을 위하여 적극적으로 권고의견을 발표할 의무가 있으며 또한 발표할 필요도 있다.

그러나 이러한 국가인권위원회의 법령이나 정책의 권고가 우리 사회의 시급한 문제를 모두 포함하고 있는가 하는 점에 대해서는 상당히 많은 의문이 제기되어 왔다. 특히 자유권과 관련해서는 국가보안법의 문제가 집중적으로 제기되어 왔음에도 불구하고 이에 대해서 국가인권위원회는 침묵하고 있었고 또한 생존권과 노동권과 같은 사회권에 대해서도 적극적인 권고 의견을 내지 않았다는 점이 집중적으로 지적되고 있다. 이에 따라 이미 국가인권위원회가 행한 여러 권고가 중요한 법령이나 정책에 대한 권고로서 매우 중요함에도 불구하고 이와 같이 우리 사회의 인권 발전에 근본적인 장애가 되는 법령이나 정책에 대하여 침묵함으로써 오히려 스스로 법령과 정책에 대한 권고기능을 약화시켜온 측면이 있다고 하겠다.

이러한 비판에 대하여 국가인권위원회는 2003년 들어서 주요인권 현안 중에서 사회적으로 찬반이 첨예하게 대립되어 있는 주제에 대해 체계적이고 심도있는 연구, 검토를 통한 합리적인 해결방안을 마련하기 위하여 과제별로 국가인권위원회 상임위원, 비상임위원, 외부전문가, 실무간사 등 10여명 내외로 태스크 포스 팀을 구성하여 운영하고 있는데 대상은 국가보안법과 보호감호제도 개선, 비정규직 노동자 차별 해소방안 등 3가지 과제이다.

국가인권위원회가 제한된 인력과 재정으로 집중적으로 연구할 과제를 선정하여 태스크 포스팀을 구성한 것은 바람직한 일로 보여지지만 단지 3개의 태스크 포스 팀만으로 우리 사회의 시급한 인권현안 전반에 대한 접근은 근본적인 한계가 있음을 지적하지 않을 수 없다. 태스크 포스 팀이 출범한지 얼마 되지 않은 상태에서 아직 성과물이 없어 이에 대한 적극적인 평가는 차후로 미룰 수밖에 없지만 여기에서는 다만 태스크 포스 팀의 역량으로 과연 국가인권위원회가 선정한 주요 과제에 대한 합리적인 해결방안을 마련하는 것이 가능할 수 있겠는가 하는 외부의 우려가 있다는 점을 지적해 둔다.

라. 권고의 실효성에 대한 문제점

국가인권위원회의 법령, 정책 권고의 가장 큰 문제점은 과연 그것이 얼마나 실효성이 있는가 하는 점이다. 즉, 권고나 의견을 받은 관계기관의 장은 그 권고사항을 존중하고 이행하기 위하여 노력하여야 하나 실제로 이를 존중하지도 않고 또 이행하지도 않을 경우 강제하는 방법이 전혀 없기 때문에 국가인권위원회의 권고의 실효성이 크게 저하되는 것이 큰 문제라고 하지 않을 수 없다.

실제로 국가인권위원회가 행한 법령 및 정책에 대한 권고, 의견 42건 중 수용된 것은 입법과정 진행중인 것을 포함하여 20건 정도에 불과하고 나머지는 대부분 미수용 혹은 검토 중이다. 한편 수용된 경우도 국가인권위원회의 권고 의견 중 상대적으로 인권침해의 정도가 약한 부분에 집중되어 있는 실정이다. 이러한 연유로 국민들이 국가인권위원회에 진정을 하고 의견을 구하더라도, 그리고 국가인권위원회가 오랜 검토와 연구 끝에 권고나 의견을 발표하더라도 그 실효성이 크게 떨어지는 것이 현실이다. 따라서 이에 대한 시정 요구가 매우 높고 국가인권위원회 스스로도 그 필요성을 절감하고 있다.

2003년도 국정감사자료, 국가인권위원회

수용된 경우를 살펴보면 국립소록도병원운영규칙제정(안)에 대한 의견, 여의도 성모병원 진폐환자 병동 공중보건의 배치협의, 국제형사재판소 규정 가입 권고, 통신비밀보호법 시행규칙 개정안에 대한 의견 협의, 강릉시 조례안에 대한 의견, 고문방지협약 선택의정서 표결관련 의견, 부랑인 시설 설치,운영에 관한 개정안 의견, 사상전향제도 및 준법서약제도에 대한 의견, 청소년 성보호에 관한 법률 개정안에 대한 의견, 보험업법 개정법률(안) 제165조에 대한 의견, 반인도적범죄등의처벌에관한특별법(안) 검토의견, 초중고교 제7차 교육과정 교과서 내용 직권수정 권고, 생명윤리및안전에관한법률제정안에 관한 의견, 산업재해보상보험법 시행령 개정 권고, 국내거주 외국인 노동자인권향상을 위한 정책권고, 형의실효등에관한법률 시행령(안)에 대한 의견, 도로교통법 개정법률안에 대한 의견, 독학에의한학위취득에관한법률 개정안에대한 의견, 한국전쟁 전후 민간인 희생사건에 대한 의견 표명 등이다. 이러한 권고나 의견도 우리의 인권상황에 비추어 매우 중대한 진전임은 틀림없으나 상대적으로 인권에 심대한 영향을 미치는 사안, 예를 들면 외국인력제도 개선방안 재검토 권고나 형사소송법,형법개정안에 대한 개선권고, 삼청교육 피해보상 관련 특별법 제정 의견, 이라크 전쟁에 대한 의견, NEIS에 대한 의견 등은 수용되지 않았거나 여전히 검토중이라는 이름하에 사실상 무시당하고 있는 실정이다.

이를 위해서는 국가인권위원회가 주장하는 바와 같이 제도적으로 각 국가기관에 인권정책책임관과 인권정책협의회를 두어 국가인권위원회와 긴밀하게 협조하는 방안을 마련해야 할 뿐 아니라 국가기관 스스로 국가인권위원회의 결정을 존중하는 자세를 가져야 할 것이다. 특히 다른 정부기관들이 국가인권위원회의 존립목적에 대한 이해의 수준을 높여 국가인권위원회의 권고에 대하여 사실상의 구속력을 인정하고 이에 적극적으로 따르는 노력을 하지 않으면 안되고 시민사회단체들 역시 국가인권위원회를 포함하여 이들 국가기관에 대한 감시에 고삐를 늦추어서는 안될 것이다. 또한 국가인권위원회 자신도 권고나 의견의 질을 높임으로써 누구나 설득할 수 있도록 하는 노력을 아끼지 말아야 한다. 국가인권위원회 권고의 실효성을 높이는 문제는 매우 중요하고도 시급한 문제이나 여전히 상당한 시일이 요구되는 문제이기도 하므로 꾸준한 노력이 필요하다고 하겠다.

4. 인권침해행위 조사 및 구제

가. 인권 상담 및 진정 처리

국가인권위원회는 인권침해 사실과 관련하여 국민들로부터 진정을 받아 이를 처리하는 임무를 수행한다. 국가인권위원회의 인권침해 사실과 관련한 진정 및 그 처리 업무는 구체적인 사건의 발생을 기다려 결정을 내림으로써 개별 사건에 대한 타당하고 합리적인 결론을 모색함과 동시에 개별 사건 처리과정에서 드러난 제도적인 문제점을 보완하기 위하여 여러 권고나 의견을 발표하는 역할도 동시에 하고 있다.

국가인권위원회는 진정사건을 크게 인권침해, 차별행위 및 기타 사건으로 구분하고 있다. 인권침해 사건은 국가기관, 지방자치단체, 또는 구금․보호시설의 업무수행과 관련하여 헌법 제10조 내지 제22조에 보장된 인권을 침해받은 사건으로 유형에 따라 검찰, 경찰, 국가정보원, 특별사법경찰관리, 지방자치단체, 사법기관, 입법기관, 기타 국가기관, 구금시설, 보호시설, 군검찰, 군헌병, 국군기무사령부, 군교도소․군구치소 등 군구금시설, 기타 군 관련기관에 의한 인권침해로 세분화된다. 차별사건은 (1) 국가기관, 지방자치단체, 또는 구금․보호시설에 의한 평등권 침해 (2) 장애, 병력, 사회적 신분, 출신지역, 출신국가, 출신민족, 인종, 피부색, 성별, 혼인여부, 임신 또는 출산, 가족상황, 성적지향, 나이 용모 등 신체 조건, 종교, 사상 또는 정치적 의견, 형의 효력이 실효된 전과 등을 이유로 한 ①고용 ②재화․용역․교통수단․상업시설․토지․주거시설 등의 공급이나 이용 ③교육시설이나 직업훈련기관의 이용에 있어서의 법인, 단체 또는 사인에 의한 차별행위로 나뉘어진다.

국가인권위원회 연간보고서 2002, 국가인권위원회, 2003. 3., 92 내지 94쪽.

국가인권위원회가 출범한 때인 2001. 11. 26.부터 2003. 8. 31.까지 국가인권위원회가 접수한 진정사건은 총 6,121건이다. 이 중 2001년부터 2002년까지는 총 3,593건이, 2003년에는 2,528건이 접수되었다. 2003년의 통계가 8. 31.까지인 점을 감안한다면 계속하여 진정건수가 증가하고 있음을 알 수 있다. 국가인권위원회의 활동이 본격적으로 이루어지면서 진정 건수가 증가하고 있는 것으로 보인다.

한편, 접수된 진정 중에서 종결된 사건은 2003. 7. 31. 현재 접수 총 5,830건 중 총 3,724건으로 63.9%에 이르고 나머지는 조사 진행 중이다. 종결된 3,724건 중 각하된 사건이 2,998건이고 고발 혹은 수사의뢰, 징계권고, 긴급구제, 권고, 합의 권고한 건수는 모두 106건이고 기각한 사건은 542건이다. 국가인권위원회 출범 초기 사무국이 정비되지 않았던 때와 지금의 제한된 인력을 고려해 본다면 상당히 많은 양의 진정사건을 접수하고 또 처리하고 있음을 확인할 수 있으나 가능한 한 각하사건의 비율을 낮추고 실질적인 내용심사를 할 수 있는 방안을 마련할 필요가 있다고 하겠다.

따라서 2003. 8. 한달 동안 접수된 사건의 수는 291건이다. 2003. 8.까지 진정사건의 수 6,121건에서 2003. 7. 31.까지의 진정사건 5,830건을 제외하면 291건임을 알 수 있다.

한편, 진정사건 중 각하된 사건의 비율이 가장 높은데(총2,998건, 80.5%) 각하의 사유로는 조사대상이 아님이 674건으로 22.5%, 명백히 거짓이거나 이유없는 경우가 106건으로 3.6%, 조사를 원치 않거나 진정을 취하한 경우가 1,290건으로 43.0%, 1년 이상 경과후 진정한 경우가 271건, 9.0%이고, 구제절차가 진행중이거나 종결된 경우가 495건, 16.5%이고, 법원의 판결이나 헌법재판소의 결정에 반하는 경우가 150건, 5.0%의 분포를 보인다. 이와 같이 각하의 비율이 높은 것은 국가인권위원회의 업무에 속하지 않는 진정이나 또 본인이 진정을 취하하는 경우가 상당히 높은데 연유하는 것이기는 하나 1년 이상 경과하였다고 진정을 각하한 경우와 법원이나 헌법재판소의 결정에 반하는 경우 등에는 보다 신중하게 판단할 필요가 있다는 비판에 귀기울일 필요가 있다. 즉, 비록 진정원인이 된 사실이 발생한 날로부터 1년이상 경과하여 진정한 경우라고 하더라도 진정원인이 된 사실에 관하여 공소시효 또는 민사상의 시효가 완성되지 아니한 사건으로서 국가인권위원회가 조사하기로 결정한 경우에는 진정을 각하하지 않을 수 있으므로 단순히 시간이 경과하였다는 이유만으로 각하결정을 하는 것에는 보다 신중할 필요가 있다고 할 것이다.

이상은 2003. 7. 31. 현재의 통계이다. 이와 같이 2003. 7. 31. 현재의 통계와 2003. 8. 31.의 통계가 혼재된 것은 국가인권위원회가 국정감사보고용으로 작성한 보고서에서 이와 같이 보고하였기 때문이다.

국가인권위원회법 제32조 제4호.

이와 같은 사례로 문제가 된 것은 2002. 9. 23. 각하 결정된 전향장기수 북송차별건과 전력과 나이를 이유로 한 예비판사 임용차별건이었다. 전향장기수 북송차별건과 관련하여 국가인권위원회는 북한으로의 비전향장기수 송환은 2000. 9. 2. 이루어졌고 진정은 2001. 12. 11. 제기되었다는 이유로 각하결정을 내렸다. 하지만 장래의 또 다른 장기수 북송이 있을 수 있기 때문에 보다 적극적으로 판단할 수도 있었던 사건이라고 보여 진다. 이미 실현된 장기수의 북한 귀환을 고려해 볼 때 북한으로 돌아가기를 원하는 장기수의 진정을 시간 경과라는 이유로 각하한 것은 너무나 차가운 결정이라는 비판을 면하기 어려울 것이다. 또한 예비판사 임용차별건에 대해서도 국가인권위원회는 같은 원인으로 2001. 4. 13. 헌법재판소에 제기되었던 헌법소원이 2001. 12. 20. 각하되었다는 사실을 들어 진정 당시에 법원 또는 헌법재판소의 권리구제절차가 이미 종결된 경우에 해당한다고 하여 각하하였다. 하지만 이 사건은 헌법재판소에서도 행정처분이라는 이유로 헌법소원의 대상으로는 부적법하다고 하여 각하결정을 받았으므로 법원 또는 헌법재판소의 권리구제절차가 모두 끝났다고 보기는 어려운 측면이 있었다. 이러한 점에 대하여 인권단체들은 복송의 현실적인 어려움과 사법부의 인사권 존중이라는 이유로 개인의 인권옹호에 적극적이지 않았던 것이 아닌가 하는 비판을 한 바 있다.

인권하루소식, 인권운동사랑방, 2002. 10. 17.

나. 인권침해행위 조사 및 구제에 관한 활동

진정사건 중 인권침해사건은 총 4,892건인데 그 대상별로 보면 구금시설이 2,246건으로 가장 많고, 그 다음이 경찰 1,339건, 검찰 419건 등이다. 군대 역시 166건으로 상당한 정도를 차지하고 있다.

진정사건의 비중에서 확인할 수 있는 바와 같이 국가인권위원회의 진정결정 중에서 구금시설과 경찰에 대한 인용건수가 압도적인 비율을 차지하고 있다. 처리내역을 보더라도 구금시설의 경우 모두 2건의 고발 혹은 수사의뢰, 2건의 징계권고, 29건의 권고, 1건의 합의 권고가 있었고 경찰의 경우 2건의 고발 혹은 수사의뢰, 17건의 징계권고, 2건의 긴급구제, 12건의 권고 등이 있었다. 그리고 이 숫자는 인권침해사건 진정에 대한 결정 중 대부분을 차지하고 있다. 현재 우리 사회의 인권의 사각지대가 어디인지를 정확하게 보여주는 지표라고 하지 않을 수 없다.

인권침해 진정사건에 대한 조사와 결정으로 인권침해에 대한 신속하고도 구체적인 구제조치가 이루어졌으며 필요한 경우에는 담당 기관에 권고를 내리기도 함으로써 제도적인 개선효과도 보고 있는 실정이다. 인권의 피해자에게 진정의 권한이 있다는 것만으로도 공권력 행사기관들은 상당히 조심스러운 반응을 보이므로 예방적 효과도 적지 않다.

하지만 인권침해 진정사건을 처리함에 있어 신속성이 떨어지는 점을 반드시 개선되어야 할 부분이다. 특히 긴급구제조치를 취함에 있어서는 신속성이 생명인데 시기를 놓치는 잘못을 저질렀다는 비판이 있었음은 유의할 필요가 있다. 국가인권위원회는 2003. 2. 15. 성동구치소에 수감되어 구속수사를 받고 있는 지체 1급 여성장애인 김모씨에 대한 불구속 수사를 동부지청에 권고했는데 이 조치는 진정이 접수된지 1주일만에 나온 것이어서 시기를 놓쳤다는 비판이 있었다. 특히 김씨가 수감된 성동구치소에는 장애인용 화장실이 설치되어 있지 않아 김씨는 기저귀를 착용한 채 장애인으로서의 고통과 여성으로서의 수치심을 강요당한 것이다. 그러나 국가인권위원회는 진정이 접수된 지 1주일만에 긴급구제조치를 취함으로써 사실상 김씨에 대한 적절한 조치를 취하지 못했다는 비판을 받은 것이다.

인권하루소식, 인권운동사랑방, 2003. 2. 19.

또한 국가인권위원회의 2003. 2. 20.의 연속징벌 집행시 정신과 진료를 거치도록 관련 규정의 개정을 권고한 결정에 대해서도 동일한 취지의 비판이 있다. 위 사건은 연속징벌을 받던 청송 제2교도소의 수감자가 자살한 사건이었다. 하지만 연속징벌의 문제점을 지적하는 논의는 이미 1년 전인 2002. 2.에 있었던 것으로 알려지고 있다. 당시 인권위원이었던 곽노현 교수는 청송교도소를 방문 조사하는 과정에서 징벌방에 있는 재소자를 만난 후 징벌의 심각성을 느끼고 국가인권위원회 상임위원회에 △전국 교도소의 2개월 이상 연속 징벌자 명단을 입수하고 △이들의 남은 징벌기간 면제를 법무부장관에게 권고하고 △이들의 육체적, 정신적 건강상태 조사에 나설 것을 촉구하는 한편 △당시 6개월 이상 연속징벌을 받다 몸무게가 12킬로그램이나 빠진 한 재소자에 대한 긴급구제를 요청하였다. 그러나 위 요청은 받아들여지지 않았고 이후 징벌방에 갖혀있던 두 명의 재소자가 자살하는 사건이 발생하였다. 이 문제는 단순히 시급한 조치를 취하지 않았던 문제에 그치지 않고 국가인권위원회의 구조적인 문제와도 관련이 있는 것이지만 시기를 놓친 구제조치 혹은 결정은 실제로는 도움이 되지 못한다는 점을 보여주는 사례라고 할 수 있을 것이다.

인권하루소식, 인권운동사랑방, 2003. 2. 26.

시기를 놓친 구제조치는 실질적인 도움이 되지 못하므로 필요하다면 인력과 예산을 증액하더라도 반드시 신속하고도 정확한 결정을 할 수 있도록 제도적인 개선과 함께 인권위원들의 치열한 노력이 요청된다고 하겠다.

다. 차별행위 조사 및 구제에 관한 활동

국가인권위원회는 차별행위사건 진정을 2001년부터 2002년까지 189건을, 2003. 8. 31.까지는 198건을 접수받았다. 폭발적으로 증가하고 있음을 알 수 있다. 2003. 7. 31.까지의 통계를 보면 367건의 차별행위 진정사건 중 권고가 23건, 기각이 34건, 각하가 152건이고 기타가 4건이다. 역시 각하의 비율이 높은 것임을 알 수 있다. 그러나 인권침해 진정사건과 비교해 볼 때 권고의 비율이 상대적으로 높은 것을 알 수 있는데 이는 우리 사회에 만연한 차별 행위에 대한 실태를 보여주는 것이라고 해석될 수 있다.

차별과 관련하여 장애와 관련한 진정건수가 총 387건 중 40건이고 사회적 신분에 의한 차별이 63건, 평등권 침해가 141건으로 가장 많은 비율을 차지하고 있다. 2002년의 분석에 의하면 국가기관 등에 의한 평등권 침해의 차별문제가 68.4%로서 법인․단체․사인에 의한 차별사례 보다 높게 나타났는데 이는 국가기관이 차별의 문제에 대하여 상대적으로 둔감한 것을 의미하기도 하고 사인들 사이에서는 차별의 문제, 평등권의 문제가 아직까지는 본격적인 다툼의 지경에 이르지는 않았기 때문이라고 해석될 수도 있다. 그러나 차별행위와 관련한 진정이 계속 증가하는 것에서 확인할 수 있듯이 사인들 사이의 차별문제는 곧 국가인권위원회의 주요한 활동 중의 하나가 될 것으로 보인다.

차별행위사건과 관련한 중요한 권고내용을 살펴보면 제천시 보건소장 사건과 관련하여 장애를 이유로 한 차별행위에 대하여 장애차별 제도․정책 시정 및 차별행위 금지권고, 양심적 병역거부 수용자 차별행위 관련 종교집회 허용 권고, 크레파스회사의 피부색 차별행위와 관련한 살색 색명 개정 권고, 장애판정시 남녀차별 개정 권고, 외국인 노동자에 대해서도 직업재활훈련 대상자로 선정하도록 선정제도 개선 권고, 기간제 교사에 대한 차별 시정 권고, 성적지향에 의한 행복추구권과 관련하여 청소년보호법 시행령의 관련규정에 동성애 단어 삭제 권고 등이 있다. 이상에서 보는 바와 같이 우리 사회에 만연한 차별행위에 대하여 국가인권위원회의 결정은 하나의 개선 지침으로 작용하고 있다.

다만 차별행위사건에 대한 결정에서도 신속한 결정이 필요한데 2003. 3. 24. 이루어진 기간제 교사 차별 금지 권고 결정도 진정이 된 이후 8개월이나 걸려서 이루어진 것으로서 신속한 구제라는 취지에 어긋난다는 비판이 있다. 위 결정은 1학기 이상 일한 기간제 교사에게 방학중 임금을 지급하고 1년 이상 근무한 교사에게는 퇴직금을 지급하며 연가 및 월차휴가를 인정하고 호봉 책정시에도 현행보다 확대적용하라는 바람직한 결정이었으나 무려 8개월간 결정이 지연되면서 신속한 구제라는 목적은 달성하지 못하였다고 보여진다.

인권하루소식, 인권운동사랑방, 2003. 3. 26.

라. 인권상황 실태조사 및 연구

국가인권위원회는 국가인권위원회법 제19조 제4호에 따라 한국의 인권상황에 대한 광범위한 실태 조사 및 연구사업을 진행하였다. 이러한 인권실태 조사사업은 우리 사회의 인권 실상을 파악하여 국가인권위원회의 인권 정책뿐만 아니라 관련 국가기관이 정책을 수립하는데 자료로 활용할 수 있는 것이다. 국가인권위원회의 실태조사 사업은 국가기관에 의하여 조직적, 체계적으로 시도되는 최초의 실태조사 및 연구사업으로서 그 의의가 매우 크고 또한 그 사업의 대부분이 외부의 전문단체나 인권단체와 함께 함으로써 시민사회와의 관계를 보다 성숙한 단계로 발전시키는 계기로 작용하고 있다.

국가인권위원회가 2002년까지 수행한 인권상황 실태 조사사업으로는 (1) 지역사회에서의 노인학대 실태조사 (2) 외국인노동자 인권실태 조사 (3) 장애인 고용 및 승진 실태조사 (4) 장애인 차별실태 자료분석을 통한 인권의식 개선방안 연구 (5) 구금시설의 의료실태조사 및 의료권 보장을 위한 연구 (6) 군대내 인권실태 조사를 위한 기초 현황 파악 (7) 인권감수성 조사를 위한 지표개발 (8) 소년사법 절차상 어린이․청소년 인권보호방안 (9) 무료 및 실비 노인요양시설에서의 인권침해 현황조사 (10) 범죄수사 절차상 피의자의 인권침해 현황 조사 (11) 유치장 시설환경 인권실태 (12) 보안관찰 대상자의 인권침해 사례조사 (13) 공무원 고용상의 평등권 침해에 관한 연구 (14) 민간보험상의 장애인 차별실태조사 (15) B형간염보균자에 대한 고용차별실태조사 (16) 여성장애인의 이중차별에 관한 연구 (17) 구금시설 내 진정권 보장현황 실태조사 (18) 장애인 특례입학 전형제도 실행이후 학내 지원체계 현황조사 (19) 취학연기로 인한 취업연령제한에 다른 장애인 고용차별 실태조사 (20) 시국관련 법령의 사법결정에 대한 이론적, 실증적 연구 (21) 한국내 양심적 병역거부에 관한 이론적 실증적 연구 (22) 정보화로 인한 프라이버시권 침해 법령 조사연구 (23) 교사의 인권의식 조사 연구 (24) 부랑인 시설내 노인인권 현황조사 (25) 아동청소년 관련 법령 검토(가정폭력법, 특례법, 청소년보호법, 노동관련법, 아동복지법) 등이 있었으며 2003년에는 (1) 국내거주 화교의 인권실태 조사 (2) 국내거주 외국인 노동자 아동의 인권실태 조사 (3) 기지촌 지역 혼혈아동 인권실태조사 (4) 금융기관과 인터넷에서의 개인정보 공유현황 실태조사 (5) 차별관련 법령 실태조사 (6) 공공부문 비정규직 인권실태조사 (7) 구금시설내 인권침해의 유형 분석 및 지침개발 (8) 국가보안법 적용과정에서의 인권침해 실태조사 (9) 군 수사과정 및 군 영창 인권실태 조사 (10) 사회보호법 관련 인권 실태조사 (11) 비정규직 노동자 건강권 보호방안 마련을 위한 실태조사 (12) 군 사법제도 운영 및 인권침해현황 실태조사 등이 있다.

이상 살펴본 바와 같이 국가인권위원회의 인권실태조사 사업은 방대한 분야에서 특히 그동안 관심의 대상이 되지 못하였던 소수자에 대하여 집중적으로 실시되고 있음을 알 수 있다. 그리고 인권실태조사 사업은 당장의 결과보다는 향후 지속적인 인권정책 수립에 중요한 역할을 할 것이다. 국가인권위원회의 인권실태조사 사업이 여러 분야에 걸쳐서 종합적으로 행해지고 있는 것은 사실이나 노동자나 농민 등의 생존권 문제와 같은 우리 사회의 가장 시급한 구조적인 인권의 문제에 대해서는 아직까지 구체적인 연구성과가 없는 것은 아쉬운 점이고 또 앞으로 개선되어야 할 문제라고 할 수 있다. 향후 국가인권위원회의 조사 사업은 계속하여 확대발전 될 것으로 보여지는데 이 과정에서 사회권의 문제에 대하여 보다 집중하여 실태조사가 이루어질 필요가 있을 것이다.

5. 인권 교육

국가인권위원회의 중요 활동 중의 하나가 인권교육과 홍보이다. 인권교육과 관련하여 국가인권위원회는 2001. 11. 26.부터 2003. 7. 31.까지 총 97회 11,788명에 대한 인권교육을 실시하여 왔다. 그 대상은 크게 경찰, 검찰, 교정, 군대로 나눌 수 있는데 경찰에 대한 인권교육 횟수가 85회로 가장 많고 검찰분야는 8회로 매우 저조하다. 경찰에 대해서는 꾸준하게 인권교육이 이루어지고 있으나 검찰에 대해서는 인권교육이 이루어지고 있지 않은 현실을 그대로 보여주고 있다. 지난 2002. 10. 26. 검찰청에서 피의자가 사망한 사건은 검찰에 대한 인권교육이 더 강화되어야 할 필요성을 잘 보여주고 있다. 국가인권위원회에서 의식적으로 검찰에 대한 인권교육을 강화할 필요가 있다. 검찰에 대한 인권교육이 저조한 이유는 검찰이 법률전문가이기 때문에 상대적으로 인권에 대하여 높은 수준을 유지하고 있을 것이라는 이유라고 보여지는데 법률전문가가 인권의 전문가는 아니기 때문에 검찰에 대한 지속적인 교육을 강화할 필요가 있다.

한편, 국가인권위원회의 인권강사는 총 119명인데 외부강사진이 101명으로 대부분을 차지하고 있다. 강사진은 대부분 법률학을 전공한 대학교수나 변호사 중에서 임명되는데 초기에는 적절한 교재의 부재, 인권 교육 프로그램의 부재, 교수 기법의 미비 등으로 상당한 어려움을 겪었으나 공무원 인권교육자료로 인권길라잡이 시리즈(교정편, 경찰편, 검찰편, 군대편)가 발간되고 강사용 인권교육자료가 개발되는 등 상당히 자리를 잡아나가고 있는 실정이다. 하지만 여전히 인권전문 강사로서 국가인권위원회 강사들의 수준이 매우 높다고 보기는 어려운 측면이 있으므로 이에 대한 꾸준한 개선작업이 이루어져야 할 것이다. 지금까지 우리 사회는 인권전문가를 양성하는 제도를 갖추고 있지 못하였으므로 사실상 인권을 교육할 만한 강사가 매우 부족하다고 하지 않을 수 없다. 이런 이유로 법률을 전공한 대학교수나 인권에 관심이 있는 변호사 등이 인권강사로 활동하고 있으나 이들 강사들이 과연 인권강사로서 충분한 훈련을 거쳤는지는 의문이 있다. 보다 수준높은 인권강의가 이루어질 수 있도록 인권강사의 수준을 제고하는 노력을 계속하여야 할 것이다.

6. 인권단체와 국가인권위원회의 갈등

머리말에서 밝힌 바와 같이 국가인권위원회는 시민사회단체와 긴밀하게 관련을 갖고 있다. 이것은 단순히 국가인권위원회가 인권단체의 비판이나 감시의 대상이라는 것이 아니라 공동의 책임을 지고 우리 사회의 인권수준을 옹호해야 할 과제로 나타난다. 이러한 의미에서 국가인권위원회는 그 어떤 정부기관보다 시민사회단체, 인권단체와 긴밀한 관련을 가지고 협력해야 하고 또 이들의 비판에 대하여 겸허하게 행동하여야 한다.

하지만 국가인권위원회는 시민사회단체, 인권단체와의 협력관계를 구축함에 있어 상당히 많은 비판을 받아왔다. 그 구체적인 사례 중의 하나는 국가인권위원회 회의 결과에 대한 비공개였다. 국가인권위원회의 회의 내용 및 결과는 그 자체로 우리 사회의 인권수준을 말하는 것이므로 국민들의 알권리 차원에게 일반인들에게 공개가 되어야 할 뿐 아니라 국민의 지속적인 견제와 감시를 위해서도 당연히 공개되어야 했다.

그러나 국가인권위원회는 진정인의 프라이버시의 문제, 위원들의 자유로운 토론 등을 이유로 사실상 대부분의 안건을 비공개로 처리하여 왔다. 하지만 프라이버시 문제는 기술적으로 처리할 수 있기 때문에 국가인권위원회의 이러한 결정은 오히려 국민이나 시민사회단체의 인권위원에 대한 비판을 면하고자 하는 의도에서 비롯된 것이 아닌가 하는 비판이 있어왔다.

이러한 비판에 국가인권위원회는 2003. 1. 27. 제33차 전원회의에서 위원회 운영의 투명성을 높이고 국민의 알권리를 적극 보장하기 위하여 사생활 침해가 우려되는 일부 진정사건을 제외한 나머지 안건의 회의내용을 공개하기로 하고 관련 국가인권위원회운영규칙의 일부를 개정하였다. 뒤늦은 조치이기는 하지만 바람직한 방향으로의 전환이다.

국가인권위원회와 시민사회단체, 인권단체와의 갈등은 2003. 1. 13. 곽노현 국가인권위원회 비상임위원의 사퇴로 더욱 촉발된다. 곽노현 위원은 인권위원들을 배제하는 형태의 사무처중심의 운영구조, 인권위원들의 자질문제, 위원장의 권위주의적이고 관료제적인 운영방식, 전략과 기획 마인드가 결여된 업무수행 방식 등에 대하여 문제제기를 하고 인권위원직을 사퇴하였다. 특히 인권위원들의 자질문제와 관련해서는 이진강 인권위원의 후임자인 류국현 인권위원에 대하여 인권단체들의 반대가 있어 결국 류국현 인권위원이 사임하는 사건도 있었다. 이 사건은 인권위원 선임절차에서 공정성과 투명성을 어떻게 보장할 것인가 하는 문제와 직결되어 있는 것이었다.

곽노현 위원의 사퇴를 계기로 15개 인권단체는 2003. 1. 22. ‘위기의 국가인권위원회, 어떻게 할 것인가’라는 주제의 토론회를 개최하여 국가인권위원회의 문제점으로 첫째, 조직운영상의 위기, 둘째, 인권적 가치 중심이 아닌 법률적 심판 중심의 사건 처리, 셋째, 폐쇄적 운영과 외부 비판에 대한 침묵, 넷째, 신속한 구제미비로 인한 신뢰상실, 다섯째, 인권단체 지지확보 실패, 여섯째, 타 국가기관으로부터 권위를 인정받지 못하는 상황, 일곱째, 관료적 형식주의와 법적 권위주의를 내세우는 상황, 여덟째, 사무처 직원과 위원들의 무능, 무기력, 인권에 대한 감수성 부재, 아홉째, 인권단체와의 관계를 단절하는 관료제 강화 등을 지적하였다.

인권하루소식, 인권운동사랑방, 2003. 1. 23.

인권단체들은 ‘국가인권위원회 쇄신을 위한 열린회의’를 구성하고 “국가인권위원회 전략과 역할 연중 기획 워크샾”을 개최하여 국가인권위원회의 지속적인 비판 작업에 착수하였다. 그 일환으로 위 열린회의는 2003. 4. 29. ‘사회보호법 폐지를 위한 공동대책위원회’와 함께 “사회보호법과 국가인권위원회”라는 주제로 워크샾을 개최하였다.

또한 새사회연대, 장애우권익문제연구소, 천주교인권위원회, 인권운동사랑방 등 20개 인권단체들은 2002. 5. 21. 국가인권위원회에 ‘운영 및 업무에 관한 공개질의서’를 보내기도 했다. 위 질의서에서 인권단체들은 인권위 출범과정에서 빚어진 인권단체배제의 문제, 전원위원회 의사진행의 폐쇄성과 이로 인한 국민의 알권리 침해 문제, 직원 인선과정의 불투명성과 불공정 문제, 진정사건 처리에 있어 주어진 권한을 적극 행사하지 않은 이유 등에 대하여 질의하였다. 이후 국가인권위원회는 2002. 6. 11. 답변서를 보내었으나 인권단체로부터 답변서의 수준이 진솔하고 성의없는 답변이 아니라는 비판을 받았고 급기야 인권운동사랑방은 6. 19. 국가인권위원회가 제안하거나 요청하는 어떠한 사업에 대해서도 협력을 거부할 것을 선언하기에 이르렀다. 국가인권위원회와 인권단체의 갈등이 심각한 수준에 이르렀다는 점을 확인할 수 있는 순간이라고 하겠다.

한편, 국가인권위원회는 인권단체의 의견을 수렴하기 위하여 2002. 5. 10.부터 2003. 5. 27.까지 총 6차례의 정책간담회와 4차례의 위원장 초청 간담회, 5차례의 업무설명회 및 지역 간담회를 가졌다. 여기에는 총 141개 단체, 192명이 참석하였다고 보고되어 있다. 이상과 같은 간담회의 회수에 비추어 볼 때 국가인권위원회가 인권단체와의 교류의 폭을 넓히기 위하여 노력하고 있는 것은 틀림없는 사실로 보이고 참가단체들도 환영의 뜻을 표명하였으나 간담회가 일상적인 차원에서 진행되는 것이 아니라 행사위주로 진행된다는 비판이 있으며 나아가 내용도 국가인권위원회의 홍보나 한계를 알리는 정도였다는 비판이 있다. 국가인권위원회로서는 개선방안을 시급하게 마련할 필요가 있다고 하겠다.

인권하루소식, 인권운동사랑방, 2003. 5. 28.

7. 국가인권위원회 활동에 대한 국가기관들의 견제

국가인권위원회 활동이 본궤도에 오르면서 국가기관으로부터 극심한 견제에 시달리고 있는 것은 국가인권위원회 활동의 또 다른 장애 중의 하나이다. 특히 국가인권위원회가 국가의 중대 정책에 대한 의견을 피력하였는데 그 의견이 국익보다는 인권적인 측면이 강하여 다른 국가기관과 다른 의견이 된 경우, 많은 국가기관이 이를 수용하기 보다는 오히려 공격하는 양상을 띠는데 이는 국가인권위원회의 입장에서도, 우리 사회의 인권발전이라는 측면에서도 매우 위험하고 바람직하지 못한 일이다. 대표적인 예가 국회 등 정치권의 반응과 소위 보수 언론이다.

국가인권위원회의 이라크전쟁 반대 입장에 대하여 한나라당은 국가기관인 인권위가 사실상 대통령의 뜻에 반하는 입장을 밝힌 것은 본분을 망각한 국론분열 선동행위라고 비판하였으며 민주당 역시 정부와 사전 조율없이 국회에 파병동의안이 제출된 상황에서 이런 의견을 내는 것은 적절하지 않다고 지적했다.

또한 국회 법사위는 2003. 6. 19. 국가인권위원회의 주요보고를 받는 자리에서 국가인권위원회가 양심에 따른 병역거부와 관련한 다큐멘터리 ‘총을 들지 않는 사람들’의 제작에 지원을 결정한 것을 두고 문제를 삼았다. 김학원 자민련 의원은 ‘인권위가 양심적 병역거부 다큐멘터리 제작에 정부예산을 지급한 것을 국가기관으로서의 본분을 망각한 것’이라고 주장하며 지원금 회수를 요구하였고 최병국 한나라당 의원도 대체복무제 개선 활동을 반국가적 활동으로 규정하기도 했다. 보수 언론들은 일제히 사설을 통해 인권위가 병역거부를 부추긴다 혹은 국가예산 지원이 인권위 직원의 검토도 없이 이루어졌다고 하면서 그 철회를 주장하기도 했다. 이러한 정치권의 태도는 국정감사시에도 고스란히 반영되어 국가인권위원회 활동 전반에 대한 비판을 넘어 국가인권위원회 활동의 축소 또는 방향 전환을 강요하는 형태로 나타나고 있다.

정치인들의 이와 같은 반응은 있을 수 있는 건전한 비판을 넘어 국가인권위원회의 예산과 활동을 통제할 수 있다는 점에서 매우 위험하다고 할 수 있다. 즉, 사실상 국가인권위원회 활동의 축소를 의도하는 것이다. 그리고 보수 언론의 여론 조성 역시 국가인권위원회의 독립성을 침해하는 위험요소이다. 국가인권위원회는 그 어떤 기구에도 속하지 않는 독립적인 기구로서 오로지 인권의 측면에서 국가기관을 견제하고 감시하기 위하여 탄생한 조직이다. 따라서 국가인권위원회의 생명은 그 독립성에 있는데 건전한 비판을 넘어서 독립성을 해치는 정도에까지 이르는 비난은 결국 국가인권위원회의 존립 이유에 대한 무지를 반영하는 것이며 나아가 우리 사회의 인권 수준 향상에 절대로 도움이 되지 않는다. 따라서 국가인권위원회 스스로 독립성을 지키고 발전시키는데 노력을 해야 할 뿐 아니라 시민인권단체들도 국가인권위원회에 대한 비판과는 별도로 국가인권위원회의 독립성을 훼손하려는 모든 시도에 반대해야 할 것이다.

8. 국가인권위원회 활동의 성과와 한계

가. 국가인권위원회 스스로의 평가

국가인권위원회는 출범 2년을 맞아 국회에 제출한 국정감사 자료에서 스스로 성과와 한계를 평가한 바 있다.

국가인권위원회는 성과로 첫째, 인권을 국가정책 수립의 주요가치기준으로 정착 유도하기 위하여 (1) 법령(안)에 대한 의견제시 31회, 정책권고 8회 등을 실시, (2) 자유권, 사회권, 차별관련 법령의 종합적․체계적 정비 추진, (3) 구금․보호시설, 장애인 고용차별, 국민의 인권의식 및 사생활 보장 등에 대한 실태조사 등을 실시하여 인권 보호 및 신장을 위하여 노력하였고 둘째, 인권 침해 및 차별행위를 적극 시정․구제하기 위하여 진정접수의 창구의 다양화 및 홍보강화, ‘면전진정’을 통한 인권사각지대의 진정권 보장이 되도록 하였으며 서울지방검찰청 피의자 사망사건 직권조사 후, 긴급체포요건 강화 및 사후체포영장발부제도 도입 권고 등 고발․시정권고 등 49건의 진정사건을 처리하였고, 셋째, 성별, 장애인 등 5대 차별분야에 대한 중점적인 조사․시정, 주요대기업의 채용상 차별관행 직권조사 후, 입사지원서 분석 등을 통해 차별관행 철폐 권고 등 차별 시정 권고 등 14건 등의 평등권 침해의 차별행위 조사 및 구제를 하였고, 넷째, 공직자 등에 대한 인권교육 강화, 인권교육 국가 실행방안 수립 및 차별예방 및 인권 문화 확산을 위하여 교육․홍보를 통한 국민인권의식 제고에 기여하였고 다섯째, 인권단체와의 상호 교류를 통한 협력체제 구축을 위한 인권 시민단체 활동사업지원(23개 사업), 다양한 시민실천프로그램 개발․보급 추진(15개 사업), 인권단체 의견 수렴을 위한 수시간담회 개최(238개 단체, 329명)를 실시하여 인권단체와의 협력을 강화하였고 마지막 여섯째, AFP 가입으로 회원간 교류활동 강화 등 국제인권기구간 교류․협력을 강화하였다고 평가하고 있다.

또한 국가인권위원회는 2년간 활동의 한계로서 첫째, 관계기관의 비협조로 위원회의 권고 사항을 정부가 수용하지 않는 사례가 자주 발생하는 등 국가기관 등과의 협의에 관한 규정은 있지만 세부규정이 없어 정부 부처와 인권관련 업무의 조정과 조율이 원활히 이루어지지 못하고 있는 점, 둘째, 권고사항의 이행을 강제할 수단이나 근거규정이 없어 권고 사항이 선언적인 의미에 불과할 우려, 셋째, 권고사항 미이행시 관계 부처와 협의할 수 있는 통로가 부재하는 등 협의 기구 지정 규정의 부재, 넷째, 위원회의 권고 및 의견 표명의 실효성을 위하여 중앙행정기관 및 시․도에 인권정책책임관을 두고 필요시 인권정책 협의를 위한 협의회를 둘 수 있도록 하는 제도적 장치가 필요하는 등 인권정책책임관과 인권정책협의회 규정의 신설의 필요성 등을 지적하고 있다.

2003년도 국정감사자료, 국가인권위원회

나. 국가인권위원회의 성과

국가인권위원회는 설립 이후 법령 및 정책 등에 대한 연구 및 권고 의견 발표, 인권관련 진정사건의 조사 및 구제, 인권교육 및 홍보, 인권관련 국내외 협력 사업 등에서 수많은 사업을 하여 왔다. 이전의 그 어떤 인권단체보다도 더 많은 업무를 조직적으로 또 체계적으로 수행하여 왔다. 그 과정에서 특히 뜨거운 쟁점이 되었던 우리 사회의 인권문제에 대하여 대부분 자신의 역할을 방기하지 않고 스스로 주체가 되어 의견을 표명하여 인권의 시각에서 법령과 정책을 평가하고 구체적인 진정 사건에 대해서도 인권의 측면에서 접근하여 타당하고 합리적인 대안을 제시하기도 하였다. 특히 법령 및 정책에 대한 권고를 행함으로써 국가기관의 제도적인 인권침해를 사전에 방지하기 위하여 노력했다는 점과 구체적인 인권 침해 사건에서 진정권을 제도적으로 보장함으로써 공권력 행사기관이 자의적으로 인권을 침해하지 못하도록 하는 제도적인 장치를 마련한 것은 매우 높이 평가받아야 할 것이다. 인권 교육 및 홍보과정에서도 지속적인 노력을 통하여 경찰 등 인권교육기관의 인권에 대한 감수성을 제고시키고 국민들의 인권의식을 제고시켜 온 점 역시 성과 중의 하나이다. 일부 국가기관의 비협조나 비난에 가까운 비판은 달리 보면 국가인권위원회의 독립성을 또 다른 증거이며 우리의 국가기관이 얼마나 반인권적인 관행에 익숙해져 있는가, 그리고 얼마나 많은 개선점을 가지고 있는가를 보여주는 것일 뿐이라고 본다.

무엇보다도 국가인권위원회의 초기 활동은 인권의 문제를 제도적으로 흡수하고 제도적으로 해결하는데 어느 정도 성공한 것이라고 해야 할 것이다.

다. 국가인권위원회의 과제

국가인권위원회의 과제는 이미 위에서 상당부분 지적한 것이므로 이를 다시 요약하는 수준에서 살펴본다.

첫째, 인권은 매우 다양하고 또 그 다양한 부분이 모두 중요하지만 우리 사회의 현실에서 가장 시급하게 우선 해결해야 할 과제가 있는 것도 틀림없는 사실이다. 이런 측면에서 국가인권위원회로서는 우리 사회의 인권 문제에 대한 평가를 거친 후 가장 중요한 사안에 대하여 우선적으로 제한된 인력과 재정을 확보하여 집중할 필요가 있다. 이에 대한 대응으로 국가인권위원회는 국가보안법, 사회보호법, 비정규직 노동자 문제에 대하여 태스크 포스팀을 구성하였는데 그 활동을 기대해 본다.

둘째, 법령 및 정책 권고를 포함한 각종 권고의 실효성을 제고하는 방안을 마련해야 한다. 이에 대해 국가인권위원회는 인권정책책임관 및 인권정책협의회를 구성할 것을 제안하고 있는데 이것 역시 훌륭한 대안이 될 수 있으나 근본적으로는 국가인권위원회의 권위를 확립하고 다른 국가기관과의 업무협조를 통하여 해결해야 할 문제라고 보여진다.

셋째, 진정사건 처리 과정에서 보다 적극적인 사건처리가 필요하고 신속성을 확보할 필요가 있다. 하지만 현재 국가인권위원회의 예산과 인력으로 수많은 진정사건을 처리하는 것 자체가 무리인 측면이 있으므로 이에 대해서는 충분한 예산과 인력을 확보하는 것이 동시에 추진되어야 할 것이다.

넷째, 인권 교육과 관련하여 인권강사 및 인권교육의 질을 제고하는 방안이 마련되어야 한다. 이 역시 예산과 인력이 포함되는 문제이기는 하나 인권교육의 중요성이 비추어 인권교재의 개발 및 인권강사의 교육에 보다 많은 노력을 기울여야 할 것이다.

다섯째, 국내 인권단체와의 협조관계를 보다 돈독히 할 필요가 있다. 국내 인권단체는 국가인권위원회를 배척하는 적대적인 단체가 아니라 국가인권위원회와 함께 우리 사회의 인권을 발전시키고 옹호하는 중요한 단체이다. 따라서 인권단체와의 협력관계 발전은 국가인권위원회의 활동 강화에 상당히 기여할 것이다. 이런 점에서 국가인권위원회에서도 간담회를 개최하는 등 노력을 계속하고 있으나 꾸준한 노력이 필요한 부분이라고 하겠다.

❚2 session❚ 쟁점토론1 “노동자의 인권”

노동문제에 대한 법․제도적 대안과 사회적 비용지출에 대한 해결방안 모색

조 영 선 (변호사, 민변 노동위)

1. 서론

지난 2003년 1월. 누구나 새해의 희망을 이야기 할 때, 경남 창원의 두산중공업 공장에서는 한 50대 근로자가 자신의 몸에 신나를 뿌리고 분신자살했다. 그리고, 지난 2003. 10. 17. 부산 소재 한진중공업에서 위 회사노조 지회장인 김주익(남.40세)씨가 높이 35미터의 지프크레인에 로프로 자신의 목을 매고 자살하였다. 그리고, 세원테크 노조 이해남, 근로복지공단 이용석 등이 잇달아 분신하였다.

그리고, 외국인 근로자들의 자살 또한 잇달았다. 치란 다라카(31세, 7년간 한국체류)씨가 지하철 선로에 뛰어내려 스스로 목숨을 끊었고, 채 하루가 지나지 않은 바로 다음날인 12일에도 경기도 김포에서 방글라데시 출신 외국인근로자 네팔 리톤(34세, 8년간 한국체류)씨가 스스로 목매달아 자결하였다. 한국에서는 근로자라는 이름으로는 꿈을 꿀 수 없는가. 이들을 막다른 골목으로 내몰아 마침내 철길로 뛰어들게 한 것은 무엇인가.

2003년도는 유난히 사업장에서의 파업과 분신자살 등이 많았다. 작년처럼 비정규직근로자들은 여전히 고용불안과 차별에 시달리고, 10만여 명의 외국인 근로자들은 강제출국의 위협 앞에서 정부와 숨바꼭질을 하고 있다. 다사다난한 한해를 마무리 하면서 2003년도 노동계의 주요 사건과 쟁점을 살펴보고, 미력하나마 장단기적 해결방안에 대하여는 시론적 차원에서 검토하고자 한다.

민주노총. [2003 노동탄압백서] 2003. 10. 11면 참조.

노무현 정부가 들어섰어도 노동현장에서의 쟁의발생은 줄어들지 않고 오히려 늘어났다.

표9) 노동쟁의 발생현황

구분	2000년	2001년	2002년	2003년(8.말 현재)
발생건수	250건	235건	322건	276건
참가자수	177,969명	88,548명	93,859명	124,205명

[자료 : 매월노동동향 2003. 10. 한국노동연구원]

또한, 분규가 발생하면 조기에 해결되지 못하고 장기분규로 이어지고 있다. 2003년 들어 발생한 분규 중 30일 이상 장기분규사업장은 9월 17일 현재 78개 사업장에 달하며(2003년 국정감사 답변자료, 노동부), 2002년도에 분규가 발생하여 2003년 8월 현재까지 해결되지 않고 있는 장기 투쟁 사업장도 10곳 714명에 달한다고 한다(자료 : 매월노동동향 2003. 10. 한국노동연구원).

2. 2003. 노동일지

1. 9.  금속노조 두산중공업 지회 배달호 조합원(50세) 분신자살

배달호씨는 2002. 7. 23. 2002년 파업투쟁을 이유로 구속되어 같은 해 9.17. 징역1년. 집행유예2년을 선고받았으며, 회사측에 의해 재산과 임금이 가압류된 상태였고, 한편 같은 해 12. 23. 정직3개월의 징계를 마치고 현장에 복귀한 지 며칠 되지 않은 상태였다.

1. 16.  금속노조 산하 100여개 사업장 오후 1시부터 4시간 부분파업

2. 6.  노동부 특별조사반 두산중공업 노사 방문 특별조사 시작

2. 13.  두산중공업 노조 4시간 부분파업

2. 24.  노동부 특별조사반 ‘사측 부당노동행위 확인 등’결과발표. 노동부장관 두산중공업  노사에 중재안 권고

3. 12.  두산 중공업 노사 합의

4. 2.  철도 노조 중앙쟁의대책위원회 개최, 4월20일 파업계획 발표

4. 20.  철도노사 합의. 노조 파업철회

철도노사는 4. 19. 오전 10시부터 계속된 마라톤 교섭을 통해 ∇ 기관사 1인 승무를 하지 않고, ∇ 결격사유 없는  해고자 45명을 기능직 10급으로 신규채용하며, ∇ 철도산업발전을 위해 공동 노력하는 등의 내용을 담긴 합의문에 서명했다.

5. 2.  전국운송하역노조 산하 화물연대 파업(운송거부)

먼저 전면파업에 들어간 포항 및 경남지부 등은 운임료 율 인상, 지입제 개선, 화주와의 직접계약 체결 등을 요구하였다.

5. 7.  화물연대 파업 전국 확대

5. 15.  화물연대와 정부 협상타결

노정간에 합의한 주요 항목은 ∇ 도로비 인하개선방안마련 ∇ 다단계알선실태조사 및 조사, 처벌강화 ∇  지입제폐지 조기실시를 위한 화물자동차운수사업법 개정안 마련 ∇ 화물직특수노동자 2004년부터 산재적용 ∇ 노동3권보장을 위한 노사정의 성실한 대화 등이었다.

6. 17.  철도청공사화 등을 담은 철도구조개혁 관련된 ‘철도산업발전기본법’, ‘한국철도공사법’, ‘한국철도시설공단법’ 등 3개 법안 국회 건설교통위원회에 상정. 같은 달 19. 통과됨

6. 18.  조흥은행 노조 파업돌입

당시 조흥은행 노조는 “정부가 독자 생존을 보장해놓고 이제 와서 강제합병을 하려는 것은 약속 위반으로, 매각 협상은 원천적으로 무효”라고 주장했다. 노조는 독자 생존의 근거로 2000년 7월 노·정 합의와 노무현 대통령의 약속 등을 들고 있다. 이에 대해 정부는 ”독자 생존이란 공적자금을 추가 투입하지 않고 강제적 구조조정을 하지 않겠다는 것일 뿐, 정부 보유 지분 매각과는 전혀 관련이 없는 사안”이라고 반박했다. 김진표 부총리 겸 재정경제부 장관은 “조흥은행 매각은 노조와 협상 대상이 될 수 없다”는 강경 방침을 재확인했다.

6. 22.  조흥은행 노사 합의

노사 양측이 합의한 내용은 ∇ 조흥은행 3년간 독자 경영보장 ∇ 통합전까지 조흥은행 출신 최고경영자 임명 ∇ 3년간 고용보장 ∇ 2년후 통합추진위원회에서 통합문제 논의. 단 1년내 마무리 ∇ 3년간 신한수준까지 임금 단계적 인상(매년 30%, 30%, 40%인상)∇ 통추위 양측 동수구성 ∇지주사내 임원비율 동수 ∇전산부분 통합전까지 독자운영 등으로 알려졌다.

6. 27. 국회법제사법위원회 전체회의. 철도청 시설. 운영 분리를 골자로 하는 ‘철도산업발전 기본법’과 ‘한국철도시설공단법’을 통과시킴. 같은 달 30. 국회 본회의 통과됨

6. 28.  철도노조 파업돌입. 철도노조 파업농성장 경찰 투입 강제 해산

당시 철도노조 김영훈 대변인은 27. ‘정부와 국회가 충분한 노정협의를 통해 법안을 처리하겠다는 4.20 노정합의를 무시한 채 철도구조개혁법안을 통과시킨데다 정부가 파업을 막기위한 협상도 제안하지 않아 무기한 총파업에 돌입하기로 하였다’고 밝혔다.

당시 정부의 강제해산조치는 철도노조원들의 파업을 불법으로 규정하고 강경대응을 천명한 가운데 나온 조치로서, 실제로 노무현 정부 출범 후 최초의 공권력 투입이 되었다.

7. 2.  철도노조 파업철회

당시 천환규 노조위원장은 파업철회의 배경으로 ∇ 평 조합원 징계에 따른 불이익을 더 이상 지켜볼 수 없다 ∇ 국민불편을 더 이상 줘서는 안 된다 ∇ 국회에 제출된 철도산업기본법 등 철도개혁법이 이미 통과된 상태에서 명분이 없다는 등 3가지를 제시했다.

8. 21.  화물연대 운송거부(파업)돌입

9. 4.  노동부 장관 노사관계제도선진화연구위원회(위원장 임종률)가 중간보고한 ‘노사관계법. 제도 선진화 방안’을 노사정위원회 본회의에 회부

9. 6.  화물연대 운송거부(파업) 철회

당시 김종인 전국운송하역노조 위원장(화물연대 의장)은 기자회견에서 “정부당국이 조합원 피해 최소화와 교섭보장, 제도개선 협의 재개를 약속함에 따라 ‘선복귀 뒤 협상’을 결정했다”며 “일부 조합원들이 반발했으나 더 이상의 투쟁은 조합원의 피해와 국가 경제적 파장이 클 것으로 판단해 파업을 거두기로 했다”고 밝혔다.

10. 6.  노동부 산하 전국 155개 고용안정센터에서 일하는 1800여명의 직업상담원 노조 파업돌입

직업상담원 노조(위원장 이상원)는 노동부 전체직원 5273명 가운데 비정규직이 49.1%인 2589명인데, 위 비정규직 가운데 1,800명이 직업상담원들이다.

10. 13.  직업상담원 노조 노동청과 합의

노동부 직업상담원 노조는 서울청 등 6개 지방노동청과 57세 정년보장, 임금 8%인상 등에 합의하였다.

10. 22.  근로복지공단 비정규직 노조(위원장 정종우) 쟁의행위 찬반투표

10. 17.  한진 중공업 김주익 지회장 자살

김주익은 1963. 경남삼천포 출생으로 태백기계공고를 나와 1982. 8. 생산직 6급 계원으로 한진중공업 특수선 공사부에 입사한 이래, 1994. 노조 사무국장을 맡다가 지난 2000. 11. 노조위원장으로 당선되었다. 당시 김주익 지회장은 129일째 회사측의 성실한 교섭을 요구하며 35미터 높이의 골리앗 크레인에 올라가 농성중이었다.

10. 23.  충남 세원테크 노조위원장 이해남(41)씨 온몸에 신나를 끼얹고 분신자살 기도. 11. 17. 사망

이해남씨는 지난 2003. 10. 6.부터 업무방해 등의 혐의로 수배를 받아왔다.

10. 26.  근로복지공단 비정규직 노조 이용석 광주본부장 분신

10. 27.   근로복지공단 비정규직노조 쟁의행위 돌입

11. 14.   한진중공업 노사 합의

한진중공업 노사는 2003. 11. 13, 14일 마라톤 협상을 벌여 △노조와 노조간부에 대한 손배가압류 취하 △고소고발 취하 △임금 기본급 10만원 인상 △ 생산 장려금 100만원 지급 △성과급 100% 지급 △해고자 복직 등에 잠정 합의했었다.

3. 2003. 노동분야의 주요 사건별 쟁점

그 외 검토대상에 포함되지 않은 주요사건에는 근로복지공단 비정규직 노조, 노동부 직업상담원 노조, 세원테크 노조, 흥국생명 노조, 대우자동차 판매 노조 등 장기파업 중이거나 노사갈등이 야기되고 있는 사업장이 있을 것이다.

가. 두산중공업 사태

지난 2003. 1. 9. 조합원 배달호(50세)의 분신으로 촉발된 두산중공업사태는 노동부장관의 직접중재에 힘입어 분신한지 62일만인 3. 12. 10개항을 합의함으로써 타결되었다. 합의된 내용에 따르면, 당시 노사 분쟁의 원인이 되었던 회사측의 무리한 손배. 가압류에 관하여는 회사측이 모두 취하하기로 하였고, 해고자 복직문제에 관해서는 우선 해고근로자 18명 중 5명을 우선 복직시키되 나머지는 추후 협상하기로 하였고, 이밖에 지난해 파업기간(5월22일∼7월7일) 중 무단결근 처리로 인한 조합원의 임금 순 손실분은 50%를 지급하고 배씨 분신 사건 이후 발생한 양측의 고소 고발, 진정은 모두 취하한다는데 합의했다.

당시 두산중공업 사태는 노무현 정부의 대 노동정책에 대한 시각을 가늠해 볼 수 있을 뿐만 아니라 특히 가압류․손배문제 등에 관한 경영계와 노동계의 대리전 양상으로 전개되었기 때문에 노사 모두의 관심이 고조되었다. 3. 10. 노사를 상대로 전격 중재에 나선 권 장관 등 노동부 중재단은 양측의 의견이 상당부분 근접한 11일 밤부터 12일 새벽까지 진통을 거듭하며 마라톤 절충을 벌인 끝에 합의안 도출에 성공했다.

한편, 이보다 먼저 노동부 특별조사반은 두산중공업의 부당노동행위 등에 대한 특별조사를 실시하여 2. 24. 사측의 부당노동행위를 일부확인하기도 하였다.

두산중공업 사태가 이처럼 정부의 적극 개입으로 해결됨으로써 2003 춘투에서 당분간 노조의 목소리가 탄력을 받는 상황이 이어질 것으로 정부가 '노동자편에 기울어 있다'는 사실이 간접적으로 입증되었다고 평가되기도 하였다. 이에 대하여, 당시 권기홍 노동부장관은 노무현(盧武鉉) 정부의 첫 노사 중재가 성공했다는 평가에 대해 "두산중공업 사태는 노동자 분신 등 특수하고 예외적인 경우여서 정부가 개입했지만 결코 바람직한 일은 아니다"며 "노사 문제는 양측이 자율적으로 해결하는 것이 원칙"이라고 강조했다.

동아일보. 3. 12.자 신문기사 참조

나. 조흥은행 파업

지난 2003. 1. 6. 당시 전윤철(田允喆) 경제부총리 겸 재정경제부장관은 “금융기관의 대형화·겸업화는 세계적인 추세로 지속적으로 추진해 나가겠다”고 밝혀 조흥은행노조 등 일부에서 주장하는 ‘조흥은행 독자생존론’을 일축하면서, “도하개발어젠다(DDA)금융서비스협상이 진행 중인 상황에서 금융경쟁력을 높이지 않고는 경쟁에서 뒤질 수밖에 없다”며 “대형화·겸업화를 통해 효율성과 수익성을 높여 시너지효과를 창출해야 한다”고 강조했다.

이에 대하여 조흥은행노조는 현재 “신한금융지주에 헐값에 매각하려는 것은 특혜”라며 “앞으로 연 1조원씩 수익을 내 충분히 독자생존을 전제로 단계적 민영화를 보장할 것‘을 요구하면서 신한-조흥은행 합병을 강력히 반대하였다. 당시 노사간의 분쟁의 요인은 조흥은행의 매각반대였다.

2003. 3.말 기준 총자산은 신한이 74조 4000억, 조흥은행이 74조 8000억원으로 합병할 경우 총 자산이 149조 2000억원에 이르러, 국민은행 219조원에 이은 2위로 3위인 우리은행 107조원보다 40조원이 많게 되었다.

당시 경실련은 노무현 대통령이 당선자 시절 노조대표를 만나 독자생존 여부를 판단하겠다고 한 것과 노조와 논의없이 청화대 주최 매각관련 토론회를 연 것 등이 사태를 어렵게 만들었다‘고 비판하였다. 동아일보 6. 19.자 신문기사참조

2003. 6. 22. 저녁 10시경부터 시작된 노사정 교섭은 노조측 협상 대표인 이용득 금융산업 노조위원장과 최영휘 신한금융지주 사장이 조흥은행 3년간 독립 경영 보장 등 9개항이 타결됨으로써 전격 합의하였다. 양측이 합의한 내용은 △조흥은행 3년간 독자 경영 보장 △통합 전까지 조흥은행 출신 최고경영자(CEO) 임명 △3년간 고용 보장 △2년 후 통합추진위원회에서 통합 문제 논의, 단 1년내 마무리 △3년간 신한 수준까지 임금 단계적 인상(매년 30%, 30%, 40% 인상) △통추위 양측 동수 구성 △지주사내 임원비율 동수 △전산 부문 통합 전까지 독자 운영 등으로 알려졌다.

이에 대하여 전경련 등 경영계는 “‘무노동 무임금’ 원칙이 깨어진 두산중공업 사태, 파업의 대상이 될 수 없는 민영화에 반대한 철도 노조와 조흥은행의 불법파업에 대한 정부의 대응방식을 볼 때 더 이상 정부에 ‘법과 원칙’을 기대할 수 없다”면서 정부가 친노동정책을 쓴다고 비판한 바 있었다.

다. 철도노조 파업

(1) 2002년 파업과 가압류

2002. 2. 25.부터 2. 27.까지 철도노조는 철도산업의 공공성과 철도노동자의 생존권을 위협하는 정부의 철도민영화 정책에 반대하고 제반 근로조건의 개선을 요구하며 파업을 전개하였다. 그런데, 철도청은 이 파업으로 인한 손해배상을 요구하는 민사소송을 제기하면서 법원의 가압류 결정을 받아 2002년 2월부터 12월까지 매월 철도노조의 조합비 중 매월 67%는 지급하고, 33%는 압류하여 철도청이 보관하였다.

(2) 2003. 4. 20. 파업결의 및 노사합의

2002. 11. 7. 만료이던 정기단교섭이 3개월이 넘는 무단협상태가 초래되면서 노조는 현장인력 충원과 해고자 복직, 철도민영화 철회, 외주용역화 철회, 조합비 및 임금에 대한 가압류 해제 등을 요구하면서 4. 20. 파업에 돌입하려고 하였으나, 극적으로 노사합의를 하게 되었다.

2003. 4. 20. 체결된 단협은 정기 단협 외에 두 가지의 보충협약을 체결하였는데, 이는 2002년 국회에서 법안으로 상정되었던 철도산업구조개혁법안(민영화정책)에 대한 공식적인 철회 합의, 향후 철도 구조개혁에 있어서 이해당사자인 철도노조의 충분한 협의와 여론의 수렴 등의 절차를 거쳐 추진하기로 합의하였으며, 2002. 2. 25. 파업으로 인한 가압류와 손해배상 철회, 그리고 94년 철도파업으로 인해 해고되었던 해고자 45명을 7월말까지 신규 채용하는 한편, 기관사 1인 승무 철회와 부족인력 중 필요한 1,500명의 6월말 이전 충원 등을 하기로  합의하였다.

한편, 철도구조개혁과 관련해 철도청은 ‘시설․운영 분리원칙과 운영부문 공사화에 의견접근을 봤다’고 주장하는 반면, 노조는 `대안을 모색한다', `사회적 합의를 거쳐추진한다' 등을 강조하는 등 합의문에 대한 엇갈린 주장을 내놓고 있어 여전히 갈등의 불씨를 남겨둔 상태였다

(3) 6. 28. - 7. 1. 파업과 파업철회

민노총 2003. 10. [2003노동탄압백서] 26면 참조.

철도노조는 2003. 6. 28.부터 4.20노사합의(노정합의)를 한지 불과 1개월만에 정부가 의원입법의 형식을 빌려 일방적으로 6월 정기국회에서 민영화에 관한 철도산업발전기본법을 국회에 상정한데 반발하여 파업을 전개 하였고, 이에 정부는 7. 1. 농성장에 경찰력을 투입하여 강제해산하였으며, 노조는 같은 날 아무런 협상이나 합의조건 없이 파업을 철회하였다.

철도노조 총파업에도 불구하고 6. 30. 국회 본회의에서 ‘철도산업발전기본법’과 자회사법인 ‘한국철도건설공단법’ 통과되었다. 다만 같이 상정되었던 ‘한국철도공사법’은 위 기본법에 명시된 철도공무원의 공사전환 시 퇴직급여(공무원연금) 불이익 방지에 대한 구체적인 방안을 수립하여 차기국회에서 다룬다는 취지로 연기하였다.

한편, 철도청은 7. 31. 파업으로 인한 손실을 이유로 철도노조를 상대로 97억여원의 손해배상청구소송을 제기하고(8. 4.에 75억여원으로 청구취지 변경함), 7. 30. 철도노조의 부동산과 조합비, 노조간부의 부동산을 상대로 가압류를 신청하였다.

또한, 노조 위원장을 비롯한 12명 구속, 1000여명에 대한 고소고발 되었고, 현재(2003. 11. 15.) 79명 파면․해임(해고), 71명 중징계(정직 이상), 300여명 경징계(감봉 및 견책), 그리고 파업참가자 전원에 대한 불문경고 등의 징계가 단행되었고, 징계자들의 행정자치부 소청심사위원회의 소청절차가 진행 중에 있으나 현재까지 파면해임자 79명중 복직된 조합원은 10여명에 불과하다.

(4) 현재 노사간 쟁점

▶ 조합비 가압류 취하문제

2003. 6. 28. 파업으로 인해 철도청은 영업손실 명목으로 철도노조 자산 및 조합비에 대해 75억여원의 가압류 신청하였는데, 1심 법원은 35억여원에 해당하는 자산에 대한 가압류만 인정하고 조합비에 대한 가압류 신청은 기각하였다. 그러나, 철도청은 고법에 항소했다는 이유로 상계를 주장하며 일방적으로 매월 조합비 중 76%를 가압류 하고 있는 상황이다.

▶ 철도공사법 문제

국회 건설교통위원회 법안소위에서 강행처리를 예정하고 있는데, 오는 2003. 12. 12. 국회 본회의 표결 예정이다. 이에, 철도노조는 위 공사법이 4. 20. 합의 위반이며, 공사전환 시 공무원신분에서 공사 직원으로 전환됨에 따라 공무원연금 수급권이 박탈됨으로써 퇴직급여상의 불이익이 발생하므로 이의 보전방법을 요구하고 있다. 현재 공사법에서 퇴직급여 불이익 방지를 위해 20년이 될 때까지 수급권을 보장하는 방안을 제시하고 있으나, 노조는 이 방안 또한 1인당 5천만원에서 1억원까지 손해 발생한다며 반대하고 있다.

▶ 공사법 특별법 제정 및 공공이사회 도입

노조는 향후 철도공사가 ‘정부투자기관관리기본법’의 적용을 받게 됨에 따라 공사의 경영자율성이 전혀 보장되지 못할 뿐만 아니라 기획예산처와 건설교통부의 통제를 받게되어 철도의 공공성은 사라지고 철저히 이윤에 의해 지배될 수밖에 없다면서 공사의 경영자율성 보장과 공공성 유지를 위하여 특별법 제정이 불가피하다고 주장한다. 또한 공공이사회제도를 도입함으로써 교통전문가와 실수요자인 시민단체 등이 경영의 주체가 될 수 있도록 요구하고 있다.

또한 4. 20. 노사 합의에서 94년 해고자 45명 전원에 대해 특별채용 및 부족인원 4,500여명 충원이 전혀 이행되지 않고 있으므로 조속히 시행할 것을 요구하고 있다.

라. 화물연대 파업

(1) 화물 운송차량 영업의 구조적 문제점

▶ 화물차 넘치고, 일감은 줄었다.

건설교통부에 따르면 지난 97년 17만2천588대이던 영업용 화물자동차는 지난해 33만8천240대 늘었다. 이중 최근 화물대란의 주력인 5t이상 일반화물의 경우 같은 기간 12만1천257대에서 19만5천806대로 증가했다. 연평균 증가율은 10.1%, 누적 증가율은 61.5%를 기록했다. 이는 지난 99년 7월 화물운송사업이 면허제에서 등록제로 바뀐 것이 결정적인 배경이 됐다. 반면 화물 물동량은 97년 4억9천900만t에서 5억6천900만 톤으로 14% 늘어나는데 그쳤다. 이렇다 보니 영업용 화물자동차는 운송수입에 직접적인 영향을 미치는 공차 통행률이 40%대에서 50%대로 늘어나는 등 적재효율은 크게 떨어진 것으로 나타났다. 또한 경쟁이 심화되면서 지난 5년간 철강․컨테이너 운임은 평균 12-13% 하락한 것으로 건교부는 파악했다.

▶ 다단계 구조 및 불공정 거래관행

화주가 운송부문을 직영하거나 화주-운송사 형태의 단편구조가 드물고 대부분 화주-알선회사-운송사-지입차주의 다단계구조로 되어 있다. 따라서, 지입차주에게 오는 운송료는 적을 수밖에 없는 것이다. 위탁수수료는 매 위탁시마다 운송료의 4-10%를 공제하고 있고 3-4단계를 거쳐 위탁할 경우 화물차주들은 60-70%에 불과한 대금을 받게 된다.

또한 또 운송대금의 어음결제 비중이 높고 그나마 장기어음으로 지급되는 등 불공정거래구조도 문제점으로 지적되고 있다. 운송대금의 평균 어음 결제비중은 30-70% 수준이고 평균 어음 만기일도 60-120일인 것으로 나타났다.

▶ 일반 화물차의 90% 정도가 지입차량

지입제는 차량은 자신의 소유이지만 등록은 화물운송업체 명의로 해 지입료를 화물업체에 내고 일감만 받아 운전하는 형태를 말한다. 개별 화물차는 영업력이 취약하고 수송물량 확보가 어렵기 때문에 대형 운송업체에 지입형태로 소속되거나 사업자 등록기준인 화물차 5대 이상의 기준을 충족시키기 위해 운송업체로부터 명의를 빌리고 그 대가로 월 12만-25만원 정도의 지입료를 납부하는 것이 일반적인 형태. 이렇다 보니 운송회사의 우월적 지위를 이용해 지입차주와 불공정 계약관행이 상존하고 있고 이에 대한 분쟁조절 절차도 취약한 실정이다.

(2) 5. 2. 포항 등 운송거부

2003. 5. 2.부터 먼저 전면파업에 들어간 전국운송하역노조 산하 화물연대 포항 및 경남지부 등은 운임료율 인상, 지입제 개선, 화주와의 직접계약 체결 등을 요구하면서 운송거부(파업)를 단행하였다.

위 파업은 전국으로 확대되면서, 결국 5. 15. 화물연대와 정부가 협상타결 되었는데, 노정간 합의된 주요 내용은 △ 도로비 인하개선방안마련 △ 다단계알선실태조사 및 조사, 처벌강화 △지입제폐지 조기실시를 위한 화물자동차운수사업법 개정안 마련 △ 화물직 특수노동자 2004년부터 산재적용, △ 노동3권 보장을 위한 노사정의 성실한 대화 등이었다.

(3) 8. 21.  화물연대 운송거부(파업)돌입

그러나, 위와 같은 5. 2. 노정합의에도 불구하고, 화물연대는 정부가 불법다단계근절을 위한 가시적인 개선도 하지 않고, 산재보험도 자영업자 기준으로 일방적으로 추진할 뿐만 아니라 노동3권도 화물연대와 협의 없이 노사정위 ‘특수고용특위’로 이관하였으며, 과적단속 제도개선이 전혀 이루어지지 않는 등 5.2 합의사항이 불이행하였다는 이유로 8. 21. 운송거부(파업)에 들어갔다.

김종인 전국운송하역노조 위원장(화물연대 의장)은 9. 6. 정부가 조합원 피해 최소화와 교섭보장, 제도개선 협의 재개를 약속함에 따라, 노조가 선복귀 뒤 협상을 하기로 결정하고 운송거부를 철회하였다.

(4) 현재 주요쟁점

민주노총 [2003노동탄압백서] 69면 인용

노정은 화물운송제도개선추진협의회를 월 1회 개최하여 합의사항 이행점검 및 관련제도개선 과제를 논의하기로 하였으나 정부가 9월 5일 파업철회 후 회의개최 거부하고, 9월 9일 화물자동차운수사업법 계약 안을 협의 없이 전격 입법예고함으로써 노정간의 갈등이 상존하고 있다.

화물연대는 현재 일반화물자동차의 증가와 같은 기간 물동량 감소로 인하여 공차운행율 증가, 덤핑경쟁에 따른 운송수입 감소, 강요된 과적.과속이 문제점으로 지적되고 있는데, 만일 개별등록제가 실시될 경우 극한의 경쟁을 함으로써 수요-공급의 불균형이 발생할 우려가 있다면서 정부의 개별등록제 실시방침의 철회를 요구하고 있다.

정부는 화물연대가 보호를 요구할 때에는 근로자가 아니라고 산재보험의 적용조차 거부하였으나, 운송거부투쟁에 대해서는 노동3권 인정이 전제되는 업무복귀명령제를 도입하여 이율배반적으로 강제근로를 강요하려고 하고 있다(업무복귀명령 불응시 3년이하 징역 또는 3천만원 이하 벌금, 면허취소).

마. 한진 중공업 사태

(1) 2002년도 주요일지

2002년 2월 중순경 회사가 인력체질 개선 명목으로 희망퇴직, 권고사직, 정리해고를 단행해 650여 명의 근로자를 길거리로 내몰았다.

노조는 노사간 체결된 단체협약(제28조) '정리해고 시 60일전 통보하여 인원정리 및 절차에 관하여 협의하도록 되어 있‘음을 근거로 특별단체교섭을 요구하였으나, 회사측은 노사협의로 주장하여 교섭에 불응하여 타협점을 찾지 못하였다. 이에, 노조는 쟁의행위결의, 조정신청, 파업찬반투표 등 적법한 절차를 거쳐 전면파업, 부분파업, 간부파업, 가두시위 등을 전개하였다.

이에 회사는 2002년 5월부터 노동조합비와 김주익 지회장을 비롯하여 20명의 상집간부의 임금, 주택에 대하여 무려 7억4천4백여만원에 이르는 손해배상청구와 가압류를 행하였으며,  김주익 지회장 등 간부 14명을 업무방해․폭행 등의 혐의로 사법당국에 고소 고발하였다.

회사측의 고소고발로, 노○준 부지회장은 지난해 6월 한달여의 옥고를 치르고 벌금 400만원의 형을 받았으며 그외 3명의 간부도 각각 벌금 100만원, 70만원, 50만원의 형을 받은바 있다. 위 탄압백서 참조

(2) 2003년도 주요 일지

결국 2002년 3월 1일부터 시작된 2002년 단체교섭이 2003. 10월까지 타결되지 않고 있었다. 이로 인해 노동조합 김주익 지회장이 2003년 6월 11일부터 40m 고공 크레인에서 농성투쟁을 1백 30여 일간 전개하다 급기야 10월 17일 자결하기에 이르렀다. 이는 사측이 현장 노동자를 대표하고 있는 노동조합의 정당한 임금교섭에 대하여 아무런 이유 없이 해태함과 아울러 가압류․손해배상 청구 등을 통하여 노조를 부인하고 조합원들에게 압력을 행사함으로써 발생한 사태였다

한진중공업 노사는 2003. 11. 13, 14일 마라톤 협상을 벌여 ▽노조와 노조간부에 대한 손배 가압류 취하 ▽고소고발 취하 ▽임금 기본급 10만원 인상 ▽생산 장려금 100만원 지급 ▽성과급 100% 지급 ▽해고자 복직 등에 합의하였다.

4. 주요 쟁점 사항에 관한 검토

가. 가압류․손배문제

(1) 경과

지난 2003. 1. 9. 경남 창원의 두산중공업 공장에서는 배달호씨가 자신의 몸에 신나를 뿌리고 분신자살했고, 같은 해 10월 17일 부산 소재 한진중공업에서는 위 회사노조 지회장인 김주익(남.40세)씨가 높이 35미터의 지프크레인에 로프로 자신의 목을 매고 자살하였다. 여기에는 사용자들의 조합원, 조합간부, 조합에 대한 가압류․손해배상의 어두운 그림자가 드리워 있었다.

민주노총의 발표한 바에 따르면, 2003. 10. 20. 현재 가압류의 범위는 45개 사업장 775억여원이고, 손해배상 청구액은 560억여원으로 집계되고 있으며, (주)효성의 경우는 가압류 금액이 무려 288억원에 이른다. 과연 위와 같은 사용자의 가압류. 손배배상 청구가 적법하고 정당한 것인가. 문제해결방안은 없는가.

민주노총 [2003노동탄압 백서] 9면 참조

(2) 가압류․손해배상 청구의 문제점

현행 민법 등 민사법 등에 따르면, 누구나 타인으로부터 고의․과실에 의한 위법행위로 손해를 받은 경우에는 그 타인에게 그 손해의 배상을 청구할 수 있고, 한편 위 손해배상책임을 담보하기 위하여 채무자의 급여 등 재산에 가압류 등을 할 수 있다. 따라서, 최근 사용자들이 즐겨 사용하고 있는 가압류․손해배상청구는 일응 민사법적 측면에서는 적법하다고 할 수 있다.

그러나, 여기에는 몇 가지 근본적인 문제가 있다.

먼저, 사용자가 가압류를 이용하는 취지는 진정한 손해의 보전이 아니라 근로자들의 단체교섭․쟁의행위에 대한 그 대항수단 내지 협상카드로 사용하려고 한다는 데 있다. 쟁의행위로 인한 손해배상채권이 확정되는 절차(본안절차)에 앞서 위 채권을 담보할 목적으로, 쟁의행위를 돌입하면 쟁의행위가 적법․불법을 불문하고 바로 급여1/2을 가압류하고 있다. 이로써, 현실적으로 임금을 생계수단으로 삼고 있는 근로자들은 자기 가족의 생존권을 담보로 '사생결단'의 각오로 투쟁할 것인지 아니면, '가압류․손해배상청구의 벽 앞에서 조합 활동을 포기'하고 속된 말로 ‘죽어지낼 것인지’를 결정해야 할 것이다. 이는 가압류․손배 청구는 그 적법성을 떠나 극단적인 노사갈등으로 야기하는 원인이 되고 있다.

사용자들은 ‘불법’파업에 대한 유일한 대항수단이 가압류․손해배상이라고 하지만, 법리적으로 본다면 파업에 돌입하였다 하더라도 폭력․파괴행위와 같이 명백한 것을 제외하고는 불법인지 합법인지 당사자간에 이견이 있을 수밖에 없다. 따라서, ‘불법인지 합법인지 모르는 상태에서 파업에 대한 유일한(?)대항수단이 가압류․손배이다’라고 하는 것이 적절한 표현일 것이다.

둘째, 노동법은 자본주의 자유경쟁체제하에서 근로자와 사용자의 경제적, 사회적 지위의 불평등성을 직시하고 약자인 노동자의 최소한의 노동조건을 법률로 보장하고, 나아가 근로자가 노동3권을 바탕으로 사용자와의 단체교섭을 통해 구체적인 노동조건을 자치적으로 결정하도록 보장함으로써 실질적 평등을 실현하고자 하는 법이다. 즉, 연혁적으로 노동3권은 자본주의의 폐해에 대한 반성적 고려에서 파생된 역사적 산물이다. 그럼에도, 위와 같이 대등한 당사자를 전제로 하는 민사법적 원리를 그대로 불평등한 노사간의 문제에 적용하는 것은 헌법이 정한 노동3권을 부인하는 것에 다름 아니다. 특히 우리나라와 같이 조직적으로나 재정적으로 열악한 기업별 노조가 대부분인 경우에 조합이나 조합간부 등에 대한 급여가압류는 더욱 그러하다.

또한, 최근 사용자들은 가압류의 범위를 조합원, 신원 보증인에까지 확대하고 있다. 어느 근로자는 입사 시 시골에서 농사짓는 친정 오빠를 신원보증인으로 세웠는데, 사용자가 친정오빠의 재산을 가압류함으로써 친정오빠가 농자금 융자를 받을 수 없게 되었다고 한다. 일응 가압류 절차가 손해배상 청구를 보전하기 위한 절차로서 적법하다 하더라도, 가족간의 정리를 이용하여 근로자들의 조합 활동 내지 쟁의행위 등을 통제․관리하려는 것은 현대판 연좌제로서 반인륜적 행위이다.

그런데, 보다 근원적인 측면을 보면 현행 노조법 규정이나 대법원 판례의 경향에 따르면 적법한 쟁의행위를 하기에는 사실상 어려운 법적․제도적 한계가 있다.

먼저, 대법원 판례에 따르면 정당한 쟁의행위는 어렵거나 현실적으로 불가능에 가깝다. 특히 아이엠에프 이후 정리해고, 민영화 실시 등에 따른 노사간의 갈등이 생긴 곳은 어김없이 ‘쟁의행위의 목적’의 정당성 여부가 문제되었는데, 대법원은 확고부동하게 인사경영권은 ‘경영주체의 고도의 결단에 속하는 사항’으로 단체교섭이나 쟁의행위의 대상이 될 수 없다고 한다. 그러나, 사실 ‘인사경영권’은 실정법상 개념도 아니고, 또한 독일과 같이 근로자들의 경영참여 제도가 있는 예도 있으며, 한편, 정리해고. 민영화 실시 여부도 노조법 제1조 목적사항인 ꡐ근로조건의 유지‘나 ‘근로자의 사회적․경제적 지위향상’과 관련이 있는 사항인 점에 비추어도 쟁의행위의 목적을 지나치게 협소하게 판단하는 것은 문제가 있다.

또한, 현행 노조법 중에는 강제조정전치주의, 직권중재조항(현재 헌법재판소에 위헌제청 된 상태이다)등 적법한 쟁의행위를 하기위한 과도한 장치․절차가 있으며, 한편, 철도. 병원 등 광범위한 ’필수 공익사업’을 규정함으로써 이들 근로자들은 사실상 쟁의행위가 불가능하고, 불법을 감수하면서 쟁의행위에 돌입하게 함으로써 제2의 노사갈등을 확대재생산하고 있는 것이다.

(3) 가압류․손해배상 청구의 문제점에 대한 해결방안

최근 정부는 급여 가압류 시에도 최소한 4인기준 최저생계비 1,019,000원은 보장받을 수 있도록 급여가압류의 마지노선을 규정하는 민사집행법 개정의사를 밝힌바 있다. 한편, 최저임금은 567,260 원이다. 동아일보2003. 11. 14. 신문기사참조

대법원은 이와 별도로 2003.9.22 전국 법원 신청담당 판사회의를 통하여 보전처분신청사건의 처리사무처리요령(재민 2003-4)등 관련예규를 2003. 11. 1. 접수되는 사건부터 적용하기로 결정하였다. 위 예규에 따르면, 채권가압류의 경우 종래 1/5상당의 현금 또는 보증서를 제출하도록 하였던 것을 청구금액의 2/5상당으로 담보제공의 기준을 상향함과 동시에 특히 급여. 예금가압류의 경우에는 1/5이내의 현금공탁이 포함되도록 하였다.

따라서, 우선적으로 현행법상 노동관계법의 해석을 통하여 합법적 쟁의행위를 폭넓게 인정할 필요가 있으며, 다른 한편으론 법개정을 통하여 쟁의행위 목적범위 확대, 강제조정전치주의 폐지, 공익사업 및 필수공익사업을 축소함으로써 노사간의 분쟁․갈등 등을 법과 제도 안에 포용할 필요가 있다.

또한, 가압류신청 및 손해배상 청구와 관련하여서는 우선, 불법쟁의행위로 인한 손해라 하더라도 그 배상의 주체를 조합원 개인이나 조합간부에게 부과하는 것은 단체책임의 원칙에 반하므로 오로지 조합에 대해서만 그 책임을 물을 수 있도록 하여야 한다. 또한 그 책임범위와 관련해서도 사용자의 소극적 손실을 제외한 적극적 손해 즉 기물의 파괴․폭력 등으로 인한 손해에 대해서만 그 책임을 물을 수 있도록 해야 할 것이다.

그리고, 조합간부로 쟁의행위로 인한 책임을 물을 수 있다 하더라도, 우선 쟁의행위로 인한 손해를 이유로 한 가압류 신청시에는 반드시 재판을 열어(필요적 변론절차) 사용자의 가압류신청이 노조활동, 쟁의행위에 대한 대항수단으로 사용하려는 것을 제한할 필요가 있다.

현 민사집행법 제280조 제1항에 따르면, ‘가압류신청에 대한 재판은 변론 없이 할 수 있다’고 하여 임의적 변론절차로 규정하고 있다. 그러나, 재판부에 판단에 따라 변론절차를 할 수 있다는 의미도 함의되어 있다.

또한, 민사집행법의 개정을 통해 근로자의 가압류금액을 최저생계비를 초과한 범위에서만 가압류 할 수 있도록 함으로써 근로자의 최저한의 생계를 보장할 필요가 있다. 한편 신원보증법 상의 신원보증인의 책임과 관련해서도 신원보증인의 책임범위를 일정범위로 제한할 필요가 있으며, 신원보증인이 책임지는 사유도 피용자의 쟁의행위로 인한 손해에 대하여는 면제함으로써 최소한 신원보증인제도가 신판 연좌제로 남용되고 있는 것을 막아야 할 것이다.

신원보증법 제6조 제1항에 따르면, ‘신원보증인은 피용자의 고의 또는 중과실로 인한 행위로 인하여 발생한 손해에 대하여 배상할 책임이 있다’고 규정되어 있다.

나. 노사관계법․제도 선진화 방안에 대한 평가

(1) 경과

노동부장관은 지난 2003. 9. 4. 노사정위원회 본회의에서 노사관계제도선진화 연구위원회(이하 선진화 연구위원회라 한다)가 중간보고한 ‘노사관계 법․제도선진화 방안’(이하 선진화 방안이라 한다)을 노사정위원회 본회의에 회부하고 그 논의결과를 지켜본 후 노사합의에 이르지 못할 경우 위 방안을 중심으로 노사관계 법과 제도를 개선해 나가겠다고 밝혔다.

노사관계제도선진화연구위원회는 노동부로부터 ‘노사관계법. 제도 선진화 방안’연구를 위탁받아 2003. 5. 10. 출범하였으며, 임종률교수를 위원장으로 대학교수, 노동연구원 연구위원 등 15인이 3개 분과(제1분과 단결․교섭권, 제2분과 단체행동․분쟁, 제3분과 근로기준법)에 5명씩 연구위원으로 위촉되어 연구 활동을 하고 있다. ‘선진화방안’ 제출문 참조

당시 노동부 장관은 노사관계 개혁의 3대 목표로 ‘① 노사갈등으로 인한 사회적 비용의 최소화 ② 유연하고 안정된 노동시장의 구현 ③ 근로계층간 격차완화’를 제시하였고, 선진화방안은 제도개선의 기본방향으로 ‘① 보편적 노동기준에 부합, 지식정보화․세계화 및 고용형태의 다양화 등 급격하게 변화하고 있는 노동환경에 적극적 대응 ② 노사관계에서 자율성과 책임성, 고용에서 안정성과 유연성이 조화와 균형을 이루는 방향으로 나아가도록 노사관계의 합리적이고 공정한 규칙정립 ③ 법․제도에 대한 진단․분석 및 제도개선안 마련에 있어 중립적․공익적 입장 견지, 기존 사회적 논의와 합의존중 및 우리사회의 현실여건에 대한 충분한 고려‘를 제시하였다.

(2) 선진화 방안의 주요 내용

[노사관계법․ 제도선진화 방안] 요약발췌.

▶ 집단적 노사관계법 부문

▻ 단결권

실업자의 초 기업단위 노조가입을 허용하되, 기업단위 노조가입자격은 당해 기업근로자로 한정한다.

노조전임자 급여는 현행대로 금지하되, 법령이 정한 기준 내의 급여지원은 예외로 한다.

무노동 무임금원칙이 정착되도록 현행규정을 그대로 존치시킨다.

노조의 부당노동행위를 별도로 규정하지 않고 개별규정에서 행위준칙을 명시하며, 노동위원회 부당노동행위 구제제도의 실효성 확보방안을 강구하며, 현행 직접 형사처벌규정은 추후 정비한다.

▻ 단체교섭

현행 근로조건에 관한 이익분쟁 이외에 집단적 노사관계(조합활동)에 관한 사항을 단체교섭 및 쟁의행위 대상으로 명시하는 방안을 검토한다

복수노조 허용(2007년도부터)에 따른 하나의 사업장내에 조직대상 같이하는 경우 교섭창구 단일화하도록 한다.

단체협약 유효기간을 노사 자율로 정하되, 3년이 초과하는 협약에 대해서는 3년이 경과한 후 일방이 6개월 전에 통지하면 해지할 수 있도록 한다.

▻ 쟁의행위

파업찬반투표의 공정성과 투명성을 확보하기 위하여 의결정족수(조합원 재적 과반수 찬성)는 현행대로 두되, 투표시기․투표의 유효기간 설정, 투표결과의 공개, 보존, 열람, 투표결과 사용자 및 노동위원회 통지 등을 규정한다.

쟁의행위의 합법․불법을 불문하고 직장폐쇄가 가능하도록 한다.

공익사업에 대하여는 대체근로를 허용하는데, 신규채용, 하도급은 허용하되 근로자 파견을 금지한다.

불법쟁의행위로 대한 손배․가압류 범위와 관련하여, 신원보증인의 책임제한 설정, 조합원의 최저임금(또는 최저생계비)을 임금가압류에서 제외, 노조존속을 위해 조합비수이의 일정부분을 가압류 대상에서 제외하는 방안을 검토하며, 노동관계법 개정보다는 신원보증법, 민사집행법의 개정을 통해 추진한다.

▻ 분쟁조정

노동위원회의 조정대상을 기존의 ‘근로조건 결정’에 관한 사항에 한하던 것을 단체교섭․쟁의행위 대상과 분리하여 권리분쟁 등 모든 분쟁사항으로 확대하는 방안을 검토,

노동위원회 조정신청 유무, 쟁의행위 여부에 관계없이 조정할 수 있도록 하기 위하여 조정기간 쟁의행위 중단의무 폐지, 조정기간 제한 폐지하는 등의 안을 검토한다.

노동위원회 재량으로 간이 조정실시(알선), 공익사업 특별조정 강화(사실조사․공표), 공익사업은 7일 이상 파업예고 의무화한다

필수 공익사업의 개념 및 직권중재제도 폐지하고 공익사업 분야에 쟁의행위 시 공익보호를 위하여 ‘최소업무유지’를 의무화 하는 방안을 검토하되, 파업 시 유지되어야 할 최소업무는 그 업무 중 공중의 생명․안전․보건 및 일상생활을 위태롭게 하는 업무로 그 내용을 법령에 열거하며, 최소업무 수행자의 파업 참여시 긴급복귀명령에 도입하는 방안을 검토한다.

긴급조정제도를 통한 분쟁해결의 실효성 제고를 위하여, 쟁의행위 금지기간을 현행 30일에서 50일로 연장함으로써 충분한 조정기간 확보, 여론 반영을 유도한다.

▻ 노사협의회

노사협의회에서 의결된 사항은 취업규칙과 동일한 효력을 가지는 것으로 명문화 검토.

▶ 개별 근로관계법 부문

부당해고 구제방식을 다양화하되, 화해에 의한 우선적 해결 근거규정 및 화해의 실효성 제고방안을 검토하고, 객관적으로 원직복직이 기대할 수 없는 예외적인 경우에는 금전 보상제도를 도입한다.

부당해고의 벌칙규정을 삭제하고, 정리해고 시 노조와의 협의기간을 현행 60일을 상한으로 해고규모. 비율 등을 감안하여 법령으로 차등 설정하는 방안 검토한다.

도산절차(회사정리절차, 파산절차)에 있는 기업에 대해 근로기준법 상 정리해고 규정 (제31)의 적용배제 또는 완화방안 강구한다.

사업 양도시 고용승계원칙, 취업규칙 및 단체협약 효력 명문화하고, 고용승계시 근로자의 근로관계상 채권을 보호하는 방안을 검토한다

체불근로자의 실질적인 권리구제방안을 마련하기 위하여, 경제적 제재로서 지연이자제 도입. 임금채권보장제도 개선 등을 검토하되, 현행 처벌조항은 친고죄 내지 반의사불법죄로 전환한다.

그 외에, 추가적으로 대기업 노조의 재정투명성 제고방안 및 변경해지제도 도입, 사적조정제도 활성화 방안, 임금체계의 합리화 방안 등을 모색한다.

변경해지제도란 근로자가 사용자가 제안하는 근로조건의 변경을 거부하는 경우 사용자가 근로계약의 일방적 해지를 통지할 수 있는 제도. 선진화 방안 30면 참조.

(3) 선진화 방안에 대한 평가

▶ 선진화 방안 전체에 대한 평가

선진화 방안은 전체적으로 파업의 최소화, 노조활동에 대한 견제와 노동조건의 악화를 지향, 사용자의 대항권 강화에 초점을 맞추고 있다고 평가된다.

노동부 장관은 노사관계 개혁의 3대 목표 중 하나로 ‘노사갈등으로 인한 사회적 비용의 최소화’를 들고 있고, 또한 사용자의 대항권을 늘리는 방향으로 개선안이 나왔는데,  이는 파업을 사회적비용을 소모시키는 것으로서 최소화시켜야 하는 사회악으로 파악하고 있음을 보여주고 있다. 파업이 남용되는 것은 바람직한 것은 아니지만, 근로자가 파업을 통해 자신의 권익을 신장하는 것은 사회발전에 기여하는 바도 있다. 따라서, 선진화방안은 파업에 대한 부정적 시각을 수정할 필요가 있다.

[노동사회]. 2003.11월호. 한국노동사회연구소. 김선수 ‘노사관계선진화 방안-노동법 측면 평가‘ 28면 참조.

한편, 비록 파업이 사회적 비용을 초래하는 것이라 하더라도 이에 대한 해결안은 파업을 할 수 없도록 하거나 어렵게 함으로써 파업을 물리적으로 감소시키려는 것이 아니라 파업이라는 극단적인 방법을 사용하지 아니하고도 노사자율로 해결할 수 있는 다양한 법적 제도적 기제(mechanism)를 마련하는데 보다 많은 검토가 이루어져야한다. 파업으로 인한 사회적 비용에는 사용자의 손실만이 아니라 근로자의 손실도 포함되는 것이기 때문이다.

노사관계선진화는 노동기본권의 온전한 보장과 경영참여를 통한 노조의 사회적 파트너로서의 지위인정 및 노사정의 신뢰회복을 근간으로 하는 사회 통합적이고 참여적인 노사관계의 확립을 통해 이루어 질수 있는 것인바, 선진화방안의 주요 요지는 단체행동권의 제약, 사용자대항권의 강화, 해고조건 완화 등으로 상대적으로 근로조건의 악화를 초래함으로써 노사갈등을 재생산할 가능성이 있으며, 또한 사회통합적 노사관계구축을 위해 어떤 법. 제도의 개선이 필요한 것인지 하는 종합적인 차원에서 검토하지 않고 각 조항별 덧셈과 뺄셈을 함으로써 노사 모두의 비판의 대상이 되고 있다.

같은 책. 위 논문 28면 참조

같은 책. 김유선 ‘노사관계선진화 방안-노사관계 측면 평가’ 44면 참조.

그럼에도 불구하고 선진화방안에는 일부 긍정적인 측면이 있는데, 실업자초기업단위 노조 조합원 인정, 불법쟁의행위로 인한 손배 가압류 범위의 제한, 조정대상을 교섭․▪쟁의행위 대상에서 분리. 확대, 조정전치주의 폐지, 필수공익사업 개념 폐지 및 직권중재제도 폐지, 근로계약 시 기본적 근로조건의 명시의무 등으로 노동계나 법조계 등에서 그 위헌성을 지적하면서 개정, 제도보완을 요구하였던 것이다.

▶ 집단적 노사관계법에 대한 평가

▻ 복수노조금지 및 창구단일화 강제

노동조합은 일차적으로 조합원의 요구와 이해를 실현하기 위해 투쟁하는 조직이다. 그러나, 기업별 노조의 제약 하에서 한국의 노조 조직률이 10%대를 벗어나지 못하고 있을 뿐만 아니라 중소기업체를 비롯한 비정규직 근로자들이 초보적인 노조결성 및 활동이 제약되고 있는 현실에서 조합원구성이 특정산업, 대기업, 남자, 정규직에 편중된 상태에서는 지도부의 의지와 관계없이 비정규직 근로자를 비롯한 중소기업 근로자 등 전체근로자의 요구와 이해를 실현하는데 그 한계가 있다. 최근 노동조합운동은 기업별 노조. 교섭체제를 극복하고 산업별 노조. 교섭체제를 확립하기 위한 노력을 기울이고 있다. 그러나, 이러한 산업별노조로 전환하는데 대표적인 장애요인은 다름 아닌 ‘복수노조금지조항’이다. ‘사회통합적 노사관계 구축’에 기여하기 위하여는 노조법 부칙 제5조를 삭제하여 산별노조 건설을 촉진하고 중소영세업체 및 비정규직 근로자의 노조결성 및 가입권을 확대해야 한다.

2002년 12월 현재 기업별 노조를 해산하고 산업․업종․지역․고용형태별 초기업적 노조로 조직형태를 전환한 조합원수가 40만명에 달하고, 금년에는 금융노조. 금속노조 등에서 산별 교섭이 이루어지기도 하였다. 그런데, 2003년 상반기 현대자동차에서는 조합원 62%가 찬성표를 던졌음에도 2/3이상의 정족수를 확보하지 못해 산별노조로 조직형태를 전환하는데 실패한 사례도 있다. 노동사회 2003. 11월호, 김유선 ‘노사관계 선진화 방안- 노사관계 측면 평가’ 36면 참조.

한편, 선진화 방안이 교섭창구단일화 강제를 전제로 배타적 교섭대표권과 비례대표권 2가지 방안을 제시한 것은 비민주적, 비현실적 요구이자 자율과 책임의 노사자치주의 확립에 어긋난다. 더욱이 사용자의 부당노동행위를 조장하고, 노조간 경쟁을 유발하며, 노조갈등은 물론이고 노사갈등을 심화시켜 산업평화를 저해할 우려가 있다. 법률로 강제하는 것은 어떠한 방안을 강구하더라도 그에 따른 문제점과 폐해가 뒤따를 수밖에 없다. 그 해법은 모든 노조에게 헌법상 보장된 노동3권을 인정하면 된다.

앞의 책, 41면 참조. 한편, ILO 결사의 자유위원회는 ‘단일노조가 근로자에게 이익이 된다고 해서 법률로 단일노조를 강제하는 것은 조약 제87조 제2호에 위배된다. 법률로 단일노조를 강제하는 상황과 자발적으로 단일노조를 구성하고 있는 상황사이에는 근본적으로 차이가 있다. 근로자들이 경쟁적 복수노조를 피하는 것이 근로자들의 권익실현에 유리하다고 해서 국가의 직간접적 개입. 특히 법률에 의한 국가의 개입이 정당화되지 않는다’고 하여 복수노조 금지조항 삭제를 한국 정부에 요구한 바 있다.

▻ 노조전임자 임금지급 금지조항

ILO 결사 자유위원회는 ‘노조전임자 임금지급금지는 입법적 관여사항이 아니므로 현행 노조법상의 관련규정을 폐지할 것’을 한국정부에 권고한 바 있다. 그런데, 2007년부터 전임자 급여를 금지하되 예외적으로 허용하는 경우에는 특히 중소기업체 노조를 비롯한 비정규직 노조 등 재정적으로나 조직적으로 열악한 노조는 현실적으로 존속할 수 없게 된다. 따라서, 노조 전임자 임금 지급여부는 적어도 노사자율적인 사항으로 규정해야 한다.

▻ 부당노동행위 제도 보완

노조의 부당노동행위에 대하여 개별규정에 행위준칙을 규정하고자 함과 아울러 형사처벌규정을 삭제하려는 것은 현재 사용자의 부당노동행위에 대한 적절한 조사와 법적용자체에 대한 공정성. 실효성을 의심받고 있는 상태에서 노동기본권은 형해화될 뿐만 아니라 노사간의 힘의 불균형을 더욱 심화시킬 가능성이 있다.

▻ 단체협약 유효기간 연장

단체협약의 유효기간이 지나치게 장기간으로 될 경우 물가상승 등 경제, 사회적 변화에 노사가 적절히 대응하기 어려운 문제점이 발생할 우려가 있다.

▻ 파업찬반투표 제도존치 및 투표시기 등 규정

그러나, 파업 찬반투표에 관한 규정은 파업의 민주적. 절차적 정당성을 확보하기 위한 노조내부의 제도이므로 굳이 입법적으로 강제하기보다 노조규약 등에 의거하여 규율함이 타당하며, 또한 세부적인 절차규정을 두는 것은 자칫 현재 조정전치주의 등을 비롯한 까다로운 절차규정과 함께 파업의 정당성을 부인하는 근거로 적용될 가능성이 있을 뿐만 아니라 이는 또 다른 갈등을 재생산하는 제도로 정착될 가능성이 있다. 필요하다면 이는 노사간 자율적으로 단체협약이나 규약 등에 규정함으로써 족하다 할 것이다.

▻ 직장폐쇄 및 공익사업 대체근로 허용

사용자의 직장폐쇄는 소극적, 방어적으로 인정되는 것인바, 최근 사용자들은 합법․불법을 불문하고 노조에 대한 공격적 대항수단으로 사용하고 있는 현실에서 오히려 입법적으로 합법. 불법을 불문하고 직장폐쇄가 인정되는 경우에는 그 남용의 우려가 많으며, 한편 공익사업장에 대한 대체근로 또한 근로자들의 쟁의행위를 무력화시킴으로써 헌법상 보장된 노동3권을 유명무실화 할 뿐만 아니라 신규 채용자와 파업참가근로자간의 갈등이 발생될 우려가 있으므로 신중을 기할 필요가 있다.

▻ 조정전치제도 등의 개선

선진화방안이 현행 조정전치제도를 폐지하는 한편 조정기간 동안 쟁의행위 중단의무도 삭제하는 방안은 종래 ‘조정’제도로서의 의미보다 ‘쟁의행위의 정당성 판단기준’으로 이용되었던 점에 비추어 바람직한 것이나, 조정제도에 종래 폐지되었던 간이조정(알선)제도를 부활하는 것은 과연 실효성이 있는지 의문이라 할 것이다.

▻ 긴급조정제도

선진화방안이 다른 요건 등을 그대로 한 채 긴급조정기간을 30일에서 60일로 연장하고, 조정절차에서 사실조사 및 공표절차를 도입하여 여론을 반영하고자 하는 것은 긴급조정제도를 빈번하게 이용할 것을 예정으로 한 것이나, 자칫 정부의 지나친 개입은 노사 양측의 자율적 해결을 저해할 뿐만 아니라 사용자는 정부의 개입을 기대하며 불성실한 교섭에 응하는 등 그 남용이 우려되며, 나아가 발동권자를 비롯한 발동요건의 강화 및 강제중재제도의 폐지 등이 선행되지 아니한 채 근로자들의 쟁의행위만 금지하고자 하는 것은 또다시 불법파업을 재생산하는 제도로 전락할 우려마저 있다.

▻노동위원회의 기능강화 방안

일응 단기적으로 노동위원회 강화의 필요성과 방안에 동의하나, 부당해고구제신청 및 부당노동행위구제신청에 대한 심판은 사법적 기능에 속하는 것으로서 행정위원회인 노동위원회에서 담당하는 것에 근본적인 한계가 있고 신속 공정한 구제라는 측면에서도 구제명령의 실효성을 담보하기가 쉽지 않으므로 이러한 사법기능에 속하는 심판업무에 대해서는 노동법원을 설립하여 담당하도록 하는 방안이 보다 바람직하다. 따라서 노동법원제도의 도입을 노사관계선진화의 중요한 과제로 설정하고 구체적인 노력을 할 것이 요구된다.

한국노동사회연구소․민주사회를변호사모임 공동주최, ‘노동부 노사관계선진화 방안연구’ 2003. 10. 7. 김선수 ‘선진화방안 분석평가 - 노동법적 측면’ 17면 인용.

▶ 개별근로관계법 부문에 대한 평가

▻ 부당해고 구제기관과 절차

선진화방안은 부당해고에 대해 노동위원회를 통한 구제와 법원의 소송을 통한 구제의 현행제도를 일단 유지하고, 차후 과제로 구제기관과 절차를 일원화할 것을 제시하고 있는바, 노동법원을 신설하여 노동위원회의 판정기능을 담당하도록 하고 노동위원회는 노동쟁의조정기관으로 전문화되도록 하는 것이 바람직하다 할 것이다.

앞의 책 21면 참조.

▻ 부당해고에 대한 구제방식의 다양화

선진화방안은 근로자가 복직 대신에 근로관계종료를 원하는 경우에는 원직복직 대신 보상금지급을 명할 수 있도록 하는 안을 비롯한 화해제도 등이 제시되고 있으나, 현행 제도에 의하더라도 충분히 화해를 통한 해결은 가능하므로 굳이 화해제도를 운운할 필요가 없으며, 더욱이 금전보상제도는 사용자의 일방적인 의사에 의해 근로자를 사업장으로부터 완전히 추방하는 것이 가능하게 되어 특정조합원에 대한 배제수단으로 사용될 우려가 있을 뿐만 아니라 결국 노사관계가 금전에 의해 지배되는 결과를 야기될 것이다.

▻ 부당해고에 대한 벌칙 삭제

현재 부당해고 벌칙조항에 따라 사용자를 형사처벌함에 있어서는 엄격한 고의를 요구하고 있어 남용의 여지가 없는바, 악의적인 사용자에 대해서는 형사처벌을 할 필요성이 엄연히 존재한다. 벌칙조항을 삭제하여 버리면 해고제한규정의 노동현장에서의 규범력이 현저하게 약화됨으로써 악의적인 사용자가 양심적으로 법을 준수하는 사용자에 비해 아무런 불이익이 없어 결국 사용자들의 부당해고를 조장하는 결과를 초래하게 될 것이다.

▻ 정리해고 요건 완화

선진화방안은 정리해고 시 노조와의 협의기간을 60일을 상한으로 해고규모·비율을 감안하여 법령으로 차등 설정하여 단축하고, 도산절차(회사정리절차, 파산절차)에 있는 기업에 대해 정리해고규정의 적용을 배제하거나 완화방안을 강구하고자 한다. 그러나, 정리해고는 근로자의 귀책사유 없이 회사의 경영상 위기로 야기되는 것이므로 근로자측에게 사용자에 대한 경영상위기여부에 대한 자료열람 및 설명 요구권 등을 인정해야 할 필요가 있으며, 한편 그 절차적 요건에 관하여도 노사협의에 따른 적법절차를 준수하도록 할 필요가 있다. 노사가 경영상 위기에 대하여 공유할 수 없는 상태에서 일방적으로 협의절차․기간을 단축하려고 하는 것은 극단적인 노사갈등이 야기될 우려가 있다 할 것이다.

그리고, 도산절차에 있는 기업의 경우 현행법의 규정에 의하더라도 정리해고의 요건을 충족하는 것이 용이할 것이므로 굳이 정리해고규정의 적용을 배제하거나 완화할 필요성은 없다.

(4) 소결

선진화위원회는 이번에 제시된 선진화방안이 중간보고이고 2003년 10월말까지 최종 제도개선안을 제시할 것이라고 하나 현재까지 제시된 바는 없다.

그러나 선진화 위원회는 최종 제도개선안을 마련함에 있어 노사갈등의 원인과 노동현장의 현실을 정확하게 이해하고 합리적인 해결방안을 마련해야 할 것이다. 사회적 비용을 운운하며 파업을 줄이고 대기업노조를 무력화하려는데 급급한 나머지 조문 몇 개를 빼거나 넣음으로써 개혁할 수는 없는 것이다.

사용자와 정부는 노사관계 법과 제도의 개혁과제를 수행하는 과정에서 한쪽 당사자인 근로자가 경영과 생산의 파트너임을 인정해야 할 것이고, 그러기 위해서는 경영권을 비롯한 제반 제도를 통한 실질적인 대등성을 확보하도록 노력해야 할 것이다. 근로자들 또한 사용자와 마찬가지로 파업을 원하지 않는다.

진정한 사회통합의 관점에서 노사개혁방안이 마련되기 위해서는 특히 노동법원을 비롯한 노사갈등을 해결할 수 있는 법적, 제도적 뒷받침이 있어야 할 것이다.

다. 외국인근로자와 고용허가제의 문제

(1) 경과

지난 2003. 11. 11. 저녁 무렵 경기도 성남에서 스리랑카 출신 이주노동자 치란 다라카(31세, 7년간 한국체류)씨가 지하철 선로에 뛰어내려 스스로 목숨을 끊었고, 채 하루가 지나지 않은 바로 다음날인 12일에도 경기도 김포에서 방글라데시 출신 이주노동자 네팔 리톤(34세, 8년간 한국체류)씨가 스스로 목매달아 자결하였다. 위 두 사람은 지난 11월 16일부터 실시될 정부의 단속과 강제추방에 대한 심한 압박감으로 스스로 죽음을 택한 것으로 알려지고 있다.

법무부는 불법체류외국인의 합법화를 규정하고 있는 ‘외국인근로자의고용등에관한법률’(이하 외국인근로자고용법이라 한다)이 8월 16일 공포(법률 제6967호)됨에 따라 합법화 대상인 2003년 3월 31일 현재 국내 체류기간이 4년 미만자 227,757명에 대하여 노동부와 협의하여 2003. 9. 1. -11. 15.까지 합법화 신청을 받은 한편, 위 기간동안 자진출국토록 하였다. 위 합법화 기간 동안 합법화 처리실적은 169,599명(합법화 대상자 227,757명의 74%, 노동부 접수자 189.615명의 89.4%)이라고 밝혔다. 결국 현재 4년 이상이거나 위 합법화 기간동안 출국하지 않고 합법화 신청을 하지 않은 강제출국 대상자 외국인 근로자는 약 10만 명에 이른다.

한편, [2003년도 국정감사 자료집(14)-국회환경노동위원회 소관]. 국회사무처 예산정책국, (이하 국정감사 자료라 한다)에 따르면, 아래와 같이 2003. 2. 현재 외국인 근로자 중 불법체류자는 총 외국인 근로자 367,158명 중 78.4%인 287,808명에 달하였다.

- 외국인력 현황(2003년 2월)     (단위 : 명, %)

전체	합법체류자					불법체류자
	소계	합법근로자		산업연수생	해투기업 연수생
		전문기술인력	연수취업자
367,158 (100.0)	79,350 (21.6)	21,229 (5.8)	11,801 (3.2)	32,576 (8.9)	13,744 (3.7)	287,808 (78.4)

- 불법체류자 연도별 현황     (단위 : 천명)

’97	’98	’99	’00	’01	’02	’03.2
148	100	135	189	255	289	288

법무부는 11. 15.까지 단속대상자 중 23,441명이 출국하여, 결국 11. 17.부터 합동단속의 대상자는 10만명 선이라고 밝혔다. 법무부 2003. 11. 17.자 보도자료

2003. 3. 31. 현재 합법화 대상자에는 3년 미만자가 162,000명, 3년 이상 4년 미만자가 65,000명이다. 국정감사 자료 75면 참조.

2003. 11. 17. 법무부 보도자료 참조

(2) 외국인 근로자 고용법의 주요 내용

▶ 고용 절차 (법 제2장 외국인 근로자 고용절차)

고용자(사용자)는 직업안정법 제4조 제1호에 의한 직업안정기관에 내국인 구인신청 (제6조 제1항)

직업안정법 제4조 제1호에 따르면, ‘직업안정기관이라 함은 직업소개․직업지도 등 직업안정업무를 수행하는 지방노동행정기관을 말한다’ 고 규정하고 있고, 한편 외국인 근로자고용법 제8조 제5항에 따르면, 직업안정기관이 아닌자는 외국인근로자의 선발․알선 그 밖의 채용에 개입하여서는 아니된다‘고 규정하고 있다.

직업안정기관 내국인 우선채용을 위한 직업소개(제2항)

인력채용 못할 경우 직업안정기관은 사용자에게 인력부족 확인서 발급(3항)

노동부 장관 외국인 구직자 명단 작성(제7조 제1항)

사용자는 직업안정기관에 외국인 고용허가의 신청(제8조 제1항)

직업안정기관의 장 외국인구직자명부 등록자 중에서 적격자 추천(제2항)

직업안정기관의 장은 추천자중 사용자가 선정한 외국인근로자 이름 등이 기재된 외국인근로자 고용허가서 발급(제3항)

노동부령이 정하는 표준근로계약서에 의한 근로계약 체결(제9조 제1항)

▶ 근로계약 기간

근로계약 1년 초과 금지. 3년 범위내에서 1년이내 근로계약 갱신가능 (제2항)

▶ 취업기간

입국한 날로부터 3년. 다만 취업 후 출국한 외국인근로자는 출국한날로부터 1년 이내 취업금지(제18조 제1항. 제2항)

▶ 외국인 근로자의 보호

외국인근로자라는 이유로 차별금지(제22조)

산업별 규모. 특성 등 감안 임금체불에 대비한 보증보험 가입강제(23조 제1항)

산업별 특성 등 고려 상해보험 가입(2항)

▶ 사업 또는 사업장의 변경

외국인 근로자가 정상적인 근로관계 지속곤란시 직업안정기관에 다른 사업 또는 사업장으로의 변경 신청.(제25조 제1항)

1항 변경신청날부터 2월 이내 근무처변경허가 내지 사용자와 근로계약 종료이후 1월 이내에 다른 사업 또는 사업장으로의 변경을 신청하지 아니한 근로자는 출국강제(제3항)

다른 사업. 사업장으로의 변경은 3회 초과금지(제4항)

▶ 시행일자

법 공포 후 1년이 경과한 날(2004. 8. 17.)부터 시행,

다만, 정책위, 고용위, 도입계획, 외국인구직자명부, 불법 체류자에 대한 특례조항(제4조,제5조. 제7조 제1항, 부칙 제2조)는 공포 즉시 시행

한국어능력시험 관련 조항(제7조 제2항, 제3항)은 공포 후 2년이 경과한 날부터 시행

▶ 사면, 양성화 관련

불법체류 중인 외국인 중 다음 요건에 해당하는 자는 5년 범위내에서 최장 2년간 그 사업, 사업장에서의 취업활동 허용 및 체류자격 부여(부칙 제2조 제1항)

이른바 ‘불법 체류자’는 출입국관리법 제17조 제1항, 제18조 제1항에 위배된 자인 바, 출입국관리법 제17조 제1항은 ‘외국인은 그 체류자격과 체류기간의 범위 내에서 대한민국에 체류할 수 있다’고 규정하고 있고, 한편 제18조 제1항은 ‘외국인이 대한민국에서 취업하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 취업활동을 할 수 있는 체류자격을 받아야 한다’고 규정하고 있다.

- 2003. 3. 31. 기준 국내체류기간 3년 미만인자

- 노동부장관이 공표하는 업종에 취업, 직업안정기관에서 취업확인서를 발급받은 자

- 법무부장관이 정하는 절차에 따라 국내체류를 신고한 자

불법체류자 중에서 다음요건에 해당하는 자가 자진 출국하는 경우 출입국관리법 제94조 제5호 및 102조 규정을 적용하지 아니하며, 재입국하여 출국 전 체류기간과 합하여 5년 범위 내에서 출국 전 취업하고 있던 사업․사업장에서 취업활동허용 및 체류자격 허용.(부칙 제2조 제2항)

- 2003. 3. 31. 기준 3년 이상 4년 미만 체류자

- 노동부장관 공표업종 취업하고 직업안정기관에서 취업확인서 발급받은 자

- 법무부 장관이 정하는 절차에 따라 국내체류를 신고한 자

제1항, 2항에 해당하지 아니한 자는 법무부장관이 정하는 기간(2003. 11. 15.)내에 자진 출국하여야 하며, 이 경우 출입국관리법 벌칙조항(제94조 제5호) 및 통고처분(제102조)의 규정 적용배제(부칙 제2조 제4항).

부칙 제2조 제1항.제2항에 해당하지 아니한 자, 즉 현재(2003. 11. 16. 이후) 강제출국 대상인 불법 체류자는 국내체류기간이 3년 이상인 자, 노동부장관이 정하여 공표하는 업종에 취업하고 직업안정기관에서 취업확인서를 받지 아니한 자, 국내체류신고를 하지 않은 자 등이 될 것이고, 다만 3년이상 4년미만 근로자의 경우는 일단 출국해야 재취업이 가능하다는 점에서 일단 강제출국 대상자에 포함될 것이다.

(3) 외국인근로자 고용법의 문제점과 해결방안

▶ 고용허가제의 실시에 관한 평가

고용허가제는 내국인근로자의 고용기회 보호라는 원칙 하에 원활한 인력수급으로 중소기업 등의 인력부족을 해소하는데 일차적인 목적이 있는바, 고용허가제라도 실시함으로써 외국인근로자 고용체계를 비롯한 근로자의 인권 등을 보장하려는 노력은 긍정적이라 할 것이나, 노동허가제보다는 외국인 근로자의 인권보호 등 측면에서 미흡한 면이 있을 뿐만 아니라 아래에서 지적하는 바와 같이 많은 문제점을 가지고 있으므로 노동허가제로의 전환이 모색되어야 할 것이다.

환경노동위원장. 2003. 7. 외국인근로자고용등에관한법률안(대안) 중 인용.

한국 노동연구원이 노동허가제와 고용허가제를 단순화하여 비교한 두 제도의 차이점은 다음과 같다. 유길상․이규용 ‘외국인근로자의 고용실태와 정책과제’ 한국노동연구원 2002. 186쪽. 표6-1

	고용허가제	노동허가제
내용	고용하고자 하는 사업주에게 외국인 고용허가를 내주고 외국인에게 당해 사업주에게 고용되는 조건으로 입국사증 발급	외국인에게 국내에서 취업할 수 있는 취업허가와 입국사증을 내주고, 당해 외국인은 허가기간 동안 취업할 사업체를 선택하여 취업
입국후 사업체 변경	원칙적으로 변경불가	자유롭게 변경가능
임금.근로조건의 결정시점	입국전 결정	입국후 취업시 결정
노사분규 가능성	근로자의 교섭력이 거의 없으므로 가능 성 희박	근로자의 교섭력이 있으므로 가능성 있음
외국인 관리의 용이성	상대적으로 용이함	상대적으로 어려움

▶ 산업연수생제도와 고용허가제를 병행실시 함에 따른 문제점

외국인 산업연수생 제도는 1993년 출입국 관리법에 근거하여 연수2년으로 처음 도입되었으나, 2002. 4. 18.부터 연수1년 후 기술자격시험에 합격하나 연수취업교육을 이수하는 경우에는 2년간 취업을 허용하고 있으며, 연수 등을 할 수 있는 업종은 제조업, 건설업, 연근해어업, 농업 등으로 제한하고 있다. 다만, 건설업에 종사하는 2003. 1. 1. 이후 입국외국인 근로자의 경우는 연수 후 1년 만 취업이 가능하다. 노동부 홈페이지. 주요정책이슈 - 외국인인력제도 소개 참조.

산업연수생 제도는 폐지되어야 함에도 존속하는 것은 외국인근로자의 인권과 불법체류자를 양산하는 등의 문제점을 도외시한 것이다.

산업연수생 제도는 그동안 명목상으로 기술연수생 내지 산업연수생이지만, 실제로는 ‘산업연수’는 없고 오로지 ‘산업연수생’이라는 미명하에 저임금․강제근로, 그리고 폭력․감금 등 외국인 근로자들에 대한 반인권적 행위를 지속․보장해주는 제도로 전락하였고, 합법적으로 불법 체류자를 양산하는 제도였음이 현실로 입증되고 있다. 또한, 입국과정에서 송출비리가 파생되고 있으며 이러한 피해는 대부분 외국인 근로자에게 전가됨으로써, 결국 외국인 근로자가 산업연수생을 벗어나 불법체류자가 될 수밖에 없게 하고 있다. 즉, ‘비리 유발형 제도’이자 ‘저임금 강제형 제도’이며, ‘불법체류자 양산제도’인 것이다.

중소기업중앙회가 고용허가제를 실시할 경우 외국인 근로자들이 내국인과 동등한 임금 등을 요구하게 될 것이라며 밝힌 자료에 따르면, 고용허가제를 적용받는 근로자의 경우 산업연수생보다 임금이 37만2000원이 많게 되어 현실적으로 산업연수생의 이탈이 가속화 될 것이다. 국정감사자료. 76면 참조.

- 고용허가제시 중소기업의 인건비 부담 증가

산업연수제	고용허가제	증 가 액
월 93만 6,000원 - 기본급, 시간외 수당 * 건강․산재보험	월 130만 8,000원 - 상여금, 퇴직금, 국민연금, 연월차 수당 추가 부담	월 37만 2,000원

주 : 1) 중소기업은 급여 이외에 외국인의 숙식비용을 부담

2) 고용허가제시 고용분담금 부담액은 제외된 것임.

박석운 ‘외국인 근로자고용법의 내용과 문제점, 그리고 대응방안’ 5면 참조.

그 외에도, 산업연수제도의 문제로는 민간단체인 중소기업협동조합 중앙회에 ‘계약이행보증금’과 ‘연수관리비’를 내야하는 문제 등이 지적되고 있다. 1999년 중기협이 산업연수생제도를 통해 거둔 수입은 89억원에 달한다고 한다. 전영식 ‘외국인노동자고용허가제 입법안에 대한 법률적 검토’, 민변 노동위원회 2002. 4. 20. 전체모임 발제자료 2쪽 참조.

그럼에도, 위와 같은 산업연수생 제도를 존속하면서도, 다른 한편으로 고용허가제를 병행 실시하고 있는 것은 국내에서 동일능력의 근로자라 하더라도 어느 제도를 적용받느냐에 따라 임금 등 근로조건이 달라짐으로써 혼선이 발생할 가능성이 많을 뿐만 아니라, 산업연수생은 저임금 등 열악한 근로조건으로 인하여 고용허가제를 실시하고 있는 사업장으로 이탈할 수밖에 없음으로써 불법체류자를 계속 양산하게 될 것이다.

국정감사자료, 74면, 노동부에서도 위와 같은 문제점의 발생을 우려하고 있다.

따라서, 반인권적 제도일 뿐만 아니라 합법적으로 불법체류자를 조장하는 산업연수생 제도를 폐지되어야 할 것이다.

▶ 불법체류자의 처리문제

특히, 외국인근로자고용법은 한국에서 4년 이상 장기적으로 일한 불법체류외국인 근로자를 사면 내지 양성화 대상에서 제외하고 2003. 11. 16.부터 강제출국토록 하고 있다.

그러나, 먼저 그 실효성이 의심된다.

법무부는 외국인근로자가 한국에 고용된 이후 10여년 동안 모두 17차례에 걸쳐 사면조치를 취한 것은 현실적으로 단속의 어려움이 있다는 것을 반증한다. 또한 정부의 불법체류외국인합동단속반을 구성하여 대대적인 단속을 한다고 하나 단순한 수치로 보더라도 하루 200명씩 단속한다고 가정할 경우 10만명의 외국인근로자를 단속하기 위해서는 500일이 소요될 것이다. 그리고, 이들의 수용시설에도 한계가 있을 수밖에 없다. 특히, 연말이 연시가 가까워오고 있는 현실에서 과연 얼마만큼의 단속이 이루어질지 의문이 아닐 수 없다.

법무부는 지난 11. 12. 개최된 전국 출입국관리소 조사과장 회의에서 자진출국기간이 끝나는 다음주 월요일(11. 17.)부터 법무부 주관으로 경찰청, 해양경찰청, 중기청, 노동부 등 5개 부처와 합동으로 합동단속을 실시한다고 밝혔다. 특히 법무부와 경찰은 전국을 50개 지역으로 나누어 1개 지역당 15명 내외의 경찰인력과 출입국관리사무소 동향조사요원을 투입하여 집중 단속한다고 밝혔다. 2003. 11. 12. 보도자료 참조

또한, 3년 이상 외국인 근로자들은 특히 한국의 아이엠에프이후 저임금과 장시간근로 등 열악한 근로조건에서도 한국인들이 외면하는 이른바 3D업종 등에서 한국경제회복을 위하여 노력한 숨은 일꾼이다. 또한 중소기업주의 입장에서도 한국사회의 적응력(언어, 생활풍습 등의 이해)과 기술력이 높은 외국인근로자들 이탈. 출국함으로써 인력난으로 인한 생산차질 등이 발생할 우려가 있는 것이다. 물론, 외국인근로자의 강제추방과정에서 벌어질 갖가지 인권 침해뿐만 아니라 한국에 대한 감정될 악화될 우려도 있을 것이다.

중소기업 중 외국인 근로자를 고용하는 기업이 외국인 근로자를 고용하는 이유가 ‘국내 인력 채용이 어려워’라는 응답이 가장 높은 점은 이른바 3D업종으로 국내근로자의 기피현상을 반영하는 것이며, 한편 임금이나 잔업 등을 이유로 하는 점에 비추어 외국인 근로자들이 장시간․저임금의 대상이 되고 있음을 확인해주고 있다. 아래 표는 국정감사자료 71쪽 참조

- 외국인 근로자 고용 여부 및 이유     (단위 : %)

외국인 근로자 고용여부		고 용 이 유	구 성 비
고 용 함	21.2	국내인력 채용이 어려워	43.6
		임금이 싸서	19.7
		노무관리가 쉬워서	5.5
고용하지 않음	78.8	잔업을 시키기가 쉬워서	12.1
		단기간 활용이 편해서	6.8
		이직률이 낮아서	12.3
합계	100.0	합계	100.0

따라서, 불법체류자에 대한 강제출국 조치는 그 실효성뿐만 아니라 인권적 측면 등에서 많은 문제점이 있다 할 것이므로 입국년도 등을 기준으로 일정기간씩 출국을 유예하는 방안을 적극 고려해야 할 것이다.

▶ 기타 문제점

한편, 외국인의 고용관리와 보호에 관한 주요사항을 심의.의결하기 위하여 국무총리 산하에 인력정책위원회를 구성하고, 위 정책위원회의 효율적인 운영을 위하여 외국인력고용위원회를 노동부에 두되, 정책위원 모두가 중앙부처 차관, 중소기업청장 등으로만 구성하도록 하고 있는바(외국인근로자고용법 제4조), 이는 참여정부의 원리에도 안 맞고 또한 외국 인력정책의 공공성이나 중립성․투명성 등을 고려하여 이들 정부부처 외에 노사단체 대표와 외국인노동자지원단체 등이 참여할 수 있도록 하여야 할 것이다.

박석운 ‘외국인 근로자고용법의 내용과 문제점, 그리고 대응방안’ 8면 참조.

취업기간 3년은 지나치게 단기라 할 것이므로 근로자들의 입국을 위한 비용, 근로자의 숙련도, 기업 기여도, 인력수급 정도 등 제반사정을 감안하여 확대하여야 할 것이다.

한편, 근로자가 사업 또는 사업장을 변경하고자 하는 경우 그 사유를 일정하게 제한할 뿐만 아니라 변경횟수를 3회로 제한하고, 변경신청 후 2월내에 근무처 변경허가를 받지 못하는 경우에는 출국하도록 하는 것은 상대적으로 열위에 있는 외국인근로자들을 저임금 등의 근로조건하에 강제 근로케 할 가능성이 많다 할 것이므로 변경사유 및 횟수 제한 등을 폐지하여야 할 것이다.

라. 비정규직근로자 문제

비정규직근로자의 유형은 다양할 것이나, 일단 통계청 자료를 근거로 한 임시․일용직, 계약근로, 파트타임, 파견근로, 용역근로, 가내근로, 호출근로, 특수 고용형태 등 8가지 유형으로 한다. 이외에 계절적 근로, 사내하청의 경우 등과 같은 경우에는 위 집계에 빠져있다.

(1) 비정규직 인권 현황

‘비정규직 현황’은 김유선 [비정규직규모와 실태- 통계청, 경제활동인구조사 부가조사(2003. 8.)결과-] 일부를 요약정리한 것이다.

▶ 비정규직 규모

비정규직 근로자의 문제는 대부분 ‘비자발적인 것’으로 비정규직근로자의 현황에서 보는 바와 같이 ‘고용불안’과 ‘차별대우의 근원’이 되고 있다. 특히, 비정규직근로자 중에서 여성이자 저학력자, 미숙련자, 중소영세사업장 등 취약근로자가 많다는 것이다.

우리나라 비정규직은 2002년 8월 772만명(임금노동자의 56.6%)에서 2003년 8월 784만명(임금노동자의 55.4%)으로, 지난 1년 동안 12만 명 증가했고 그 비율은 1.2% 감소했다. 그러나 노동부 집계 방식에 따르면 375만명(27.5%)에서 465만명(32.8%)으로 90만명(5.3%) 증가했다.

한편, 노동부는 2002. 8. 현재 비정규직규모를 375만명(임금근로자의 27.5%)로 파악하고 있는데, 위 연구논문결과와 차이가 발생하는 것은 노동부가 7개유형(계약근로, 파트타임, 파견근로, 용역근로, 가내근로, 호출근로, 특수 고용형태)의 어느 하나의 설문에 응답한 사람만 비정규직으로 하고, 나머지 임시일용직은 정규직이라고 하는데 비해, 위 연구논문에서는 임시일용직까지 포함하기 때문이다고 한다. 연구논문 결과가 타당하다면서 그 근거로 임시․일용직은 통계청이 1963년부터 사용해왔던 불완전고용, 비정규직에 대한 대명사로 통용되어왔기 때문에 ‘자기선언적 비정규직’으로 보아야하고, 전기가스수도사업 다음으로 공공행정의 비정규직율이 낮은데도 노동부 자료에 따르면 공공행정의 비정규직율이 오히려 높게 나오게 되는데 이는 현실을 제대로 반영하지 못한 것이라는 등을 제시하고 있다. 위 연구논문 26면 요약.

한편, 노동부는 통계청이 밝힌 임시․일용직이 사실상 5인 미만 사업장에 근로하는 근로자가 정규직임에도 임시․일용직으로 분류됨으로써 비정규직근로자의 규모에 차이가 발생한다고 밝히고 있다.

[표1] 비정규직 규모 (2003년, 단위:천명,%)
		종사상지위			전체		2002년
		상용	임시	일용	수	비중	수	비중
임금노동자(1)		7,236	4,872	2,041	14,149	100.0	13,634	100.0
정규직 (2=1-3)		6,307			6,307	44.6	5,911	43.4
비정규직 (3=①+---+⑧, 중복제외)		929	4,872	2,041	7,842	55.4	7,723	56.6
고용계약	임시근로	766	4,872	2,041	7,679	54.3	7,464	54.7
	(장기임시근로) ①		3,651	938	4,589	32.4	5,468	40.1
	(계약근로) ②	766	1,220	1,103	3,089	21.8	1,996	14.6
근로시간	파트타임 ③	10	392	528	930	6.6	806	5.9
근로제공방식	호출근로 ④			589	589	4.2	423	3.1
	특수고용 ⑤	94	403	104	601	4.2	748	5.5
	파견근로 ⑥	44	41	13	98	0.7	88	0.6
	용역근로 ⑦	105	183	57	345	2.4	346	2.5
	가내근로 ⑧	7	50	109	166	1.2	238	1.7
※ 자료: 경제활동인구조사 부가조사에서 필자(김유선) 계산

남자는 정규직이 452만명(54.6%), 비정규직이 376만명(46.8%)으로 정규직이 많다. 여자는 정규직이 179만명(30.5%), 비정규직이 408만명(69.5%)으로, 비정규직이 2배 이상 많다. 여성 노동자 10명가운데 7명이 비정규직인 것이다.

비정규직 노동자 784만명 가운데 중졸이하 225만명(28.6%), 고졸 386만명(49.2%)으로, 고졸이하 학력이 전체의 77.8%를 차지하고 있다. 학력별 비정규직 비율을 살펴보면 중졸이하 81.5%, 고졸 61.6%, 전문대졸 44.5%, 대졸이상 29.1%로, 학력이 낮을수록 비정규직 비율이 높고, 학력이 높을수록 낮다. 중졸이하는 5명 중 4명이 비정규직이다.

2003년 8월 현재 노동조합 조합원수는 162만명으로 노조 가입률(또는 조직률)은 11.4%이다. 정규직 631만명 가운데 노동조합에 가입한 사람은 143만명으로 정규직 노조 가입률은 22.7%이다. 그러나 비정규직은 784만명 가운데 19만명만 노동조합에 가입하고 있어 비정규직 노조 가입률은 2.4%밖에 안 된다.

비정규직 10명중 6명(465만명, 59.3%)이 제조업과 건설업, 도소매업과 숙박음식점업 4개 산업에 몰려 있다. 산업별로 비정규직 비율을 살펴보면 광공업과 공공서비스업은 18～44%인데, 민간서비스업과 농림어업건설업은 59～100%로 10개 산업 모두 50%를 상회하고 있다. 그러나 공공서비스업에서도 교육서비스업(47.9%)과 금융보험업(44.6%)은 그 비중이 매우 높으며, 가장 낮은 전기가스수도사업(18.4%)과 공공행정(20.4%)도 5명 중 1명은 비정규직이다.

▶ 비정규직 임금. 노동시간. 노동복지

2003. 11. 27. 노동부에 따르면, 세계은행그룹(World Bank Group)이 최근 펴낸 ‘2004년 기업경영’에서 OECD회원국 가운데 아이슬란드와 룩셈부르크를 뺀 29개국의 고용관련법을 비교분석해 한국이 비정규직 채용이 쉬운 나라 2위로 올려놓았으며(29개국 중 2위. 평균 49점인데 한국 33점), 정규직해고는 상대적으로 어려운 것(29개국 중 12위. 평균 28점인데 32점)으로 나타났다고 밝혔다. 동아일보. 2003. 11. 28. 신문기사 참조, (그런데, 위 동아일보 인터넷기사는 그 제목을 ‘한국은 정규직 해고 어려운 나라 OECD 29개국 중 12위’라고 하면서 정규직 해고가 어려운 점을 부각하고 있으나, 위 보고서의 주된 기사거리(논점)는 한국이 비정규직 채용이 쉽다는 것이 아닐런지. 위 제목의 의도가 궁금하다)

정규직과 비정규직 사이에 노동조건 격차가 확대되고 있다. 정규직은 지난 3개월간 월평균 임금총액이 2002년 8월 182만원에서 2003년 8월 201만원으로 19만원(10.6%) 인상되었다. 비정규직은 96만원에서 103만원으로 7만원(6.9%) 인상되었다. 그 결과 정규직을 100으로 할 때 비정규직의 월 임금총액은 2002년 52.7%에서 2003년 51.0%로 하락했고, 시간당 임금은 51.1%에서 48.6%로 하락했다.

주당 노동시간도 정규직은 44.0시간에서 41.8시간으로 3.2시간 단축되었지만, 비정규직은 45.5시간에서 44.1시간으로 1.4시간 단축되었다.

2003년 8월 비정규직의 시간당 임금 평균은 5,855원으로 정규직(12,039원)의 48.6%밖에 안 된다. 정규직 대비 비정규직의 월평균 임금총액은 2002년 52.7%에서 2003년 51.0%로 하락했음에도, 시간당 임금은 51.1%에서 48.6%로 더 크게 하락한 것은, 정규직 노동시간이 비정규직보다 빠른 속도로 단축되고 있기 때문이다.

[표2] 고용형태별 시간당임금 및 인상률 (단위:원,%)
	2001년		2002년		2003년		인상률(%)
	금액	비율	금액	비율	금액	비율	2001-2년	2002-3년
임금노동자	6,791	72.9	7,564	72.0	8,562	71.1	11.4	13.2
정규직	9,315	100.0	10,504	100.0	12,039	100.0	12.8	14.6
비정규직	4,824	51.8	5,369	51.1	5,855	48.6	11.3	9.1
임시근로	4,667	50.1	5,316	50.6	5,818	48.3	13.9	9.4
(장기임시근로)	4,437	47.6	5,021	47.8	5,515	45.8	13.2	9.8
(계약근로)	5,193	55.7	6,132	58.4	6,277	52.1	18.1	2.4
파트타임	5,150	55.3	5,968	56.8	6,175	51.3	15.9	3.5
호출근로	3,969	42.6	5,686	54.1	5,212	43.3	43.3	-8.3
특수고용	6,391	68.6	6,850	65.2	7,720	64.1	7.2	12.7
파견근로	5,634	60.5	5,706	54.3	6,505	54.0	1.3	14.0
용역근로	4,095	44.0	4,441	42.3	4,498	37.4	8.4	1.3
가내근로	3,502	37.6	3,447	32.8	3,025	25.1	-1.6	-12.3
※ 자료: 경제활동인구조사 부가조사에서 필자(김유선) 계산

저임금 계층은 OECD 기준으로 전체 노동자의 절반인 722만명에 이르고, 2001년 46.9%, 2002년 47.5%, 2003년 50.0%로 빠른 속도로 증가하고 있다.

2002년 9월부터 2003년 8월까지 법정 최저임금은 시간당 2,275원이고, 2003년 9월부터 2004년 8월까지 법정 최저임금은 시간당 2,510원이다. 그런데 경제활동인구조사 부가조사에서 2003년 8월 현재 시간당 임금이 2,275원 미만인 노동자는 63만명(4.6%)이고, 2,510원 미만인 노동자는 92만명(6.8%)이다.

현 직장에서 사회보험(국민연금․건강보험․고용보험) 가입률은 정규직은 80～98%인데, 비정규직은 26～29%밖에 안 된다. 정규직은 퇴직금․시간외수당․상여금을 77～99% 적용받지만, 비정규직은 11～16%만 적용받고 있다.

국정감사자료 118면, 한편, 노동연구원에서 ’02.4～’02.9월까지 조사한 결과에 따르면 비정규 근로자 중 산재보험에 가입된 비율은 전체의 28.6%에 불과하다고 한다.

- 비정규 근로자의 산재보험 가입 여부     (단위 : 가입률, %)

	비정규근로								정규 근로
	전체	단기 계약	호출 근로	파견 근로	용역 근로	독립 도급	가내 근로	시간제 근로
산재보험	28.6	44.1	12.3	43.1	35.9	37.3	8.9	15.5	49.0

2003년 8월 현재 임금노동자의 근속년수 평균은 4.4년으로, 전년에 비해 뚜렷한 변화가 없다. 정규직은 근속년수 평균이 7.7년으로 소폭 증가했지만, 비정규직은 1.7년으로 오히려 감소했다. 고용형태별로는 파견근로만 평균 근속년수가 증가했을 뿐 다른 고용형태는 모두 감소했고, 파견근로도 중위값 기준으로는 감소했다. 이밖에 정규직은 근속년수 3년 이상이 65%인데, 비정규직은 근속년수 3년 이상이 17%이다. 임시근로자 가운데 수차에 걸친 반복 갱신 등으로 근속년수가 3년 이상인 사람이 16.4%이고, 5년 이상은 8.9%, 10년 이상은 3.1%에 이르고 있다.

(3) 비정규직 근로자에 관한 문제점 검토

▶ 공공부문 비정규직 확대의 문제점

최근, 2003년도에 비정규근로자들이 노조 등을 설립하면서 비정규직 문제가 제기되고 있는데, 상반기에는 현대자동차 아산사내하청노조, 현대자동차 비정규직 노조(울산), 현대중공업 사내하청노조 등 사내하청근로자들이 노조를 설립하였고, 하반기에는 서울대공원 시설관리노조, 서울대병원 간병인 투쟁, 체신근로자등 공공부문에서의 비정규직 투쟁의 확산이 가속화되고 있다. 향후에는 철도 등 공공부문에서의 민영화 등에 따른 공공부문 비정규직문제가 야기될 가능성이 있을 것이다.

98년 이후 공기업은 대폭적으로 인력을 감축했다. 조직 축소 및 인건비 절감으로 기업 가치를 높이는 한편, 국가가 스스로 ‘정리해고의 모범’을 보여서 사적 자본의 대규모 정리해고를 선도하겠다는 의미였다. 게다가 2001년부터는 ‘상시적 구조개혁 시스템 정착’이라는 목표 아래 예산배정과 인력감축을 연계해서 지속적으로 구조조정이 이루어지도록 하고 있다.. 인력감축 방식은 희망퇴직이나 명예퇴직, 정리해고 등 대단히 인위적인 것이었으며, 일부 인력은 분사, 아웃소싱, 도급화 등을 통해 축소되었다. 인력감축은 노동강도 강화와 현장통제 강화를 동반하였다.

정지현(전국불안정노동철폐연대 편집부장) [비정규직노동자... 지금어디에 서있는가] 일부 인용

그러나, 위와 같이 정리해고 등을 통해 구조조정된 근로자들은 공기업을 떠나는 것이 아니라 다시 ‘계약직, 파트타임 등’의 이름으로 그 기업에 재취업하는 경우가 많다. 다음은 공공연맹이 밝힌 ‘비정규노동자 실태조사연구’인데, 아래 자료에 따르면 무려 66.2%가량이 비정규직으로 재취업하고 있음을 보여주고 있다.

위자료에 따르며, 2001년 말 과학기술계 정부출연기관의 연구직 비정규 노동자들은 5,529명으로 전체 13,695명의 40.4%에 달하고 있다고 한다.

<표> 정규직 노동자의 비정규직 재고용 여부

	다시 근무한 적 없음	정규직으로 다시 채용	계약,촉탁,임시 등 직접고용 비정규직화	위탁,도급,파견 등 간접고용 비정규직화	합계
응답조합수	42	1	65	19	N=127
%	33.1	0.8	51.2	15.0	100.0

※ 공공연맹 비정규노동자 실태조사결과(2002년 5월 13일)

한국통신은 계약직 노동자들을 지속적으로 사용해왔는데, 일정한 기간이 지나면 일부를 정규직으로 채용해왔다. 하지만 정부차원의 구조조정이 진행되면서 지난 97년 이후 한번도 계약직의 정규직 채용이 이루어지지 않았다. 그러다가 구조조정을 한다면서 2000년 12월 7,000명을 정리해서 도급(약 3,200여명)으로 넘겼고, 2001년 7월에 나머지 계약직 노동자 3,000명(114번호 안내국)을 분사한 것이다.

담배인삼공사의 경우 정규직들을 명예퇴직 시키면서 그 사원의 직계가족의 자녀에 한해서 계약직 사원으로 취업 및 1년 후 고용직으로 채용을 약속함으로써 계약직 노동자들이 정규직이 되는 것을 불가능하게 만들기도 했다.

한편, 이러한 과정에서 정원동결 방침이 유지되고, 구조조정 방침은 내려오는데, 절대적인 인원이 부족하기 때문에 비정규직 투입으로 노동강도 강화를 해결할 수밖에 없는 경우도 많다. 체신노동자들의 경우 절대적인 인원이 부족하여 집배원들이 과다한 노동으로 사망하거나 과로로 쓰러지는 일이 허다하다.

따라서, 정부의 비정규직근로자문제 해결에 관한 의지를 보여주기 위해서라도 스스로 정부기관, 공기업 등에 근무하는 비정규근로자의 정규직화, 임금차별 해소, 노동강도 해소에 관한 적극적이고 가시적인 조치가 필요하다 할 것이다.

▶ 차별금지와 동일노동 동일임금

차별금지원칙은 이미 현행 헌법 제11조 제1항, 근로기준법 제5조 균등대우원칙, 근로자파견법 제21조 균등한 처우, 남녀고용평등법 제8조 임금 ①등에서 도입되어 있고 일반적인 법해석이나 판례의 태도는 고용형태에 있어서도 차별을 금지하는 원칙들로 보고 있다. 그러나 그 내용이 일반적이고 추상적이어서 현실에서는 전혀 기능을 하지 못하고 있을 뿐만 아니라 2003. 8. 현재 시간당 최저임금 2,510원 미만인 노동자는 92만명(6.8%)인 점을 감안할 때, 동일가치노동 동일임금원칙과 그 판단을 위한 구체적이고 세부적인 기준(남녀고용펑등법 규정을 참고 할 수 있다)을 시행령에 마련하는 것이 매우 중요하다고 본다. 따라서, 노사정위원회 공익위원안이 주장하는 ‘임금 등 근로조건에 있어서 불합리한 차별금지’라는 원칙적인 규정만으로 비정규직에 차별을 해소할 수 없다.

헌법 제11조 ①모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별, 종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적, 경제적, 사회적, 문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.

근로기준법 제5조 (균등처우) 사용자는 근로자에 대하여 남녀의 차별적 대우를 하지 못하며 국적, 신앙 또는 사회적 신분을 이유로 근로조건에 대한 차별적 처우를 하지 못한다.

근로자파견법 제21조 (균등한 처우) 파견사업주와 사용사업주는 파견근로자가 사용사업주의 사업내의 동일한 업무를 수행하는 동종근로자와 비교하여 부당하게 차별적 처우를 받지 아니하도록 하여야 한다.

남녀고용평등법 제8조 (임금) ① 사업주는 동일한 사업 내의 동일가치의 노동에 대하여는 동일한 임금을 지급하여야 한다.② 동일가치 노동의 기준은 직무수행에서 요구되는 기술. 노력, 책임 및 작업조건 등으로 하고, 사업주가 그 기준을 정함에 있어 제25조 규정에 의한 고충처리기관의 근로자를 대표하는 자의 의견을 들어야 한다.

노사정위 공익위원안에 따르면, 기간제근로, 파견근로, 단시간근로 등에 관한 차별금지와 관련하여, ‘동일사업장내 기간제근로(파견근로, 단시간근로)를 이유로 하여 기간제 근로자에 임금, 근로시간, 복지 기타 근로조건에 있어 차별을 하지않도록 한다. 다만, 근로조건의 내용이 계약기간을 기군으로 결정된 것이거나, 기타 합리적인 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.’고 규정하고 있다. 노사정위 2003. 10. 17. 기간제, 파견, 단시간 근로 논의자료집, 24면, 27면, 2003,

이에 대한 민주노총 근로기준법 개정안은 다음과 같다. 2003. 9. 8. [비정규직관련 노동부 입법안 문제점 및 바람직한 법개정방향] 11면 인용(②③④항 추가)

근로기준법 제5조(균등처우) ① 사용자는 근로자에 대하여 남녀의 차별적 대우를 하지 못하며 국적, 신앙 또는 사회적 신분을 이유로 근로조건에 대한 차별적 처우를 하지 못한다.

② 사용자는 근로기간 및 시간 기타 근로형태의 차이를 이유로 고용 및 근로조건상의 차별적 대우를 하지 못한다.

③ 사업주는 동일 사업 또는 사업장 내의 동일가치 노동에 대하여 동일 임금을 지급하여야 하며, 근무형태의 차이를 불문하고 시간당 임금으로 환산하여 통상근무자와 동일한 임금을 지급하여야 한다.

④ 동일가치 노동의 기준은 직무수행에서 요구되는 능력과 실제로 수행하는 기능으로 하고, 해당 근로자의 이의제기가 있을 경우에는 사업 또는 사업장에 근로자 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 노동조합, 그러한 노동조합이 없는 경우에는 근로자 과반수를 대표하는 자(이하 ‘근로자대표’라 함)의 의견을 들어야 한다.

▶ 최근 노사정위의 비정규근로자 대책에 관한 연구

현재 노사정위는 2001. 7. 23. ‘비정규근로자대책특별위원회’를 설치하고, 사회적 현안인 비정규 근로자문제를 다루고 있는데, 지난 2003. 7. 25. 그간의 기간제․파견․단시간 근로에 관한 공익위원안을 정부에 제출하였고, 앞으로 2003. 9. 3. ‘특수형태근로종사자특별위원회’를 만들어 골프장 경기보조원, 학습지 교사, 보험설계사, 레미콘 지입차주, 방송사 구성작가 등 특수형태 근로자에 대한 실태파악과 보호방안을 마련한다고 밝히고 있다.

2003. 10. 17. 노사정위원회, [기간제․파견․단시간근로 논의자료집] 발간사 등 참조

6. 결론에 갈음하여 - 노사문제 해결방안

가. 결론에 갈음하여

올 노무현 정부 출범시  노무현 대통령은 국정기조 가운데 하나로 ‘사회통합적 노사관계 구축’을 제시하였다. 그러나, 비정규직 문제, 외국인 근로자문제, 가압류․손배문제 등을 비롯한 풀어야할 제반 노동문제가 산적해 있다. 노사는 갈등과 협력관계이다. 때론 갈등하지만, 협력해야한다. 노사간의 갈등이 존재하지 않기를 기대하는 것은 자본주의역사발전과정이나 가까운 87년 노동자 대투쟁 등 한국의 노동운동 발전과정을 보더라도 상상할 수 없는 일이며, 다만 이러한 노사갈등이 발생하더라도 이를 해결할 수 있는 법적. 제도적 다양한 기제를 마련해야 할 것이다.

그러기 위해서는 현재의 제도를 해석하고 적용함에 있어 유연할 필요가 있으며, 법과 제도를 고쳐야 할 경우에는 이를 적극적으로 시정토록 함이 적절할 것이다.

나. 단기적 과제

▶ 먼저 현행 법률해석이나 적용을 통해서 상당부분 개선할 수 있다

즉, 법원이 위법한 쟁의행위에 대해 업무방해를 적용함에 있어서도 형법이나 쟁의행위의 정당성과 구별하여 노조법위반으로 적용하고, 또한 정리해고 등에 관한 해석에 있어서도 보다 확대 해석할 필요가 있을 것이다. 나아가 가압류와 관련해서도 필요적 변론절차를 통해 사용자가 노조활동에 대한 지배개입을 목적으로 가압류를 제기하려고 하는 경우에는 이를 기각함으로써 견제해야 할 것이다.

또한 검찰이 사용자의 부당노동행위에 대하여 보다 적극적이고 엄정한 수사를 통하여 그간 수사를 미루거나 기소유예 등 불기소 처분하던 것을 시정해야 할 것이다. 근로자들은 근로자들의 업무방해에 대하여는 엄정하게 구속수사 등을 통하여 적용하면서도, 다른 한편으로 사용자의 부당노동행위에 대하여는 상당히 관대하다는 견해를 가지고 있음을 유념해야 하며, 이는 다시 말해 공권력에 대한 신뢰문제이기도 하다.

▶ 다음으로는 현행법규정의 일부 개정이다

노동관계법 중 직권중재조항이나, 쟁의행위 개념규정, 그리고 과도한 절차 규정 등을 개정할 필요가 있다. 그러므로 해서 합법파업의 범위를 넓히는 것이 필요하다. 또한 가압류 손배 관련해서도, 손배책임의 주체, 범위 등에 있어서 개정할 필요가 있다.

다행히 대법원이 최근 관련예규를 개정하여 급여 등 가압류시 담보제공범위를 종래 1/5에서 2/5로 가중함과 동시에 특히 급여에 대하여는 1/5 이내에서  현금 공탁하도록 한 것은 의미 있는 일이다. 또한 정부가 최저생계비 102만원을 초과한 범위에서만 가압류를 할 수 있도록 민사집행법을 개정하기로 방침을 정한 것은 일단 평가할 만하다 할 것이다.

나. 장기적 과제 - 노동법원

다른 한편으로 그 동안 노사갈등으로 인한 사회적 비용을 줄이고, 보다 합리적으로 노사관계를 규율하기 위하여 노동법원을 비롯한 사법 제도를 개선해야 할 것이다. 물론 많은 논의가 필요하겠지만, 이러한 노동법원이 노사에 관한 문제, 단체협약 해석을 비롯하여 쟁의행위의 합법 및 정당성여부, 부당노동행위 여부, 부당해고 여부 등에 관하여 판단할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 종래 노사관계를 다분히 법원이 노사관계라는 특수성을 도외시하고 사용자의 사유재산권을 침해하는 것으로 인식하는 것이 많았다. 당사자간 대등한 관계를 전제로 하는 일반법원리를 노사관계에 적용하는 것은 잘못된 것이다. 또한 노사간의 갈등을 해결하기 위해서는 일반법원의 절차는 너무 느리다는 것이고, 또한 노동사건은 분쟁, 소송보다는 화해절차로 마무리 하는 것이 바람직하다는 점 등에서도 더욱 그렇다.

더욱이 노동위원회의 조정, 심판 기능 중 특히 심판 기능은 법을 적용하는 행정부가 이를 판단하는 것은 권력분립의 원칙에도 어긋나는 바, 정부는 조정․중재의 역할에 한정하고 노사관계를 심판하는 제 기능은 사법부에 일임하여야 비로소 정부의 공정성시비가 사라질 것이다.

물론 제도적으로 상급심문제, 노동위원회와의 관계정립 문제, 구성문제 등 다양한 문제가 있지만, 우리사회가 노사갈등으로 인한 사회적비용을 고려한다면 속히 이러한 논의를 전개해야할 필요성이 있다고 본다.

2003. 8. 23. 민변 노동위원회 ‘노동법원’에 관한 전체모임. ‘프랑스노동법원’(조용만 교수) 등 논문 참조.

❚3 session❚ 쟁점토론2 “정보 인권”

개인정보보호를 위한 법․제도적 대안 모색

이 은 우 (변호사, 민변)

1. 국가 또는 지방자치단체의 국민, 주민관리체제의 개요

가. 신분등록제도

출생, 혼인, 이혼, 사망을 등록하는 제도로 민법관계를 분명하게 하기 위한 가족관계 및 출생, 사망의 증명을 목적으로 하는 제도를 신분등록제도라고 한다. 김기중, ‘국가의 국민관리체계와 인권’ , “21세기의 인권 1”, 한길사, 2000. 378페이지.

모든 국가는 사람의 권리의무관계를 정하기 위하여 민법상의 신분관계를 확인해 주는 신분등록제도를 가지고 있다. 국가나 지방자치단체는 국민이나 주민의 신분에 따른 권리관계의 확인을 해주기 위해 신분을 등록받아 관리하고 있는데, 그 관리방식으로는 편제의 방법에 따라 출생, 사망, 혼인 등 사건별로만 편제하고 이를 따로 개인별로는 편제하지 않는 사건별 편제방식과 이를 개인별로 편제하는 개인별 편제방식이 있고, 함께 편제하는 사람의 범위에 따라 개인별로만 편제하는 개인별 편제 방식과 가족단위로만 편제하는 가족별 편제방식과 가(家)의 범위에 따라 편제하는 가(家)별 편제방식이 있다.

우리나라의 신분등록제도는 호적제도인데, 우리나라는 출생부, 사망부, 혼인부 등 사건별로 편제하는 사건별 편제방식을 따르고 있는 프랑스, 독일, 미국과 달리 각 사람의 신분변동을 하나의 기록부에 반영하는 인적 편제방식을 채택하고 있다. 이것은 그 사람의 신분관계를 쉽게 파악할 수 있는 장점이 있지만, 그 사람의 신분관계가 누구에게나 쉽게 노출된다는 단점이 있다. 거기에 우리나라의 호적제도는 입적과 제적에 따른 기록이동이 상호 연결되어 있는 데다가 제적부의 보존연한이 80년이기 때문에 사실상 거의 무한으로 혈연관계를 추적할 수 있게 된다고 한다.

장영아, ‘호적제도의 개선방안에 관한 연구’, 한국여성개발원, “’96 연구보고서 200-4”, 1996. 10. 37페이지

장영아, 앞의 책, 14페이지

우리 호적제도는 인적편제방식 중에서도 ‘가’(家)별 편제방식을 채택하고 있다. 우리나라가 택하고 있는 가별편제방식은 가족의 범위보다 더 넓은 가(家)를 중심으로 호적을 편제하는 방식으로, 매우 독특한 것이다. 이 방식을 취하고 있는 사례로는 중국민법과 스위스민법에서 찾아볼 수 있다고 하나, 중국과 스위스법상의 가(家)는 현실에서 함께 생활하는 가족을 의미하므로 사실상 가족별편제방식으로 볼 수 있을 것이다. 우리나라의 가별편제방식은 철저하게 혈연을 중심으로 한 호적편제방식이다.

나. 국민(주민)등록제도

(1) 주민등록제도

한편 각 나라들은 신분등록제도 외에 조세, 행정 등의 목적을 위하여 국가나 지방자치단체가 국민이나 주민을 별도로 관리하는 등록제도를 두고 있기도 하다. 특정한 행정목적을 수행하기 위하여 목적 수행에 필요한 범위 내에서 특정인으로부터 등록을 받거나 신고를 받는 것은 어느 국가나 지방자치단체에서나 보편적인 현상이지만, 특정한 행정목적 수행을 위한 것이 아니라 일반적으로 행정을 펼치는데 필요하기 때문에 국민이나 주민에게 국가나 지방자치단체에 등록을 하도록 하는 것은 나라마다 편차가 있다. 이 업무는 연방이나 국가에서 담당하기도 하고, 지방정부에서 담당하기도 하고, 어떤 나라에서는 아예 등록제도를 두지 않고 있기도 한다. 즉 이러한 등록제도가 반드시 필요한 것은 아닌 것이다. 미국, 영국, 아일랜드, 오스트레일리아, 캐나다 등과 같은 나라들은 일반적인(전국민적인) 국민(주민)등록제도를 두지 않고 있는 나라들이다. 오히려 강제적인 국민(주민)등록제도를 두고 있는 나라들은 소수의 나라에 속한다.

(2) 식별 시스템

국가나 지방자치단체, 그 밖에 기업이나 학교 등은 특정한 목적 아래 특정한 범주의 사람들을 따로 묶어서 관리하게 되는데, 이때 필요한 것이 식별 시스템이다. 식별의 방법은 다양한데, 신체적 특징을 이용하기도 하고, 숫자를 이용하기도 한다. 국가나 지방자치단체가 모든 국민이나 주민을 대상으로 하여 이들을 특정하기 위한 단일한 식별 시스템을 만들 경우 이를 전국민 식별자 제도(National ID)라고 부를 수 있다. 이렇게 되면 개인의 모든 개인정보가 단일한 식별자를 중심으로 통합되게 되므로 국가나 민간의 영역에서 개인정보의 통합에 따른 프라이버시 침해나, 감시를 받게 될 위험은 더욱 커지며, 신분 절도(ID Theft: 타인의 신분으로 속여서 타인행세를 하는 것)의 위험도 더욱 커지게 된다. 그래서 전국민을 대상으로 하는 단일한 특정번호 제도가 있느냐, 없느냐는 그 나라의 국민의 프라이버시 상황을 단적으로 보여주는 시금석이 되기도 한다. 이러한 전국민 식별자 제도는 편리할 수는 있지만 매우 위험한 제도이다. 이러한 전국민 식별자 제도를 의무적으로 시행하고 있는 나라는 많지 않다.

(3) 신분증 제도

각 나라들은 국가나 지방자치단체에서 신분증 제도를 운영하기도 한다. 운전면허증, 여권, 건강보험증, 공무원증 등은 특수한 목적에 맞추어 발급하는 신분증인데, 그 외에 전국민을 대상으로 하는 범용성을 가진 일반목적의 신분증을 모든 국민에게 의무적으로 발급받도록 하는 나라가 있기도 하고, 원하는 사람만 발급받으면 되는 나라도 있고, 아예 그런 신분증이 없는 나라도 있다. 강제적으로 전국민을 대상으로 일반 신분증을 발급받도록 하고 있는 나라들은 몇 나라에 불과하다.

국가의 신분등록과 주거등록제도, 신분증 제도와 국민특정제도

제도	목적	방식	우리나라의 경우
신분등록제도: 주로 국가(법원)에서 취급	신분관계의 증명	*사건별 편제/인적 편제 *개인별 편제/가족별 편제/가별 편제	인적 편제, 가별 편제 방식의 호적부
주거등록제도: 국가나 지방자치단체에서 취급	행정처리의 목적	*국가 또는 지방자치단체에서 관리 *주거등록 없이 선거인 등록, 납세자 등록, 사회보장 수급자 등록 등 개별적으로만 등록받는 경우와 일반적인 주거등록을 요구하는 경우 *의무등록제, 임의등록제	국가에서 관리하는 의무적인 등록제도로 주민등록제도
국민특정제도: 국가나 지방자치단체에서 취급	행정처리의 목적 (데이터 식별자)	*특수 목적에 따른 특정제도/일반적인 특정제도 *국가/지방자치단체 *전국민에 부여/원하는 자에게만 부여	국가에서 관리하는 전국민 고유번호제도인 주민등록번호 기타 납세자 번호, 여권번호 등의 특수목적 특정제도
신분 또는 자격증명제도: 국가나 지방자치단체에서 취급	행정처리의 목적 (간편한 자격 또는 신분확인)	*특수목적에 따른 신분증/일반적 목적에 따른 신분증 *단일기능/통합기능	여권, 운전면허증, 공무원증 등의 특수목적 신분증 제도 일반적 목적의 주민등록증

각국의 범용적 국가등록제도 및 신분증제도, 국민특정제도

국가	범용적 신분증제도	신청과 발급, 신분증의 번호유무
오스트리아	임의적 발급	지방에 신청, 중앙에서 발급
벨기에	의무적 지참	지방에서 발급, 번호없음
덴마크	없음
핀란드	임의적 발급	지방에서 발급, 개인번호
프랑스	임의적 발급	지방에서 발급, 번호없음
독일	15세 이상 의무적	중앙에서 발급, 번호없음
그리스	14세 이상 의무적	번호 없음
네덜란드	임의적	지방 신청, 중앙 발급, 사회보장번호, 납세자 번호
포르투갈	임의적	법무부에서 발급, 번호없음.
스페인	강제적	번호없음
아일랜드	카드 없음
이탈리아	임의적	지방에서 발급, 일련번호 부여
룩셈부르크	임의적	지방에서 발급
스웨덴	카드 없음
미국	카드 없음
오스트레일이라	카드 없음
캐나다	카드 없음

이하에서는 우리나라의 신분등록제도와 주거등록제도 및 신분증 제도와 국민특정제도에 대해서 살펴보면서 그것이 가지고 있는 문제점과 개선방안을 알아보고자 한다.

2. 우리나의 신분등록제도의 현황과 개선방안

가. 현황

먼저 우리나라의 신분등록제도인 호적제도는 호적법이 규정하고 있는데, 인적 편제 방식이어서 개인의 신분관계가 일목요연하게 드러나게 되고, 게다가 인적 편제도 개인별 편제방식이 아니라 가(家)별 편제방식으로 구성되어 있어서 다른 혈연구성원의 개인정보까지 드러나게 되고, 혈연관계와 입적과 제적에 따른 기록이 체계적으로 정리되어 있으며, 입적과 제적에 따른 기록의 이동이 연동되어 개인의 혈연관계와 혼인관계, 적출여부 등이 고스란히 드러나게 된다는 점에서 개인의 프라이버시를 심각하게 침해하는 문제가 있다. 그리고 국가에 신고해야 하는 사항도 너무 많다. 구체적으로 살펴보면 호적법에서 규정하고 있는 신분변동의 신고는 출생신고, 입양신고, 혼인신고, 이혼신고, 사망신고인데, 이를 토대로 하여 호적부에 신분의 변동상황이 기재된다.

장영아, 앞의 글

제49조 (출생신고의 기재사항) ①출생의 신고는 1월 이내에 이를 하여야 한다. <개정 1975.12.31.>

②신고서에는 다음 사항을 기재하여야 한다. <개정 1984.7.30, 1998.6.3.>

1. 자의 성명, 본 및 성별

2. 자의 혼인중 또는 혼인외의 출생자의 구별

3. 출생의 연월일시 및 장소

4. 부모의 성명․본 및 본적(부 또는 모가 외국인인 때에는 그 성명 및 국적)

5. 자가 입적할 가의 호주의 성명 및 본적

6. 자가 일가를 창립하는 때에는 그 취지 및 그 원인과 장소

③자의 이름에는 한글 또는 통상 사용되는 한자를 사용하여야 한다. 통상 사용되는 한자의 범위는 대법원규칙으로 정한다. <신설 1990.12.31.>

④출생신고서에는 의사․조산사 기타 분만에 관여한 자가 작성한 출생증명서를 첨부하여야 한다. 다만, 부득이한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. <신설 1990.12.31.>

제66조 (입양신고의 기재사항) ①입양의 신고서에는 다음 사항을 기재하여야 한다. <개정 1990.12.31, 1998.6.3.>

1. 당사자의 성명․본․출생년월일․본적(당사자가 외국인인 때에는 그 성명․출생년월일․국적) 및 양자의 성별

2. 양자의 친생부모의 성명 및 본적

3. 당사자가 가족인 때에는 호주의 성명, 본적 및 호주와의 관계

4. 일가창립 또는 분가로 인하여 호주로 된 자가 폐가하고 양자로 될 때에는 그 취지

5. 민법 제783조의 규정에 의하여 양가에 입적하는 자가 있는 때에는 그 성명, 본, 출생연월일, 그 부모의 성명 및 양자와의 관계

6. 삭제 <1990.12.31.>

7. 삭제 <1990.12.31.>

②삭제 <1990.12.31.>

제76조 (혼인신고의 기재사항) ①혼인의 신고서에는 다음 사항을 기재하여야 한다. <개정 1990.12.31, 1998.6.3.>

1. 당사자의 성명․본․출생년월일 및 본적(당사자가 외국인인 때에는 그 성명․출생년월일 및 국적)

2. 당사자의 부모와 양친의 성명 및 본적

3. 당사자가 가족인 때에는 그 호주의 성명, 본적 및 호주와의 관계

4. 처가에 입적할 혼인인 때에는 그 사실

5. 당사자가 초혼 아닌 때에는 직전의 혼인이 해소된 연월일

6. 당사자가 동성동본일지라도 혈족이 아닌 때에는 그 사실

7. 여호주가 폐가하고 혼인하는 경우에는 그 취지

②제19조의2제1항의 혼인신고의 경우에는 제1항의 기재사항외에 신본적을 신고서에 기재하여야 한다. <신설 1962.12.29, 1975.12.31.>

③당사자의 일방이 혼가로부터 다시 혼인으로 인하여 타가에 입적하는 경우에는 친가의 호주의 성명, 호주와의 관계 및 본적을 기재하여야 한다.

제79조 (리혼신고의 기재사항) ①리혼의 신고서에는 다음 사항을 기재하여야 한다.<개정 1998.6.3.>

1. 당사자의 성명․본 및 본적(당사자가 외국인인 때에는 그 성명 및 국적)

2. 당사자의 부모와 양친의 성명 및 본적

3. 당사자가 가족인 때에는 호주의 성명, 호주와의 관계 및 본적

4. 혼가를 떠나는 자가 친가에 복적하는 때에는 그 가의 호주의 성명 및 본적. 그러나 친가를 부흥하는 때에는 그 취지 및 부흥의 장소

5. 혼가를 떠나는 자가 일가를 창립하는 때에는 그 취지와 창립의 원인 및 장소

6. 민법 제909조제4항의 규정에 의하여 친권을 행사할 자가 정하여진 때에는 그 취지와 내용

②재판상 리혼의 신고서에 제1항제4호 또는 제5호의 기재를 할 수 없는 경우에는 혼가를 떠나는 자가 친가에 복적하는 것으로 본다. 다만, 친가가 없거나 그 본적을 알 수 없는 때에는 리혼 당시의 본적지에 일가를 창립하는 것으로 본다.

[전문개정 1990.12.31.]

제87조 (사망신고와 그 기재사항) ①사망의 신고는 제88조에 규정한 자가 사망의 사실을 안 날로부터 1월이내에 진단서 또는 검안서를 첨부하여 이를 하여야 한다. <개정 1975.12.31.>

②신고서에는 다음 사항을 기재하여야 한다.

1. 사망자의 성명, 성별 및 본적

2. 사망의 연월일시 및 장소

3. 사망자가 가족인 때에는 호주의 성명 및 호주와 사망자와의 관계

③불득이한 사정으로 인하여 진단서나 검안서를 얻을 수 없는 때에는 사망의 사실을 증명할만한 서면으로써 이에 갈음할 수 있다. 이 경우에는 신고서에 그 진단서 또는 검안서를 얻지 못한 사유를 기재하여야 한다.

제15조 (호적의 기재사항) 호적에는 다음 사항을 기재하여야 한다.

1. 본적

2. 전호주의 성명 및 호주와의 관계

3. 호적의 편제 기타 호적변동사유의 내용과 년월일

4. 호주 및 가족의 성명․본․성별․출생년월일 및 주민등록번호

5. 호주 및 가족이 된 원인과 년월일

6. 호주 및 가족의 친생부모와 양친의 성명

7. 호주와 가족과의 관계

8. 타가에서 입적하거나 타가로 떠난 자에 대하여는 그 타가의 본적과 호주의 성명

9. 호주 또는 가족의 신분에 관한 사항

10. 기타 대법원규칙으로 정하는 사항

[전문개정 1990.12.31.]

나. 개선방안

현재 호적제도의 개선방안으로 기본가족별 호적제도, 개인별 호적제도, 주민등록제도를 보완하는 호적제도가 제기되고 있는데, 개인정보의 침해를 최소화한다는 측면에서 본다면 개인별 편제방식의 호적제도, 그 중에서도 사건별 편제방식의 호적제도가 가장 바람직하다.

좀 길지만 서울고등법원 조대현 부장판사의 글 중에서 개인별 신분등록제도에 관한 부분을 싣는다.

- 개인별 신분등록제도의 내용

① 모든 국민의 신분기록을 하나의 시스템으로 전산화하되, 개인의 성명과 주민등록번호에 의하여 그 신분기록을 검색할 수 있도록 한다. 개인별 신분등록제도를 채택하면서 모든 국민의 신분기록을 하나의 시스템으로 전산화하지 않으면, 친족관계의 파악이 어렵게 된다.

② 모든 국민의 신분기록사무를 하나의 신분등록청에서 지정된 신분기록관이 담당한다. 전산시스템에 의한 신분기록의 정확성과 변조가능성을 예방하기 위한 것이다. 다만, 그 열람과 등본 발급은 전국 어디서나 가능하게 한다.

③ 개인의 신분등록표는 출생신고․기아발견신고․취적신고․귀화신고 등에 의하여 새로 편제하고, 일생 동안의 신분변동사유를 그 신분등록표에 모두 기재한다. 본인의 성명․주민등록번호․출생년월일․성별과 같은 개인의 특정을 위한 사항은 물론이고, 본인의 출생․사망․인지․입양․친자관계 변동․혼인․국적변경․개명 등의 신분변동사유를 모두 기록한다.

④ 부부관계와 친자관계를 파악할 수 있도록 하기 위하여 개인별 신분등록표에 본인의 배우자․부모(친생부모와 양친부모를 모두 포함한다)․자녀(혼인중의 자, 혼인외의 자, 전혼중의 자, 재혼중의 자, 양자 등을 모두 포함한다)의 성명과 주민등록번호를 기재한다. 그리고, 신분등록표에 기재된 본인의 배우자․부모․자녀의 성명과 주민등록번호에 의하여 그 사람들의 각 신분등록표를 바로 검색할 수 있도록 한다. 혼인신고에 의하여 부부의 각 신분등록표에 혼인사유를 기재함과 동시에 배우자의 성명과 주민등록번호를 기재한다. 출생신고에 의하여 출생자의 신분등록표를 편제하면서 출생사유와 부모의 성명․주민등록번호를 기재함과 아울러 그 부모의 각 신분등록표에 출생자의 성명․주민등록번호를 기재한다. 인지나 입양신고의 경우에도 마찬가지로 처리한다. 배우자․부모․자녀에 관해서는 그 신분등록표에 대한 검색부호인 성명과 주민등록번호만 기재하고, 그 밖의 개인특정사항이나 신분변동사유는 기재하지 아니한다.

⑤ 신분변동에 관한 신고를 접수하거나 신분사항을 기재할 때에 검색부호인 주민등록번호의 정확성을 확보하기 위하여 당사자들의 주민등록번호의 정확성을 점검하도록 한다.

⑥ 본인이 사망하거나 국적을 상실하는 경우에도 그 배우자․부모․자녀의 친족관계 검색을 위하여 검색의 필요성이 없어질 때까지 계속 검색 자료로 비치한다.

⑦ 경과조치로서 종전의 호적을 찾아볼 수 있도록 새로운 개인별 신분등록표에 종전 호적의 본적과 호주를 표시하여 줄 필요가 있다.

- 개인별 신분등록제도의 장점

① 본인의 성명과 주민등록번호로 신분기록을 찾아낼 수 있기 때문에 따로 신분기록의 색출기능을 마련할 필요가 없다. 본적제도도 필요 없고, 신분기록의 명칭 또는 대표자의 명칭과 같은 것도 필요 없다.

② 현행과 같은 호적사항란도 필요 없다. 호적사항란은 호적부의 편제․재제․전적․제적 등의 사유를 기재하는 것이다. 개인별 신분등록표는 출생신고․취적신고․국적취득신고 등에 의하여 편제되는데, 그러한 사유를 신분사항란에 기재하면 되고 신분등록표의 편제사실을 별도로 기재할 필요가 없다. 그리고, 본적이 없으므로 전적의 문제도 생기지 아니한다. 신분기록이 모두 전산화되므로 신분기록을 재제할 필요성도 없을 것이다. 본인이 사망하거나 국적을 상실한 경우에도 본인이나 그 배우자․부모․자녀의 친족관계 검색을 위하여 계속 검색 자료로 비치할 필요가 있으므로 말소․제적 등의 조치를 취할 필요도 없다.

③ 가족부제도에서 자녀의 신분기록을 부모 중 누구의 가족부에 편제할 것인가에 관한 복잡한 문제가 생기지 아니한다.

④ 가족부제도에서 생기는 남녀평등의 문제가 생기지 아니한다. 개인별 신분등록제도에서는 자녀의 성명과 주민등록번호는 부의 신분등록표와 모의 신분등록표에 모두 기재된다.

⑤ 이적(移籍)․이기(移記)의 문제가 생기지 아니한다. 신분등록표가 개인별로 편제되고 가족단위로 함께 편제되는 것이 아니기 때문에, 분가․분적의 문제가 생기지 아니하고, 인지․입양․혼인 등의 경우에도 다른 가족부로 이적하고 신분기록을 이기하여야 하는 문제가 생기지 아니한다. 신분기록사무의 업무량이 대폭 줄어들 것이다.

⑥ 배우자․부모․자녀가 일괄 공시된다. 가족부제도에서는 부부와 자녀의 가족부가 서로 나누어지는 현상을 막을 수 없으므로, 친족관계를 확인하기 위해서는 그들의 가족부가 나누어지기 전의 가족부를 추적하여야 하는 문제가 생긴다. 그러나, 개인별 신분등록표에는 본인의 배우자․부모․자녀의 성명과 주민등록번호가 모두 기재되기 때문에 부부관계와 친자관계를 한 눈에 파악할 수 있다. 사망자의 신분등록표를 보면 그 사람의 배우자․부모․자녀가 모두 기재되어 있기 때문에 제1순위 및 제2순위 상속인까지 바로 파악할 수 있다. 다만, 그들의 사망 여부는 그들의 개인별 신분등록표를 보아야 알 수 있다.

⑦ 프라이버시 침해의 문제를 줄일 수 있다. 개인별 신분등록표에는 본인의 신분변동사유만 기재되고 그 배우자․부모․자녀의 신분변동사항은 기록되지 않기 때문에, 본인과 가족들의 신분변동사유가 한꺼번에 공시되는 가족부제도에 비하여 개인의 프라이버시를 더 보호할 수 있다.

⑧ 하나의 신분등록청에서 신분기록업무를 총괄하므로 신분변동신고서를 한 장만 제출하면 되고, 현행과 같이 여러 장 제출할 필요가 없다.

- 개인별 신분등록제도의 문제점

① 현재 전국의 호적이 단일 시스템으로 전산화되고 있지만, 그것은 현행 호적제도에 따른 것이므로, 개인별 신분등록제로 바뀌면 그 전산시스템의 내용을 변경하여야 한다.

② 현재의 가족별 호적제도를 개인별 신분등록제도로 바꿀 경우에 본인의 신분사항에 관해서는 다른 바 없으므로 별 문제가 생기지 않을 것이다. 다만, 본인의 주민등록번호와 성명이 컴퓨터에 의한 검색부호이므로, 주민등록번호의 정확성을 확인하고 한자 성명의 한글 표기를 통일시켜 정비할 필요가 있다.

③ 본인의 배우자․부모․자녀의 성명과 주민등록번호를 새로 찾아서 기록하여야 하는 문제가 생길 것이고, 이것이 가장 큰 문제이다. 기존 호적도 부부와 그 자녀들이 하나의 호적에 편제되고, 그 호적에 배우자․자녀의 성명과 주민등록번호가 기재되어 있는 경우가 많다. 그러나, 본인과 그 배우자․부모․자녀들의 호적이 서로 다른 경우도 많고, 주민등록번호가 기재되지 않은 경우도 적지 않다. 본인의 배우자․부모․자녀들을 모두 찾아내고 그 주민등록번호를 확인하려면 본인의 신분 내력에 관련된 호적․제적을 모두 찾아서 조사하여야 한다. 그 업무량이 엄청날 것이다. 그러나, 기존 호적의 전산시스템에 호주 뿐만 아니라 가족도 그 성명과 주민등록번호에 의하여 호적을 검색할 수 있는 기능을 부가하고, 주민등록 전산시스템까지 동원한다면 어려운 일은 아닐 것이다. 많은 인력과 시간과 예산이 필요할 뿐이다.

④ 신분기록이 개인별로 작성되기 때문에 친족들의 구체적인 신분사항을 파악하기 위해서는 관련자의 신분등록표를 모두 열람하여야 한다. 그러나, 개인별 신분등록표에 배우자․부모․자녀의 성명과 주민등록번호가 모두 기재되어 있고, 그 기재를 클릭하여 필요한 신분등록표를 바로 검색할 수 있기 때문에 별로 문제되지 않을 것이다.

장영아, 앞의 글, 대통령직속 여성특별위원회, 현행가족법의 문제점과 개선방안 연구 - 호주제도 폐지를 중심으로, 1999. 12.

개인별편제방식이란 개인마다 기록표를 만들어 그의 신분사항을 시간별로 기록해 가는 방식인데, 미국, 프랑스, 독일에서는 이 방식을 채택하고 있다고 한다. 그리고 나아가 그 중에서도 인적편제방식을 배제하고 사건별 편제방식을 채택한다면 개인의 프라이버시 침해를 최소화할 수 있을 것이다. 이 경우 독일이나 프랑스의 경우처럼 난외부기의 방식을 통하거나 가족 수첩 등의 보완적인 제도에 의하여 신분관계의 효율적인 파악을 도울 수 있을 것이다.

미국은 철저한 사건별 기록제도를 가지고 있어, 출생, 혼인, 사망에 따라 각각 증명서를 작성한다. 그리고, 이러한 증명서간에 연결은 없다. 이혼은 법원에서 하고, 그 기록은 법원에서 보관한다. 장영아, 앞의 글

프랑스도 독일과 마찬가지로 개인별, 사건별 편제방식에 따라 호적부를 편제한다. 프랑스는 호적제도로서 신분증서제도를 두고 있고, 출생증서, 혼인증서, 사망증서, 인지증서 등, 다양한 증서들을 작성한다. 이러한 증서에 기록한 사항을 일람하여 파악하기 위하여, 역시 난외부기방법을 채택하며, 나아가 출생증서에 다른 증서사항을 난외에 대부분 부기하여 출생증서의 일람으로 개인정보를 파악할 수 있도록 하고 있다. 또한 가족관계를 파악하기 위하여 가족대장을 각 가정에 발급하여 보관하도록 하고 있다. 장영아, 앞의 글

독일에서는 개인별, 사건별 편제방식에 따라 출생, 혼인, 사망의 각 사건마다 호적부를 작성한다. 따라서, 출생부, 혼인부, 사망부가 존재한다. 그리고, 개인의 이러한 사항을 일람하여 파악하기 위하여, 이러한 호적부간을 연결하는 난외부기방식을 채용한다. 나아가, 가족관계를 분명하게 하기 위하여 가족부도 작성한다. 가족부는 혼인으로 개설하고, 부부와 미혼자녀의 신분사항을 기록한다. 출생부, 혼인부, 사망부에서 가족부에 기록할 사항을 통지한다. 장영아, 앞의 글

한편 이와 같이 개인별편제방식의 호적제도를 채택하면서 할 경우 호적에 기재할 내용도 대폭적으로 줄이는 것이 좋을 것이며, 입적과 제적의 기록연동도 없애도록 해야 할 것이다. 또한 호적사무의 처리와 관련해서 국가에서 담당하고 단일의 시스템으로 운영되도록 연동하는 것보다는 지방에서 처리하는 사무로 분권화시키는 것이 바람직할 것이다. 또한 호적부에 대한 비밀보호의무를 엄격하게 부과하고, 당사자 이외의 열람을 극히 제한적으로 허용해야 할 것이다.

한편 김상용 교수는 호주를 중심으로 하는 추상적인 가별편제방식의 호적제도가 실제의 가족생활관계를 반영하지 못함으로써, 주민등록제도가 신분등록제도의 역할까지 하게 되어 개인의 사생활 침해로 이어지고 있다고 한다.

“호주를 중심으로 하는 추상적인 '가'를 기본단위로 하여 편제되는 현행 호적은 실제의 가족생활관계를 반영하지 못한다. 그 결과 주민등록제도가 비정상적으로 확대되는 문제가 발생하게 되었다. 원래 안보목적으로 도입된 주민등록제도가 본래의 취지를 넘어 일반행정, 민간거래는 물론 호적제도의 기본 기능인 신분관계 확인을 위한 공부로도 이용되고 있는 것이 현실이다. 이처럼 주민등록제도가 호적의 기능까지 수행하고 있으므로, 대부분의 국민들은 일상생활에서 호적의 필요성을 거의 느끼지 못하게 되었고, 따라서 현행 호주제와 호적제도의 문제점에 대해서도 제대로 인식하지 못하게 된 것이다. 그러나 주민등록제도의 비정상적인의 팽창은 개인의 사생활 침해로 이어지는 정보유출을 비롯하여 많은 문제를 낳고 있다(주민등록표에 의해서 관리되는 개인정보는 140개 항목에 달하며, 이 가운데 78개 항목은 국가가 관리하는 데이터베이스에 수록되어 있다. 국가가 국민 개개인에 대하여 이처럼 방대한 정보를 보유·관리한다는 것은 국가에 의한 개인의 인권침해 가능성을 의미하는 것이다). 결국 현행 주민등록제도의 문제점을 해결하기 위해서도 가를 중심으로 편제하는 현행 호적제도는 개선되어야 한다. 위에서 본 바와 같이 부부를 중심으로 호적을 편제하는 방식을 따르게 되면, 현실적으로 공동생활을 하는 가족이 같은 호적에 기재될 수 있으므로, 주민등록제도의 필요성이 그만큼 감소하게 될 것이다. 나아가 호적이 주소등록제도를 겸하도록 하는 방법도 생각해 볼 수 있으며, 이와 같은 방식을 통하여 호적제도와 주민등록제도가 각각의 고유한 기능을 되찾을 수 있으리라고 생각한다.”

3. 국민(주민)등록제도의 현황과 개선방안

가. 개요

우리나라 주민등록제도의 문제점을 크게 세 가지 측면에서 살펴 보면 ① 의무적인 주민등록제도 및 의무적인 주거등록제도의 문제점, ② 개인식별자로서 주민등록번호제도의 문제점, ③ 신분증 제도로서 주민등록증 제도의 문제점으로 나누어 볼 수 있다. 이하에서는 이 세 가지 측면에서 현황과 문제점을 살펴 보고 개선방안을 모색해 보겠다.

나. 의무적인 주민등록 및 의무적인 주거등록제도의 문제점과 개선방안

(1) 문제점

우리나라의 모든 국민은 출생과 동시에 출생신고를 해야 한다. 이와 같이 출생신고가 된 자에게는 주민등록번호가 부여되고, 개인별․세대별 주민등록표가 작성된다. 그리고 모든 국민은 주민등록법에 의하여 30일 이상 거주할 목적으로 주소를 둘 경우, 주거의 이동상황을 국가에 신고해야 한다. 이와 같이 수집되는 정보는 주민등록표와 전산화된 주민등록화일로 정리되며, 이를 중앙정부인 행정자치부가 통합 관리한다. 이처럼 우리나라는 전국민을 대상으로 ①) 주민등록 의무와 ② 주거등록 의무를 부과하고 있다.

제6조 (대상자) ①시장․군수 또는 구청장은 30일이상 거주할 목적으로 그 관할구역안에 주소 또는 거소(이하 "거주지"라 한다)를 가진 자(이하 "주민"이라 한다)를 이 법의 규정에 의하여 등록하여야 한다. 다만, 외국인에 대하여는 예외로 한다. <개정 1991.1.14.>

②제1항의 등록에 있어 영내에 기거하는 군인에 대하여는 그가 속하는 세대의 거주지에서 본인 또는 그 세대주의 신고에 의하여 등록하여야 한다. <개정 1975.7.25.>

③해외이주법 제2조의 규정에 의한 해외이주자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 해외이주를 포기한 후가 아니면 등록할 수 없다. <신설 1991.1.14.>

제7조 (주민등록표등의 작성) ①시장․군수 또는 구청장은 주민등록사항을 기재하기 위하여 개인별 및 세대별 주민등록표를 작성․비치하고, 세대별 주민등록표색인부를 비치․기록하여야 한다. <개정 1991.1.14.>

②개인별 주민등록표는 개인에 관한 기록을 종합적으로 기록․관리하며 세대별 주민등록표는 그 세대에 관한 기록을 통합하여 기록․관리한다.

③시장․군수 또는 구청장은 주민에 대하여 개인별로 고유한 등록번호(이하 "주민등록번호"라 한다)를 부여하여야 한다. <신설 2001.1.26.>

④주민등록표와 세대별 주민등록표 색인부의 서식과 기재방법 및 주민등록번호의 부여방법은 대통령령으로 정한다. <개정 1993.12.27.>

제10조 (신고사항) ①주민은 다음 각호의 사항을 그 거주지를 관할하는 시장․군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.<개정 1968.5.29, 1991.1.14, 1993.12.27.>

1. 성명

2. 성별

3. 생년월일

4. 세대주와의 관계

5. 합숙사에 있어서는 그 관리책임자

6. 본적

7. 주소

8. 본적이 없는 자 또는 본적이 분명하지 아니한 자는 그 사유

9. 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자는 그 국적명 또는 국적의 유무

10. 거주지를 이동하는 경우에는 전입전의 주소 또는 전입지와 그 년월일

11. 삭제 <1999.5.24.>

12. 대통령령으로 정하는 특수기술에 관한 사항

②누구든지 제1항의 신고를 이중으로 할 수 없다. <신설 1968.5.29, 1975.7.25.>

이러한 의무적인 주민등록제도는 국가(또는 지방정부)는 모든 국민(또는 주민)의 개인정보를 파악할 필요가 있다는 전제에서 출발하는 것인데, 논리적으로는 국가나 지방정부가 행정목적 실현을 위해서 모든 국민이나 주민의 개인정보를 파악하고 있어야 할 필요는 없다. 실제로 많은 나라들은 의무적인 주민등록제도를 두지 않고 있는데, 이들 나라들이 행정목적을 실현하는 데에는 큰 문제점은 없어 보인다. 우리나라의 경우는 의무적인 주민등록제도를 시행함은 물론, 나아가 주거등록까지 강제하고, 이러한 정보를 개인별, 세대별로 정리하여 중앙정부에서 집중하여 수집, 보유하고 있어서, 개인의 정보통제권은 매우 약화된 상태이다.

비교법적으로 보더라도 독일, 프랑스, 영국, 미국, 호주를 비롯한 많은 국가들이 전국민에 대한 의무등록제를 도입하지 않고 있다. 독일과 헝가리, 필리핀에서는 전국민에 대한 고유 식별번호의 부여에 대하여 위헌이라고 판시한 사례가 있기도 하다. 이런 점에서 볼 때 전국민을 의무적으로 등록하게 하고, 주거현황을 등록하게 하고, 이를 중앙정부에서 통합 관리하도록 하고 있는 현재의 주민등록제도는 국가의 국민에 대한 과도한 감시를 초래함으로써 헌법상 보장되는 인격권을 침해하는 제도로 판단될 가능성도 높다.

독일의 경우는 국가에서 사건별 편제방식의 신분등록제도를 기본으로 하면서, 가족부와 혼인부를 보충적으로 운영하고 있다. 한편 주거등록제도는 각 주별로 주법에 의하여 주소와 본인확인정보를 신고하도록 하고 있는 것으로 알려져 있다. 그런데 각주에서 관리하는 이 주거정보는 연방정부나 각 지방정부 사이에 상호 통보되거나 상호 전산망으로 연동되어 있지 않다고 한다. 한편 독일의 경우 연방차원에서 신분증제도를 가지고 있으나, 이 신분증에는 일련번호가 부여되지만 이 일련번호는 단순히 그 신분증에 부여되는 일련번호일 뿐 그 사람에 대한 일련번호는 아니라고 한다. 그래서 새 신분증을 발급할 때마다 새 번호가 부여된다고 한다. 또한 이 일련번호에는 생년월일이나 성별 등의 인적사항 등을 추정할 수 있는 내용을 담을 수 없도록 하고 있으며, 공적기관은 물론 사적기관도 일련번호를 데이터베이스에서 인적사항을 추출하는 것(프로파일링)이나 여러 데이터베이스 자료의 결합(머징)하기 위하여 사용할 수 없도록 명시적으로 규정하고 있다고 한다. 즉, 독일의 경우 연방차원에서 신분증제도를 가지고 있기는 하지만, 전국민을 대상으로 하는 고유식별번호는 부여하지 않고 있으며, 연방의 신분등록정보와 각 지방의 주거정보와 연방의 신분증 정보가 서로 엄격하게 분리되도록 철저한 법적 장치를 마련해 두고 있다고 한다(이상 김기중, 국가의 국민관리체계와 인권).

프랑스의 경우 모든 국민에게 개인식별번호를 부여하고 있으나 강제적인 주거등록제도는 없다고 한다(이상 김기중 앞의 책)

영국에서는 최근 전국민을 대상으로 하는 고유식별번호부여 및 전자신분증 도입을 추진하고 있으나 강력한 반대에 부딛혀 실현되기 어려운 상황이라고 한다.(프라이버시 인터내셔널의 사이트 참조 : www.privacyinternational.org)

미국에서는 사회보장번호는 사회보장국에서 운영된다. 사회보장번호는 사업이나 교육에서도 상당히 사용되고 있다고 한다. 사회보장번호는 인구의 대다수가 부여받고 있으나 완전성은 매우 낮다고 한다.(FACFI 1976, CG 1980, OTA 1981).미국의 경우 최초의 사회보장법(Social Security Act of 1935)이 제정되었고, 피용자와 고용주에게 세금을 부과하는 고유번호가 1936년에 성립되었다고 한다. 피용자는 그 번호를 고용주에게 제출해야 했다. 발행된 사회보장카드에는 ‘신분증명용이 아님’이라는 설명이 들어 있었다고 한다.(HEW, 1973, pp.114-122). 1943년 사회보장번호를 모든 연방정부의 근로자에게 확대하여 사용하는 결정이 취해졌다(루즈벨트의 행정명령[9937]). 많은 비용 부담이 되는 중복업무를 피하기 위하여 모든 연방기관은 사회보장번호를 이용한 개인 식별시스템을 확립할 것을 명령한 이 명령은 지금도 유효하다고 한다(Westin & Baker, 1972, p.41).그러나 1961년 재무성 산하의 소득세 담당부서인 Internal Revenue Service(IRS)가 납세자를 확인하기 위하여 사회보장번호를 사용하기 시작하기 전(P.L. 87-397 : 1961. 10. 5. )까지는 사회보장번호의 사용범위에는 큰 영향이 없었다고 한다. IRS는 개인에게 이자를 지급하는 기업에게 해당 개인의 사회보장번호를 수집하여 보고하도록 임무를 부여했다. 사회보장번호는 통합성이 낮다고 한다. 이것은 외견상 유효해 보이는 번호가 사회보장청으로부터 발행된 것인지 여부를 확인해 줄 수 있는 능력을 갖춘 조직이 별로 없기 때문이라고 한다. 현재 9개의 번호로 구성된 사회보장번호의 약 40%가 배당되었다고 한다. 현재 남아 있는 번호 중에도 외견상 유효한 번호는 많이 있다고 한다. 가장 대표적인 거짓번호는 078-05-1120이라고 하는데, 이 번호는 1940년대와 1950년대에 지갑에 샘플로 넣어져서 판매된 번호라고 한다. 이런 심각한 약점이 있음에도 많은 연방정부 기관들은 신분확인용으로 사회보장번호를 사용하고 있다고 한다. 기업들은 사업을 하는데 법적인 근거가 없음에도 그 번호를 사용한다고 한다(Hibbert 1992). 소비자의 정보를 판매하는 The Lotus Marketplace service도 사회보장번호를 사용한다고 한다.(이상 Roger Clarke, Human Identification in Information Systems: Management Challenges and Public Policy Issues)

호주에서도 최근 전국민 특정번호를 도입하려고 하였다가 강력한 반대로 무산되었다. (프라이버시 인터내셔널 웹사이트 참조 : www.privacyinternational.org)

프라이버시 인터내셔널(www.privacyinternational.org), 전자프라이버시정보센터(www.epic.org)

(2) 개선방안

따라서 우리나라도 의무적인 주민등록제도를 폐지하고, 임의적인 주민등록제도를 채택하는 것을 고려해 볼 필요가 있다. 많은 나라들도 주민등록제도를 두지 않고 있지만, 행정목적을 실현하는 데는 큰 문제가 없다. 그러므로 우리의 경우에도 의무적인 국민주거등록제도를 폐지하고 임의적으로 원하는 사람만 등록을 하게 하는 임의적인 국민등록제도를 실시해도 행정목적을 실현하는 데는 큰 문제가 없을 것이다.

둘째, 현재 국가에서(행정자치부에서) 통합관리하는 개인의 주민등록정보를 지방자치단체별로 구분관리하도록 할 필요가 있다. 지방자치단체에서 구분관리를 하게 되면 개인정보의 침해가능성이 줄어들 것이다.

셋째, 의무적인 주거등록제도를 폐지하는 것을 검토해 볼 필요가 있다. 주거지별로 이동현황을 신고하도록 하고 있는 것은 행정편의에는 크게 기여할 수 있겠지만, 개인의 민감한 프라이버시가 될 수 있는 주소가 외부적으로 노출될 가능성이 커진다는 점에서 문제가 있다. 따라서 특정한 행정 목적별로 경우에 따라서 주거지를 신고해야 할 수도 있겠지만, 모든 국민에게 주거지를 신고하도록 의무를 부과하는 것은 폐지하는 것이 좋을 것이다.

물론 이와 같이 임의적인 주민등록제도로 변경한다 하더라도 각 분야별로는 행정목적에 따라 해당 행정기관에 개인이 등록을 해야 하는 경우가 많이 있을 것이다. 예컨대 예비군이나 민방위와 같은 병무관련 등록, 차량등록, 부동산 등기, 사회보장을 위한 각종 등록, 의료보험 등록 등이 필요할 것이다. 그러나 이러한 특정한 목적에 따른 등록이나 신고는 주민등록제도와는 목적과 효과가 엄연히 다른 것이다. 따라서 정보의 공유도 엄격하게 제한되어야 할 것이다.

한편 현행 주민등록법은 국민등록시에 지나치게 많은 개인정보를 국가에 등록하게 강제하고 있는데, 주민의 지위를 정하는 법률이어야 할 주민등록법이 이와 같이 목적범위를 벗어나는 과도한 정보를 등록하도록 하고 있는 것은 큰 문제가 아닐 수 없다. 따라서 지방자치단체가 주민등록법에 의해 수집할 수 있는 정보를 지방자치단체 주민의 지위를 정하는 데 필요한 최소한의 정보(이름, 주소, 생년월일, 부모의 이름 정도)로 한정할 필요가 있다. 그리고 개인에게 민감한 정보일 수 있는 동거가족을 반드시 기재하도록 하고 세대주와의 관계까지 신고하도록 하는 세대별 주민등록표를 폐지해야 한다. 또한 주민등록정보의 수집, 보관, 관리, 이용에 있어 정보주체가 참여할 수 있는 범위를 최대한 넓히는 방향으로 주민등록법을 개편해야 할 것이다. 특히 주민등록정보를 중앙정부 행정기관이나 다른 공공기관이 이용하도록 할 경우 반드시 필요한 경우로 한정하고, 그 이용의 목적을 분명히 하고 제공의 목적이나 일자 등 관련정보를 문서로 기록하도록 하며, 사후관리를 강화하고, 정보주체에게 주민등록정보의 이용 또는 제공에 관한 사항을 알리거나 적어도 적절한 방법으로 공지해야 할 것이다. 정보주체가 본인 정보의 열람이나 정정을 요구할 경우 즉시처리되도록 해야 하며, 정보주체가 전산화된 정보에 쉽게 접근할 수 있는 장치를 별도로 마련해야 할 것이다.

김기중, 윤현식, 한국주민등록법의 개정방향.

김기중, 윤현식, 한국주민등록법의 개정방향.

김기중, 윤현식, 한국주민등록법의 개정방향.

다. 주민등록번호의 문제점과 개선방안

(1) 문제점

우리나라의 경우 전국민이 의무적으로 주민등록을 해야 하는 주민등록법에 따라 국가는 전국민에게 일률적으로 일련번호에 의한 주민등록번호를 부여하고 있다. 우리나라가 국민에게 부여하고 있는 주민등록번호는 전국민 특정제도(이른바 National ID제도)이기도 하다. 그런데 우리나라의 주민등록번호제도는 다음과 같은 점에서 심각한 문제점을 안고 있다.

제7조의2 (전산정보처리조직에 의한 주민등록표화일 작성등) ①제7조의 주민등록표 및 주민등록표색인부에 기재할 사항은 전산정보처리조직(이하 "전산조직"이라 한다)에 의하여 처리하여야 한다. 이 경우 그 주민등록표화일(자기테이프․자기디스크 기타 이와 유사한 방법에 의하여 기록․보관하는 개인별 또는 세대별 주민등록표 및 세대별 주민등록표색인부를 말한다. 이하 같다)은 제7조제1항 및 제2항의 규정에 의한 주민등록표 또는 세대별 주민등록표색인부로 본다.<개정 1997.12.17.>

②제1항의 규정에 의한 주민등록표화일의 정리․관리․보관등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

③시장․군수 또는 구청장은 주민에 대하여 개인별로 고유한 등록번호(이하 "주민등록번호"라 한다)를 부여하여야 한다.

고유의 일련번호의 특징으로 유일성, 영속성을 들 수 있다.

① 주민등록번호는 어디에서든 그 사람을 대표하는 유일한 번호로서 그 사람에 관한 모든 개인정보의 통합자와 식별자 역할을 한다.

② 주민등록번호의 구성이 외부에서 그 번호만 보아도 나이, 출신지역, 성별(생물학적인 성) 등을 확인할 수 있게 되어 있어서 인권침해의 소지가 있다.

③ 한번 발급된 주민등록번호는 평생 변하지 않는다. 이런 점에서 임의적인 번호체계로 단순한 일련번호에 불과한 번호인 경우나, 번호가 바뀔 수 있는 경우보다 훨씬 더 강력한 전국민 특정번호제도이다.

④ 그 동안 수 십년간 축적된 주민등록자료가 전산화되어 있으며, 행정영역의 경우는 모든 행정영역에서 제한 없이 주민등록번호를 식별자로 사용해 왔으며, 민간부문에서도 주민등록번호를 무분별하게 개인식별 수단으로 사용해 오고 있어서 개인정보의 통합화된 정도가 전세계에서 유례를 찾아볼 수 없을 정도로 강력하다. 오늘날 이 주민등록번호는 각급 공공기관에서 보유하고 있는 개인정보화일(중앙행정기관 99종, 지방자치단체 126종, 각급학교 22종, 정부투자기관 기타 204종 : 2000. 12. 행정자치부 공고)과 민간영역에서 보유하고 있는 모든 개인정보의 식별자 역할을 하고 있다. 그 뿐만 아니라 최근에는 대부분의 인터넷 웹사이트에서 주민등록번호를 개인의 신분확인용으로 사용하고 있으며, 신용정보회사는 국민들의 주민등록번호를 개인신분확인용으로 사용하도록 데이터베이스로 제공하고 있기도 하다. 이러한 상황에서 다음과 같은 문제해결 방안을 생각해 볼 수 있다.

(2) 주민등록번호의 보호

무엇보다도 먼저 신속하게 주민등록번호를 보호하기 위한 조치가 취해져야 한다. 주민등록제도를 근본적으로 개혁하기 전부터라도 주민등록번호의 남용을 방지하고, 주민등록번호를 보호하기 위한 조치를 취해야 한다. 주민등록번호를 보호하는 일은 주민등록제도를 근본적으로 개혁하여 의무적인 전국민 주민등록제도가 임의적인 주민등록제도로 변경되는 경우에도 계속되어야 한다. 왜냐하면 이 경우에도 주민등록번호 자체는 사라지지 않을 것이고, 주민등록번호가 국민식별자로 사용될 가능성이 높기 때문이다. 그러므로 이 경우에도 여전히 주민등록번호를 보호해야 한다. 결국 주민등록번호를 보호하는 일은 언제나 필요한 일이다.

외국의 경우를 예로 보더라도 전국민 고유 식별자(National ID)를 도입하지 않거나, 의무적인 국민등록제와 결합된 전국민 고유 식별번호제도를 도입하지 않고 있으며, 전국민에 대한 고유 식별번호로 될 가능성이 있는 번호(예를 들어 미국의 경우는 Social Security Number, 오스트레일리아의 경우는 Tax Payer's Number)에 대해서는 특별한 법적 보호를 하여, 이런 것들이 전국민에 대한 고유 식별번호로 기능하지 않도록 최선의 노력을 기울이고 있다. 예컨대 미국의 경우나 오스트레일리아의 경우는 의무적인 주민등록제도가 없고, 임의적으로 사회보장번호를 발급받든가, 아니면 다른 목적에 의하여 생성되는 납세자 번호가 있는데, 이들 나라에서는 이런 정보들이 개인정보에 대한 식별자 역할을 하게 되어 사실상 전국민 고유번호제도로 운용되고 있다는 비판이 제기되고 있는 상황이다. 그래서 이러한 번호에 대해 특별한 보호를 취하고 있다.

① 주민등록번호의 남용억제

주민등록번호에 대한 보호를 위해서 특별히 주민등록번호를 사용해야 할 필요가 있는 경우를 제외하면 주민등록번호를 함부로 사용하지 못하게 해야 한다. 주민등록번호가 반드시 필요한 경우란 주민등록사무와 관련된 일 외에는 특별히 없을 것이다. 그래서 특별히 주민등록번호가 꼭 필요한 경우나, 법률로 규정하고 있는 경우가 아니라면 주민등록번호를 요구하지 못하도록 법률로 정하고, 주민등록번호가 꼭 필요한 경우가 아니라면 주민등록번호의 제공을 거부했다는 이유로 서비스 제공을 거부해서는 안된다는 규정을 법률에 두는 것이 좋을 것이다. 이를 통해 주민등록번호가 정보의 통합자나 식별자로 사용되는 것을 막아야 한다. 이런 점에서 볼 때 현재 국가에서 주민등록번호를 거의 모든 행정민원서류에서 본인확인을 위한 수단으로 사용하고 있는 것과, 법적 근거도 없이 국가나 신용조사기관들이 개인들의 주민등록번호 데이터베이스를 민간업체들에게 본인확인을 위한 수단으로 유료로 제공하고 있는 것은 중대한 프라이버시권 침해행위로서 중단되어야 할 것이다. 그리고 민간의 영역에서도 모든 거래에서 주민등록번호를 요구하는 관행과 본인확인수단으로 주민등록번호를 요구하는 관행과 하다못해 무료 웹사이트에 회원가입시에도 무분별하게 주민등록번호를 요구하는 관행은 중대한 프라이버시 침해행위이므로 중단되어야 할 것이다.

요컨대 현재 우리사회에 광범위하게 퍼져있는 ‘주민등록번호 = 본인확인 수단’이라는 생각, ‘주민등록번호 = 개인정보의 식별자’라는 생각은 근본적으로 잘못된 것이므로 고쳐져야 한다. 이러한 관행을 고치는 것이 자발적인 사고의 전환을 통해 이루어질 수 있을 것이라고 기대하기는 어려운 일이므로 주민등록번호의 보호에 관한 법률을 제정하여 먼저 이것부터 고쳐나가고 국민의 인식을 바꾸어 나가야 할 것이다. 또한 검찰과 법원에서도 주민등록번호의 누출에 대하여 중대한 프라이버시의 침해로 인식하여 강력한 처벌과 손해배상책임을 부과해야 할 것이다. 그리고 공공기관부터 무분별하게 주민등록번호를 요구하는 관행을 바로잡고 민원서류에서 불요불급한 경우를 제외하고는 주민등록번호를 사용하지 말도록 하고, 각종 데이터베이스에서도 성질에 따라 적절한 개인정보 식별자를 설정하여 주민등록번호를 개인정보식별자에서 제외시켜 나가는 작업을 추진해야 할 것이다. 그리고 민간영역에 대해서도 공정거래위원회나 통신위원회를 비롯해서 각급 기관에서 적절한 계도를 통해서 민간거래에서 주민등록번호를 사용하고 있는 실태를 파악하여 앞으로 주민등록번호를 사용하는 것을 억제, 금지시켜 나가야 할 것이다. 이를 위하여 먼저 민간부문과 공공기관에서 주민등록번호의 사용실태에 대한 조사를 벌여, 불필요한 주민등록번호의 이용을 억제하는 작업을 시작해야 한다. 실제로 미국의 경우 법으로 공공기관에서의 사회보장번호의 공개를 금지하고 있으며, 법령이 정하고 있는 경우를 제외하고는 공공기관의 경우 사회보장번호를 요구하는 것을 금하고 있으며, 사회보장번호를 제공하지 않았다는 이유로 서비스 제공을 거부해서는 안된다는 규정을 두고 있다(the Privacy Act of 1974. 5 U.S.C. Sec. 552a). 그래서 미국의 법원은 선거인명부의 등록시에 사회보장번호를 요구하는 것은 프라이버시권을 침해하는 것이라고 판시하였고{Greidingerv. DavisGreidingerv. Davis, 988 F.2d 1344 (4th Cir. 1993)}, 국가는 개인의 사회보장번호를 정보공개시에도 공개해서는 안된다고 하였으며{Painting and Drywall Work Preservation Fund, Inc. v. Department of Housing and Urban Development, 936 F.2d 1300 (D.C. Cir. 1991) 등}, 연방직원의 사회보장번호는 공적기록에 해당하지 않는다고도 하고, 일단 사회보장번호가 공개되는 경우에는 그 피해가 막대하다고 보고 사회보장번호는 매우 중대한 프라이버시로서 엄격하게 보호되어야 한다고 판시하였다.{American Federation of Gov't Employees v. United States, 712 F.2d 931, 932 (4th Cir. 1983) 등}

DISCLOSURE OF SOCIAL SECURITY NUMBER

Section 7 of  Pub. L. 93-579 provided that: ''(a)(1) It shall be unlawful for any Federal, State or local government agency to deny to any individual any right, benefit, or privilege provided by law because of such individual's refusal to disclose his social security account number. ''(2) the (The) provisions of paragraph (1) of this subsection shall not apply with respect to - ''(A) any disclosure which is required by Federal statute, or ''(B) the disclosure of a social security number to any Federal, State, or local agency maintaining a system of records in existence and operating before January 1, 1975, if such disclosure was required under statute or regulation adopted prior to such date to verify the identity of an individual. ''(b) Any Federal, State, or local government agency which requests an individual to disclose his social security account number shall inform that individual whether that disclosure is mandatory or voluntary, by what statutory or other authority such number is solicited, and what uses will be made of it.''

캐나다에서도 사회보장번호가 널리 개인의 식별자로 사용되는 문제가 지적되어 연방직원들에 대하여 사회보장번호 대신 새로운 피용자 번호를 도입하기도 하였다. 그리고 오스트레일리아의 경우는 프라이버시 보호법(Privacy Act of 1988)에서 납세자번호를 국가식별번호로 사용하는 것을 무조건 금지하고 있으며, 그리스의 경우는 국민 식별번호를 도입하였는데, 이것을 어떤 경우에도 데이터 파일의 식별번호로 사용하는 것을 금지하고 있다고 한다. 그 외에 독일의 경우에도 신분증의 번호가 오용되는 것을 방지하기 위한 법률을 둠으로써 개인정보의 침해를 막기 위하여 특별한 보호조치를 규정해 놓고 있다.

Privacy Laws & Business, February 1989, at 4, quoted in M. Spencer, 1992 And All That: Civil Liberties in the Balance 60 (1990). Access Reports, July 11, 1990, at 6.

M. Spencer, 1992 And All That: Civil Liberties in the Balance 60 (1990)

김기중, 앞의 책.

우리나라의 경우 주민등록번호의 사용을 규제할 때 문제가 되는 것은 다음과 같다.

첫째, 공공영역에서 주민등록번호가 필요한 경우는 엄밀하게 본다면 주민등록과 관련한 경우 뿐일 것이다. 그러나 대부분의 민원서류에서 주민등록번호를 요구하는 것은 주민등록번호를 민원인의 동일성을 확인하기 위한 개인식별자로 사용하고 있기 때문이다. 이처럼 주민등록번호가 개인식별자로서 사용되는 경우에는 주민등록번호 대신 이름과 생년월일(그 밖에 해당 민원에서 특유한 개인정보를 추가)을 개인식별자로 사용할 수 있을 것이다. 주민등록번호가 데이터 매칭의 기준 식별자로 사용되는 경우에는 먼저 그러한 데이터 매칭이 필요하고 적법한 것인지를 검토하고, 필요한 것일 경우에는 주민등록번호 외에 다른 기준 식별자(예를 들어 이름과 생년월일)로 데이터 매칭을 할 수도 있을 것이다. 이렇게 본다면 공공영역에서 주민등록번호가 필요한 경우는 거의 없을 것이다.

둘째, 민간영역에서 필요없는 경우에 개인식별을 위해서 주민등록번호를 요구하는 경우는 이를 규제할 수 있을 것이다. 예를 들어 주차장에 주차를 시킬 때 주민등록번호를 적도록 한다든가, 인터넷 웹사이트에 가입할 때 주민등록번호를 적도록 하는 것은 필요없는 주민등록번호의 요구로 볼 수 있다.

셋째, 민간영역에서 문제가 되는 것이 ‘청소년 유해매체물’에 청소년의 접근을 막기 위하여 청소년보호법에서 요구하고 있는 연령확인 의무 이행방법의 하나로 활용되고 있는 주민등록번호와 실명을 이용한 실명확인 서비스이다. 그리고 인터넷에서의 실명가입 서비스이다. 이러한 것들은 프라이버시를 심각하게 침해하는 중대한 문제이다.

넷째, 민간영역에서 문제되는 것으로 금융거래시에 주민등록번호의 제공이 필요한지에 관한 것이다. 현재는 본인확인의 필요 때문에 주민등록번호의 제공을 요구하는 것 같은데, 그러한 용도로라면 주민등록번호의 제공이 필요없다.

다섯째, 민간영역에서 주민등록번호가 식별자로 사용되는 경우에 관한 것이다. 이 경우는 주민등록번호 대신 다른 정보를 식별자로 사용하도록 해야 할 것이다.

② 주민등록번호 체계의 변경

다음으로 중요한 것이 주민등록번호 체계의 변경이다. 지금의 주민등록번호는 그 자체가 중대한 인권침해의 소지가 있다. 게다가 현재의 주민등록번호는 한번 부여되면 평생 고칠 수 없게 되어 있다. 이러한 문제를 시정하기 위하여 주민등록번호를 새로운 체계에 의하여 부여하고, 그 사용을 제한해야 한다. 따라서 주민등록번호는 필요한 경우에만 필요한 범위 내에서 통용되는 임시적인 신분등록번호가 되어야 한다. 이것은 예컨대 운전면허증의 고유번호, 여권의 고유번호, 납세자 번호 등과 같이 필요한 범위 내에서만 통용되는 것으로 해야 할 것이다. 따라서 주민등록제도의 경우 지방자치단체에서 주민의 등록정보로서만 활용하여야 할 것이다. 그리고 이 경우 주민등록시 부여되는 신분등록번호는 중앙정부와 통합을 시도해서는 안될 것이며, 지방자치단체에서도 다른 주민의 개인정보와 통합되지 않도록 해야 한다. 이 경우 주민등록제도는 개인별 고유번호가 아니라 신분증발급번호가 되어야 하며, 따라서 다른 목적으로 그 번호를 개인을 특정하기 위한 번호로 사용하는 것을 엄격하게 금지하고 이를 법정해야 한다. 그리고 주민등록번호를 재발급 받기를 원하는 사람에게는 재발급의 기회를 제공해야 한다.

김기중, 윤현식, 한국주민등록법의 개정방향.

주민등록번호체계를 변경하는 방법은 두 가지가 있다. 하나는 향후 주민등록번호를 부여받을 사람에 대해서만 새로운 체계에 의한 주민등록번호를 부여하고, 기존에 부여된 사람들에 대해서는 그대로 기존의 주민등록번호를 사용하도록 하는 방안이고, 다른 하나는 기존에 주민등록번호를 부여받았던 사람에게도 원하는 경우에는 새로운 체계에 의한 주민등록번호를 사용하도록 허용하는 방안이다. 전자와 후자는 각각 일장일단이 있겠으나, 기존에 주민등록번호를 사용하던 사람에게도 새로운 체계에 의한 주민등록번호를 발급받아 사용할 수 있도록 해 주는 것이 좋을 것이다.

(3) 신분증 제도

우리나라는 18세 이상의 자에게 의무적으로 범용 신분증인 주민등록증을 발급받도록 하고 있는데, 이 제도 역시 많은 프라이버시 노출의 위험을 가지고 있다. 특히 우리나라의 경우 신분증을 발급받으면서 주민등록증 발급신청서라는 서식에 의해 강제되는 열 손가락 지문날인제도 및 주민등록법에 의해 수집한 지문정보를 법률적 근거도 없이 경찰청이 보관하며 범죄수사에 활용하고 있는데 이것은 법적 근거나 합리적 사유없이 인격권을 침해하는 제도로서 헌법이 보장하는 무죄추정권, 인격권을 침해하는 위헌의 소지가 있기 때문에 폐지되어야 할 것이다.

김기중, 윤현식, 한국주민등록법의 개정방향.