2003 학술토론회

국가신분등록제도와

프라이버시권의 충돌과 대안

일시 : 2003년 10월 31일 ( 오후 2시~6시 )

장소 : 건국대학교 법과대학 원격강의실 (102호)

건국대학교 법과대학 법학연구소

건국대학교 법과대학 BK21 연구팀

2003 학술토론회

국가신분등록제도와

프라이버시권의 충돌과 대안

일시 : 2003년 10월 31일 ( 오후 2시~6시 )

장소 : 건국대학교 법과대학 원격강의실 (102호)

건국대학교 법과대학 법학연구소

건국대학교 법과대학 BK21 연구팀

국가신분등록제도와 프라이버시권의 충돌과 대안

[ 토론회 진행순서 및 자료집목차 ]

사  회 - 한상희(건국대학교 법과대학, 학장)

제1부 - 프라이버시권과 관련된 신분등록법제의 분야별 문제점

1. 신분등록 및 주민등록제도의 개선방안 …………………………………………………‥ 1

- 이은우 (민주사회를 위한 변호사모임, 변호사)

지정토론  1 - 이인호 (중앙대학교 법과대학, 교수) ……………………………․ 17

2. 신분등록제도의 민사법적 문제점 …………………………………………………………… 56

- 주지홍 (정보통신정책연구원, 책임연구원)

지정토론  2 - 박준우 (함께하는 시민행동 정보인권국, 간사) ………………… 69

중간휴식(10분)

제2부 - 국가신분등록제도의 개선방안과 개인정보보호

1. 주민등록법과 호적법의 포괄적 개선을 통한 신분등록제도의 변환방향 ……………… 72

- 문흥안 (건국대학교 법과대학, 교수)

지정토론 1 - 윤현식 (지문날인 반대연대, 활동가) …………………………… 87

2. 개인정보 자기결정권의 강화를 중심으로 하는 신분등록제도의 변화방향 …………… 91

- 임규철 (동국대학교 강사, 법학박사)

지정토론 2 - 정영화 (서경대학교 법학과, 교수) ………………………………108

종합토론 : 청중과 대화 30분

건국대학교 법과대학 법학연구소 · BK 21 연구팀

국가신분등록제도와 프라이버시권의 충돌과 대안

[제1부 제1주제]

신분등록 및 주민등록제도의 개선방안

이은우 (법무법인 지평, 진보네트워크 운영위원)

1. 국가 또는 지방자치단체의 국민, 주민관리체제의 개요

(1) 신분등록제도

출생, 혼인, 이혼, 사망을 등록하는 제도로 민법관계를 분명하게 하기 위한 가족관계 및 출생, 사망의 증명을 목적으로 하는 제도를 신분등록제도라고 한다. 김기중, ‘국가의 국민관리체계와 인권’ , “21세기의 인권 1”, 한길사, 2000. 378페이지.

모든 국가는 사람의 권리의무관계를 정하기 위하여 민법상의 신분관계를 확인해 주는 신분등록제도를 가지고 있다. 국가나 지방자치단체는 국민이나 주민의 신분에 따른 권리관계의 확인을 해 주기 위해 신분을 등록받아 관리하고 있는데, 그 관리방식으로는 편제의 방법에 따라 출생, 사망, 혼인 등 사건별로만 편제하고 이를 따로 개인별로는 편제하지 않는 사건별 편제방식과 이를 개인별로 편제하는 개인별 편제방식이 있고, 함께 편제하는 사람의 범위에 따라 개인별로만 편제하는 개인별 편제 방식과 가족단위로만 편제하는 가족별 편제방식과 가(家)의 범위에 따라 편제하는 가(家)별 편제방식이 있다.

우리나라의 신분등록제도는 호적제도인데, 우리나라는 출생부, 사망부, 혼인부 등 사건별로 편제하는 사건별 편제방식을 따르고 있는 프랑스, 독일, 미국과 달리 각 사람의 신분변동을 하나의 기록부에 반영하는 인적 편제방식을 채택하고 있다. 이것은 그 사람의 신분관계를 쉽게 파악할 수 있는 장점이 있지만, 그 사람의 신분관계가 누구에게나 쉽게 노출된다는 단점이 있다. 거기에 우리나라의 호적제도는 입적과 제적에 따른 기록이동이 상호 연결되어 있는 데다가 제적부의 보존연한이 80년이기 때문에 우리나라의 호적의 경우는 사실상 거의 무한으로 혈연관계를 추적할 수 있게 된다고 한다.

장영아, ‘호적제도의 개선방안에 관한 연구’, 한국여성개발원, “‘96 연구보고서 200-4”, 1996. 10. 37페이지

장영아, 앞의 책, 14페이지

우리 호적제도는 인적편제방식 중에서도 ‘가’(家)별 편제방식을 채택하고 있다. 우리나라가 택하고 있는 가별편제방식은 가족의 범위보다 더 넓은 가(家)를 중심으로 호적을 편제하는 방식으로, 매우 독특한 것이다. 이 방식을 취하고 있는 사례로는 중국민법과 스위스민법에서 찾아볼 수 있다고 하나, 중국과 스위스법상의 가(家)는 현실에서 함께 생활하는 가족을 의미하므로 사실상 가족별편제방식으로 볼 수 있을 것이다. 우리나라의 가별편제방식은 철저하게 혈연을 중심으로 한 호적편제방식이다.

건국대학교 법과대학 법학연구소 · BK21 연구팀 2003 학술토론회

(2) 국민(주민)등록제도

(가) 주민등록제도

한편 각 나라들은 신분등록제도 외에 조세, 행정 등의 목적을 위하여 국가나 지방자치단체가 국민이나 주민을 별도로 관리하는 등록제도를 두고 있기도 하다. 특정한 행정목적을 수행하기 위하여 목적 수행에 필요한 범위 내에서 특정인으로부터 등록을 받거나 신고를 받는 것은 어느 국가나 지방자치단체에서나 보편적인 현상이지만, 특정한 행정목적 수행을 위한 것이 아니라 일반적으로 행정을 펼치는데 필요하기 때문에 국민이나 주민에게 국가나 지방자치단체에 등록을 하도록 하는 것은 나라마다 편차가 있다. 이 업무는 연방이나 국가에서 담당하기도 하고, 지방정부에서 담당하기도 하고, 어떤 나라에서는 아예 등록제도를 두지 않고 있기도 한다. 즉 이러한 등록제도가 반드시 필요한 것은 아닌 것이다. 미국, 영국, 아일랜드, 오스트레일리아, 캐나다 등과 같은 나라들은 일반적인(전국민적인) 국민(주민)등록제도를 두지 않고 있는 나라들이다. 오히려 강제적인 국민(주민)등록제도를 두고 있는 나라들은 소수의 나라에 속한다.

(나) 식별 시스템

국가나 지방자치단체, 그 밖에 기업이나 학교 등은 특정한 목적 아래 특정한 범주의 사람들을 따로 묶어서 관리하게 되는데, 이때 필요한 것이 식별 시스템이다. 식별의 방법은 다양한데, 신체적 특징을 이용하기도 하고, 숫자를 이용하기도 한다. 국가나 지방자치단체가 모든 국민이나 주민을 대상으로 하여 이들을 특정하기 위한 단일한 식별 시스템을 만들 경우 이를 전국민 식별자 제도(National ID)라고 부를 수 있다. 이렇게 되면 개인의 모든 개인정보가 단일한 식별자를 중심으로 통합되게 되므로 국가나 민간의 영역에서 개인정보의 통합에 따른 프라이버시 침해나, 감시를 받게 될 위험은 더욱 커지며, 신분 절도(ID Theft: 타인의 신분으로 속여서 타인행세를 하는 것)의 위험도 더욱 커지게 된다. 그래서 전국민을 대상으로 하는 단일한 특정번호 제도가 있느냐, 없느냐는 그 나라의 국민의 프라이버시 상황을 단적으로 보여주는 시금석이 되기도 한다. 이러한 전국민 식별자 제도는 편리할 수는 있지만 매우 위험한 제도이다. 이러한 전국민 식별자 제도를 의무적으로 시행하고 있는 나라는 많지 않다.

(다) 신분증 제도

각 나라들은 국가나 지방자치단체는 신분증 제도를 운영하기도 한다. 운전면허증, 여권, 건강보험증, 공무원증 등은 특수한 목적에 맞추어 발급하는 신분증인데, 그 외에 전국민을 대상으로 하는 범용성을 가진 일반목적의 신분증을 모든 국민에게 의무적으로 발급받도록 하는 나라가 있기도 하고, 원하는 사람만 발급받으면 되는 나라도 있고, 아예 그런 신분증이 없는 나라도 있다. 강제적으로 전국민을 대상으로 일반 신분증을 발급받도록 하고 있는 나라들은 몇 나라에 불과하다.

국가의 신분등록과 주거등록제도, 신분증 제도와 국민특정제도

제도	목적	방식	우리나라의 경우
신분등록제도 : 주로 국가(법원)에서 취급	신분관계의 증명	*사건별 편제/인적 편제 *개인별 편제/가족별 편제/가별 편제	인적 편제, 가별 편제 방식의 호적부
주거등록제도 : 국가나 지방자치단체에서 취급	행정처리의 목적	*국가 또는 지방자치단체에서 관리 *주거등록 없이 선거인 등록, 납세자 등록, 사회보장 수급자 등록 등 개별적으로만 등록받는 경우와 일반적인 주거등록을 요구하는 경우 *의무등록제, 임의등록제	국가에서 관리하는 의무적인 등록제도로 주민등록제도
국민특정제도 : 국가나 지방자치단체에서 취급	행정처리의 목적 (데이터 식별자)	*특수 목적에 따른 특정제도/일반적인 특정제도 *국가/지방자치단체 *전국민에 부여/원하는 자에게만 부여	국가에서 관리하는 전국민 고유번호제도인 주민등록번호 기타 납세자 번호, 여권번호 등의 특수목적 특정제도
신분 또는 자격증명 제도 : 국가나 지방자치단체에서 취급	행정처리의 목적 (간편한 자격 또는 신분확인)	*특수목적에 따른 신분증/일반적 목적에 따른 신분증 *단일기능/통합기능	여권, 운전면허증, 공무원증 등의 특수목적 신분증 제도 일반적 목적의 주민등록증

각국의 범용적 국가등록제도 및 신분증제도, 국민특정제도

국가	범용적 신분증제도	신청과 발급, 신분증의 번호유무
오스트리아	임의적 발급	지방에 신청, 중앙에서 발급
벨기에	의무적 지참	지방에서 발급, 번호없음
덴마크	없음
핀란드	임의적 발급	지방에서 발급, 개인번호
프랑스	임의적 발급	지방에서 발급, 번호없음
독일	15세 이상 의무적	중앙에서 발급, 번호없음
그리스	14세 이상 의무적	번호 없음
네덜란드	임의적	지방 신청, 중앙 발급, 사회보장번호, 납세자 번호
포르투갈	임의적	법무부에서 발급, 번호없음.
스페인	강제적	번호없음
아일랜드	카드 없음
이탈리아	임의적	지방에서 발급, 일련번호 부여
룩셈부르크	임의적	지방에서 발급
스웨덴	카드 없음
미국	카드 없음
오스트레일이라	카드 없음
캐나다	카드 없음

이하에서는 우리나라의 신분등록제도와 주거등록제도 및 신분증 제도와 국민특정제도에 대해서 살펴보면서 그것이 가지고 있는 문제점과 개선방안을 알아보고자 한다.

2. 우리나라의 신분등록제도의 현황과 개선방안

(1) 현황

먼저 우리나라의 신분등록제도인 호적제도는 호적법이 규정하고 있는데, 인적 편제 방식이서 개인의 신분관계가 일목요연하게 드러나게 되고, 게다가 인적 편제도 개인별 편제방식이 아니라 가(家)별 편제방식으로 구성되어 있어서 다른 혈연구성원의 개인정보까지 드러나게 되고, 혈연관계와 입적과 제적에 따른 기록이 체계적으로 정리되어 있으며, 입적과 제적에 따른 기록의 이동이 연동되어 개인의 혈연관계와 혼인관계, 적출여부 등이 고스란히 드러나게 된다는 점에서 개인의 프라이버시를 심각하게 침해하는 문제가 있다. 그리고 국가에 신고해야 하는 사항도 너무 많다. 구체적으로 살펴보면 호적법에서 규정하고 있는 신분변동의 신고는 출생신고, 입양신고, 혼인신고, 이혼신고, 사망신고인데, 이를 토대로 하여 호적부에 신분의 변동상황이 기재된다.

장영아, 앞의 글

제49조 (출생신고의 기재사항) ①출생의 신고는 1월 이내에 이를 하여야 한다. <개정 1975.12.31>

②신고서에는 다음 사항을 기재하여야 한다. <개정 1984.7.30, 1998.6.3>

1. 자의 성명, 본 및 성별

2. 자의 혼인중 또는 혼인외의 출생자의 구별

3. 출생의 연월일시 및 장소

4. 부모의 성명․본 및 본적(부 또는 모가 외국인인 때에는 그 성명 및 국적)

5. 자가 입적할 가의 호주의 성명 및 본적

6. 자가 일가를 창립하는 때에는 그 취지 및 그 원인과 장소

③자의 이름에는 한글 또는 통상 사용되는 한자를 사용하여야 한다. 통상 사용되는 한자의 범위는 대법원규칙으로 정한다. <신설 1990.12.31>

④출생신고서에는 의사․조산사 기타 분만에 관여한 자가 작성한 출생증명서를 첨부하여야 한다. 다만, 부득이한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. <신설 1990.12.31>

제66조 (입양신고의 기재사항) ①입양의 신고서에는 다음 사항을 기재하여야 한다. <개정 1990.12.31, 1998.6.3>

1. 당사자의 성명․본․출생년월일․본적(당사자가 외국인인 때에는 그 성명․출생년월일․국적) 및 양자의 성별

2. 양자의 친생부모의 성명 및 본적

3. 당사자가 가족인 때에는 호주의 성명, 본적 및 호주와의 관계

4. 일가창립 또는 분가로 인하여 호주로 된 자가 폐가하고 양자로 될 때에는 그 취지

5. 민법 제783조의 규정에 의하여 양가에 입적하는 자가 있는 때에는 그 성명, 본, 출생연월일, 그 부모의 성명 및 양자와의 관계

6. 삭제 <1990.12.31>

7. 삭제 <1990.12.31>

②삭제 <1990.12.31>

제76조 (혼인신고의 기재사항) ①혼인의 신고서에는 다음 사항을 기재하여야 한다. <개정 1990.12.31, 1998.6.3>

1. 당사자의 성명․본․출생년월일 및 본적(당사자가 외국인인 때에는 그 성명․출생년월일 및 국적)

2. 당사자의 부모와 양친의 성명 및 본적

3. 당사자가 가족인 때에는 그 호주의 성명, 본적 및 호주와의 관계

4. 처가에 입적할 혼인인 때에는 그 사실

5. 당사자가 초혼 아닌 때에는 직전의 혼인이 해소된 연월일

6. 당사자가 동성동본일지라도 혈족이 아닌 때에는 그 사실

7. 여호주가 폐가하고 혼인하는 경우에는 그 취지

②제19조의2제1항의 혼인신고의 경우에는 제1항의 기재사항외에 신본적을 신고서에 기재하여야 한다. <신설 1962.12.29, 1975.12.31>

③당사자의 일방이 혼가로부터 다시 혼인으로 인하여 타가에 입적하는 경우에는 친가의 호주의 성명, 호주와의 관계 및 본적을 기재하여야 한다.

제79조 (리혼신고의 기재사항) ①리혼의 신고서에는 다음 사항을 기재하여야 한다.<개정 1998.6.3>

1. 당사자의 성명․본 및 본적(당사자가 외국인인 때에는 그 성명 및 국적)

2. 당사자의 부모와 양친의 성명 및 본적

3. 당사자가 가족인 때에는 호주의 성명, 호주와의 관계 및 본적

4. 혼가를 떠나는 자가 친가에 복적하는 때에는 그 가의 호주의 성명 및 본적. 그러나 친가를 부흥하는 때에는 그 취지 및 부흥의 장소

5. 혼가를 떠나는 자가 일가를 창립하는 때에는 그 취지와 창립의 원인 및 장소

6. 민법 제909조제4항의 규정에 의하여 친권을 행사할 자가 정하여진 때에는 그 취지와 내용

②재판상 리혼의 신고서에 제1항제4호 또는 제5호의 기재를 할 수 없는 경우에는 혼가를 떠나는 자가 친가에 복적하는 것으로 본다. 다만, 친가가 없거나 그 본적을 알 수 없는 때에는 리혼 당시의 본적지에 일가를 창립하는 것으로 본다.

[전문개정 1990.12.31]

제87조 (사망신고와 그 기재사항) ①사망의 신고는 제88조에 규정한 자가 사망의 사실을 안 날로부터 1월이내에 진단서 또는 검안서를 첨부하여 이를 하여야 한다. <개정 1975.12.31>

②신고서에는 다음 사항을 기재하여야 한다.

1. 사망자의 성명, 성별 및 본적

2. 사망의 연월일시 및 장소

3. 사망자가 가족인 때에는 호주의 성명 및 호주와 사망자와의 관계

③불득이한 사정으로 인하여 진단서나 검안서를 얻을 수 없는 때에는 사망의 사실을 증명할만한 서면으로써 이에 갈음할 수 있다. 이 경우에는 신고서에 그 진단서 또는 검안서를 얻지 못한 사유를 기재하여야 한다.

제15조 (호적의 기재사항) 호적에는 다음 사항을 기재하여야 한다.

1. 본적

2. 전호주의 성명 및 호주와의 관계

3. 호적의 편제 기타 호적변동사유의 내용과 년월일

4. 호주 및 가족의 성명․본․성별․출생년월일 및 주민등록번호

5. 호주 및 가족이 된 원인과 년월일

6. 호주 및 가족의 친생부모와 양친의 성명

7. 호주와 가족과의 관계

8. 타가에서 입적하거나 타가로 떠난 자에 대하여는 그 타가의 본적과 호주의 성명

9. 호주 또는 가족의 신분에 관한 사항

10. 기타 대법원규칙으로 정하는 사항

[전문개정 1990.12.31]

(2) 개선방안

현재 호적제도의 개선방안으로 기본가족별 호적제도, 개인별 호적제도, 주민등록제도를 보완하는 호적제도가 제기되고 있는데, 개인정보의 침해를 최소화한다는 측면에서 본다면 개인별 편제방식의 호적제도, 그 중에서도 사건별 편제방식의 호적제도가 가장 바람직하다.

좀 길지만 서울고등법원 조대현 부장판사의 글 중에서 개인별 신분등록제도에 관한 부분을 싣는다.

개인별 신분등록제도의 내용

(1) 모든 국민의 신분기록을 하나의 시스템으로 전산화하되, 개인의 성명과 주민등록번호에 의하여 그 신분기록을 검색할 수 있도록 한다. 개인별 신분등록제도를 채택하면서 모든 국민의 신분기록을 하나의 시스템으로 전산화하지 않으면, 친족관계의 파악이 어렵게 된다.

(2) 모든 국민의 신분기록사무를 하나의 신분등록청에서 지정된 신분기록관이 담당한다. 전산시스템에 의한 신분기록의 정확성과 변조가능성을 예방하기 위한 것이다. 다만, 그 열람과 등본 발급은 전국 어디서나 가능하게 한다.

(3) 개인의 신분등록표는 출생신고․기아발견신고․취적신고․귀화신고 등에 의하여 새로 편제하고, 일생 동안의 신분변동사유를 그 신분등록표에 모두 기재한다. 본인의 성명․주민등록번호․출생년월일․성별과 같은 개인의 특정을 위한 사항은 물론이고, 본인의 출생․사망․인지․입양․친자관계 변동․혼인․국적변경․개명 등의 신분변동사유를 모두 기록한다.

(4) 부부관계와 친자관계를 파악할 수 있도록 하기 위하여 개인별 신분등록표에 본인의 배우자․부모(친생부모와 양친부모를 모두 포함한다)․자녀(혼인중의 자, 혼인외의 자, 전혼중의 자, 재혼중의 자, 양자 등을 모두 포함한다)의 성명과 주민등록번호를 기재한다. 그리고, 신분등록표에 기재된 본인의 배우자․부모․자녀의 성명과 주민등록번호에 의하여 그 사람들의 각 신분등록표를 바로 검색할 수 있도록 한다. 혼인신고에 의하여 부부의 각 신분등록표에 혼인사유를 기재함과 동시에 배우자의 성명과 주민등록번호를 기재한다. 출생신고에 의하여 출생자의 신분등록표를 편제하면서 출생사유와 부모의 성명․주민등록번호를 기재함과 아울러 그 부모의 각 신분등록표에 출생자의 성명․주민등록번호를 기재한다. 인지나 입양신고의 경우에도 마찬가지로 처리한다. 배우자․부모․자녀에 관해서는 그 신분등록표에 대한 검색부호인 성명과 주민등록번호만 기재하고, 그 밖의 개인특정사항이나 신분변동사유는 기재하지 아니한다.

(5) 신분변동에 관한 신고를 접수하거나 신분사항을 기재할 때에 검색부호인 주민등록번호의 정확성을 확보하기 위하여 당사자들의 주민등록번호의 정확성을 점검하도록 한다.

(6) 본인이 사망하거나 국적을 상실하는 경우에도 그 배우자․부모․자녀의 친족관계 검색을 위하여 검색의 필요성이 없어질 때까지 계속 검색 자료로 비치한다.

(7) 경과조치로서 종전의 호적을 찾아볼 수 있도록 새로운 개인별 신분등록표에 종전 호적의 본적과 호주를 표시하여 줄 필요가 있다.

다. 개인별 신분등록제도의 장점

① 본인의 성명과 주민등록번호로 신분기록을 찾아낼 수 있기 때문에 따로 신분기록의 색출기능을 마련할 필요가 없다. 본적제도도 필요 없고, 신분기록의 명칭 또는 대표자의 명칭과 같은 것도 필요 없다.

② 현행과 같은 호적사항란도 필요 없다. 호적사항란은 호적부의 편제․재제․전적․제적 등의 사유를 기재하는 것이다. 개인별 신분등록표는 출생신고․취적신고․국적취득신고 등에 의하여 편제되는데, 그러한 사유를 신분사항란에 기재하면 되고 신분등록표의 편제사실을 별도로 기재할 필요가 없다. 그리고, 본적이 없으므로 전적의 문제도 생기지 아니한다. 신분기록이 모두 전산화되므로 신분기록을 재제할 필요성도 없을 것이다. 본인이 사망하거나 국적을 상실한 경우에도 본인이나 그 배우자․부모․자녀의 친족관계 검색을 위하여 계속 검색 자료로 비치할 필요가 있으므로 말소․제적 등의 조치를 취할 필요도 없다.

③ 가족부제도에서 자녀의 신분기록을 부모 중 누구의 가족부에 편제할 것인가에 관한 복잡한 문제가 생기지 아니한다.

④ 가족부제도에서 생기는 남녀평등의 문제가 생기지 아니한다. 개인별 신분등록제도에서는 자녀의 성명과 주민등록번호는 부의 신분등록표와 모의 신분등록표에 모두 기재된다.

⑤ 이적(移籍)․이기(移記)의 문제가 생기지 아니한다. 신분등록표가 개인별로 편제되고 가족단위로 함께 편제되는 것이 아니기 때문에, 분가․분적의 문제가 생기지 아니하고, 인지․입양․혼인 등의 경우에도 다른 가족부로 이적하고 신분기록을 이기하여야 하는 문제가 생기지 아니한다. 신분기록사무의 업무량이 대폭 줄어들 것이다.

⑥ 배우자․부모․자녀가 일괄 공시된다. 가족부제도에서는 부부와 자녀의 가족부가 서로 나누어지는 현상을 막을 수 없으므로, 친족관계를 확인하기 위해서는 그들의 가족부가 나누어지기 전의 가족부를 추적하여야 하는 문제가 생긴다. 그러나, 개인별 신분등록표에는 본인의 배우자․부모․자녀의 성명과 주민등록번호가 모두 기재되기 때문에 부부관계와 친자관계를 한 눈에 파악할 수 있다. 사망자의 신분등록표를 보면 그 사람의 배우자․부모․자녀가 모두 기재되어 있기 때문에 제1순위 및 제2순위 상속인까지 바로 파악할 수 있다. 다만, 그들의 사망 여부는 그들의 개인별 신분등록표를 보아야 알 수 있다.

⑦ 프라이버시 침해의 문제를 줄일 수 있다. 개인별 신분등록표에는 본인의 신분변동사유만 기재되고 그 배우자․부모․자녀의 신분변동사항은 기록되지 않기 때문에, 본인과 가족들의 신분변동사유가 한꺼번에 공시되는 가족부제도에 비하여 개인의 프라이버시를 더 보호할 수 있다.

⑧ 하나의 신분등록청에서 신분기록업무를 총괄하므로 신분변동신고서를 한 장만 제출하면 되고, 현행과 같이 여러 장 제출할 필요가 없다.

라. 개인별 신분등록제도의 문제점

㉮ 현재 전국의 호적이 단일 시스템으로 전산화되고 있지만, 그것은 현행 호적제도에 따른 것이므로, 개인별 신분등록제로 바뀌면 그 전산시스템의 내용을 변경하여야 한다.

㉯ 현재의 가족별 호적제도를 개인별 신분등록제도로 바꿀 경우에 본인의 신분사항에 관해서는 다른 바 없으므로 별 문제가 생기지 않을 것이다. 다만, 본인의 주민등록번호와 성명이 컴퓨터에 의한 검색부호이므로, 주민등록번호의 정확성을 확인하고 한자 성명의 한글 표기를 통일시켜 정비할 필요가 있다.

㉰ 본인의 배우자․부모․자녀의 성명과 주민등록번호를 새로 찾아서 기록하여야 하는 문제가 생길 것이고, 이것이 가장 큰 문제이다. 기존 호적도 부부와 그 자녀들이 하나의 호적에 편제되고, 그 호적에 배우자․자녀의 성명과 주민등록번호가 기재되어 있는 경우가 많다. 그러나, 본인과 그 배우자․부모․자녀들의 호적이 서로 다른 경우도 많고, 주민등록번호가 기재되지 않은 경우도 적지 않다. 본인의 배우자․부모․자녀들을 모두 찾아내고 그 주민등록번호를 확인하려면 본인의 신분 내력에 관련된 호적․제적을 모두 찾아서 조사하여야 한다. 그 업무량이 엄청날 것이다. 그러나, 기존 호적의 전산시스템에 호주 뿐만 아니라 가족도 그 성명과 주민등록번호에 의하여 호적을 검색할 수 있는 기능을 부가하고, 주민등록 전산시스템까지 동원한다면 어려운 일은 아닐 것이다. 많은 인력과 시간과 예산이 필요할 뿐이다.

㉱ 신분기록이 개인별로 작성되기 때문에 친족들의 구체적인 신분사항을 파악하기 위해서는 관련자의 신분등록표를 모두 열람하여야 한다. 그러나, 개인별 신분등록표에 배우자․부모․자녀의 성명과 주민등록번호가 모두 기재되어 있고, 그 기재를 클릭하여 필요한 신분등록표를 바로 검색할 수 있기 때문에 별로 문제되지 않을 것이다.

장영아, 앞의 글, 대통령직속 여성특별위원회, 현행가족법의 문제점과 개선방안 연구 - 호주제도 폐지를 중심으로, 1999. 12.

개인별편제방식이란 개인마다 기록표를 만들어 그의 신분사항을 시간별로 기록해 가는 방식인데, 미국, 프랑스, 독일에서는 이 방식을 채택하고 있다고 한다. 그리고 나아가 그 중에서도 인적편제방식을 배제하고 사건별 편제방식을 채택한다면 개인의 프라이버시 침해를 최소화할 수 있을 것이다. 이 경우 독일이나 프랑스의 경우처럼 난외부기의 방식을 통하거나 가족 수첩 등의 보완적인 제도에 의하여 신분관계의 효율적인 파악을 도울 수 있을 것이다.

미국은 철저한 사건별 기록제도를 가지고 있어, 출생, 혼인, 사망에 따라 각각 증명서를 작성한다. 그리고, 이러한 증명서간에 연결은 없다. 이혼은 법원에서 하고, 그 기록은 법원에서 보관한다. 장영아, 앞의 글

프랑스도 독일과 마찬가지로 개인별, 사건별 편제방식에 따라 호적부를 편제한다. 프랑스는 호적제도로서 신분증서제도를 두고 있고, 출생증서, 혼인증서, 사망증서, 인지증서 등, 다양한 증서들을 작성한다. 이러한 증서에 기록한 사항을 일람하여 파악하기 위하여, 역시 난외부기방법을 채택하며, 나아가 출생증서에 다른 증서사항을 난외에 대부분 부기하여 출생증서의 일람으로 개인정보를 파악할 수 있도록 하고 있다. 또한 가족관계를 파악하기 위하여 가족대장을 각 가정에 발급하여 보관하도록 하고 있다. 장영아, 앞의 글

독일에서는 개인별, 사건별 편제방식에 따라 출생, 혼인, 사망의 각 사건마다 호적부를 작성한다. 따라서, 출생부, 혼인부, 사망부가 존재한다. 그리고, 개인의 이러한 사항을 일람하여 파악하기 위하여, 이러한 호적부간을 연결하는 난외부기방식을 채용한다. 나아가, 가족관계를 분명하게 하기 위하여 가족부도 작성한다. 가족부는 혼인으로 개설하고, 부부와 미혼자녀의 신분사항을 기록한다. 출생부, 혼인부, 사망부에서 가족부에 기록할 사항을 통지한다. 장영아, 앞의 글

한편 이와 같이 개인별편제방식의 호적제도를 채택하면서 할 경우 호적에 기재할 내용도 대폭적으로 줄이는 것이 좋을 것이며, 입적과 제적의 기록연동도 없애도록 해야 할 것이다. 또한 호적사무의 처리와 관련해서 국가에서 담당하고 단일의 시스템으로 운영되도록 연동하는 것보다는 지방에서 처리하는 사무로 분권화시키는 것이 바람직할 것이다. 또한 호적부에 대한 비밀보호의무를 엄격하게 부과하고, 당사자 이외의 열람을 극히 제한적으로 허용해야 할 것이다.

한편 김상용 교수는 호주를 중심으로 하는 추상적인 가별편제방식의 호적제도가 실제의 가족생활관계를 반영하지 못함으로써, 주민등록제도가 신분등록제도의 역할까지 하게 되어 개인의 사생활 침해로 이어지고 있다고 한다.

“호주를 중심으로 하는 추상적인 '가'를 기본단위로 하여 편제되는 현행 호적은 실제의 가족생활관계를 반영하지 못한다. 그 결과 주민등록제도가 비정상적으로 확대되는 문제가 발생하게 되었다. 원래 안보목적으로 도입된 주민등록제도가 본래의 취지를 넘어 일반행정, 민간거래는 물론 호적제도의 기본 기능인 신분관계 확인을 위한 공부로도 이용되고 있는 것이 현실이다. 이처럼 주민등록제도가 호적의 기능까지 수행하고 있으므로, 대부분의 국민들은 일상생활에서 호적의 필요성을 거의 느끼지 못하게 되었고, 따라서 현행 호주제와 호적제도의 문제점에 대해서도 제대로 인식하지 못하게 된 것이다. 그러나 주민등록제도의 비정상적인의 팽창은 개인의 사생활 침해로 이어지는 정보유출을 비롯하여 많은 문제를 낳고 있다(주민등록표에 의해서 관리되는 개인정보는 140개 항목에 달하며, 이 가운데 78개 항목은 국가가 관리하는 데이터베이스에 수록되어 있다. 국가가 국민 개개인에 대하여 이처럼 방대한 정보를 보유·관리한다는 것은 국가에 의한 개인의 인권침해 가능성을 의미하는 것이다). 결국 현행 주민등록제도의 문제점을 해결하기 위해서도 가를 중심으로 편제하는 현행 호적제도는 개선되어야 한다. 위에서 본 바와 같이 부부를 중심으로 호적을 편제하는 방식을 따르게 되면, 현실적으로 공동생활을 하는 가족이 같은 호적에 기재될 수 있으므로, 주민등록제도의 필요성이 그만큼 감소하게 될 것이다. 나아가 호적이 주소등록제도를 겸하도록 하는 방법도 생각해 볼 수 있으며, 이와 같은 방식을 통하여 호적제도와 주민등록제도가 각각의 고유한 기능을 되찾을 수 있으리라고 생각한다.”

3. 국민(주민)등록제도의 현황과 개선방안

(1) 개요

우리나라의 주민등록제도의 문제점을 크게 세 가지 측면에서 살펴 보면 (i) 의무적인 주민등록제도 및 의무적인 주거등록제도의 문제점, (ii) 개인식별자로서 주민등록번호제도의 문제점, (iii) 신분증 제도로서 주민등록증 제도의 문제점으로 나누어 볼 수 있다. 이하에서는 이 세가지 측면에서 현황과 문제점을 살펴 보고 개선방안을 모색해 보겠다.

(2) 의무적인 주민등록 및 의무적인 주거등록제도의 문제점과 개선방안

(가) 문제점

우리나라의 모든 국민은 출생과 동시에 출생신고를 해야 한다. 이와 같이 출생신고가 된 자에게는 주민등록번호가 부여되고, 개인별․세대별 주민등록표가 작성된다. 그리고 모든 국민은 주민등록법에 의하여 30일 이상 거주할 목적으로 주소를 둘 경우, 주거의 이동상황을 국가에 신고해야 한다. 이와 같이 수집되는 정보는 주민등록표와 전산화된 주민등록화일로 정리되며, 이를 중앙정부인 행정자치부가 통합 관리한다. 이처럼 우리나라는 전국민을 대상으로 (i) 주민등록 의무와 (ii) 주거등록 의무를 부과하고 있다.

제6조 (대상자) ①시장․군수 또는 구청장은 30일이상 거주할 목적으로 그 관할구역안에 주소 또는 거소(이하 "거주지"라 한다)를 가진 자(이하 "주민"이라 한다)를 이 법의 규정에 의하여 등록하여야 한다. 다만, 외국인에 대하여는 예외로 한다.<개정 1991.1.14>

②제1항의 등록에 있어 영내에 기거하는 군인에 대하여는 그가 속하는 세대의 거주지에서 본인 또는 그 세대주의 신고에 의하여 등록하여야 한다.<개정 1975.7.25>

③해외이주법 제2조의 규정에 의한 해외이주자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 해외이주를 포기한 후가 아니면 등록할 수 없다.<신설 1991.1.14>

제7조 (주민등록표등의 작성) ①시장․군수 또는 구청장은 주민등록사항을 기재하기 위하여 개인별 및 세대별 주민등록표를 작성․비치하고, 세대별 주민등록표색인부를 비치․기록하여야 한다.<개정 1991.1.14>

②개인별 주민등록표는 개인에 관한 기록을 종합적으로 기록․관리하며 세대별 주민등록표는 그 세대에 관한 기록을 통합하여 기록․관리한다.

③시장․군수 또는 구청장은 주민에 대하여 개인별로 고유한 등록번호(이하 "주민등록번호"라 한다)를 부여하여야 한다. <신설 2001.1.26>

④주민등록표와 세대별 주민등록표 색인부의 서식과 기재방법 및 주민등록번호의 부여방법은 대통령령으로 정한다.<개정 1993.12.27>

제10조 (신고사항) ①주민은 다음 각호의 사항을 그 거주지를 관할하는 시장․군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.<개정 1968.5.29, 1991.1.14, 1993.12.27>

1. 성명

2. 성별

3. 생년월일

4. 세대주와의 관계

5. 합숙사에 있어서는 그 관리책임자

6. 본적

7. 주소

8. 본적이 없는 자 또는 본적이 분명하지 아니한 자는 그 사유

9. 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자는 그 국적명 또는 국적의 유무

10. 거주지를 이동하는 경우에는 전입전의 주소 또는 전입지와 그 년월일

11. 삭제<1999.5.24>

12. 대통령령으로 정하는 특수기술에 관한 사항

②누구든지 제1항의 신고를 이중으로 할 수 없다.<신설 1968.5.29, 1975.7.25>

이러한 의무적인 주민등록제도는 국가(또는 지방정부)는 모든 국민(또는 주민)의 개인정보를 파악할 필요가 있다는 전제에서 출발하는 것인데, 논리적으로는 국가나 지방정부가 행정목적 실현을 위해서 모든 국민이나 주민의 개인정보를 파악하고 있어야 할 필요는 없다. 실제로 많은 나라들은 의무적인 주민등록제도를 두지 않고 있는데, 이들 나라들이 행정목적을 실현하는 데에는 큰 문제점은 없어 보인다. 우리나라의 경우는 의무적인 주민등록제도를 시행함은 물론, 나아가 주거등록까지 강제하고, 이러한 정보를 개인별, 세대별로 정리하여 중앙정부에서 집중하여 수집, 보유하고 있어서, 개인의 정보통제권은 매우 약화된 상태이다.

비교법적으로 보더라도 독일, 프랑스, 영국, 미국, 호주를 비롯한 많은 국가들이 전국민에 대한 의무등록제를 도입하지 않고 있다. 독일과 헝가리, 필리핀에서는 전국민에 대한 고유 식별번호의 부여에 대하여 위헌이라고 판시한 사례가 있기도 하다. 이런 점에서 볼 때 전국민을 의무적으로 등록하게 하고, 주거현황을 등록하게 하고, 이를 중앙정부에서 통합 관리하도록 하고 있는 현재의 주민등록제도는 국가의 국민에 대한 과도한 감시를 초래함으로써 헌법상 보장되는 인격권을 침해하는 제도로 판단될 가능성도 높다.

독일의 경우는 국가에서 사건별 편제방식의 신분등록제도를 기본으로 하면서, 가족부와 혼인부를 보충적으로 운영하고 있다. 한편 주거등록제도는 각 주별로 주법에 의하여 주소와 본인확인정보를 신고하도록 하고 있는 것으로 알려져 있다. 그런데 각주에서 관리하는 이 주거정보는 연방정부나 각 지방정부 사이에 상호 통보되거나 상호 전산망으로 연동되어 있지 않다고 한다. 한편 독일의 경우 연방차원에서 신분증제도를 가지고 있으나, 이 신분증에는 일련번호가 부여되지만 이 일련번호는 단순히 그 신분증에 부여되는 일련번호일 뿐 그 사람에 대한 일련번호는 아니라고 한다. 그래서 새 신분증을 발급할 때마다 새 번호가 부여된다고 한다. 또한 이 일련번호에는 생년월일이나 성별 등의 인적사항 등을 추정할 수 있는 내용을 담을 수 없도록 하고 있으며, 공적기관은 물론 사적기관도 일련번호를 데이터베이스에서 인적사항을 추출하는 것(프로파일링)이나 여러 데이터베이스 자료의 결합(머징)하기 위하여 사용할 수 없도록 명시적으로 규정하고 있다고 한다. 즉, 독일의 경우 연방차원에서 신분증제도를 가지고 있기는 하지만, 전국민을 대상으로 하는 고유식별번호는 부여하지 않고 있으며, 연방의 신분등록정보와 각 지방의 주거정보와 연방의 신분증 정보가 서로 엄격하게 분리되도록 철저한 법적 장치를 마련해 두고 있다고 한다(이상 김기중, 국가의 국민관리체계와 인권).

프랑스의 경우 모든 국민에게 개인식별번호를 부여하고 있으나 강제적인 주거등록제도는 없다고 한다(이상 김기중 앞의 책)

영국에서는 최근 전국민을 대상으로 하는 고유식별번호부여 및 전자신분증 도입을 추진하고 있으나 강력한 반대에 부딛혀 실현되기 어려운 상황이라고 한다.(프라이버시 인터내셔널의 사이트 참조 : www.privacyinternational.org)

미국에서는 사회보장번호는 사회보장국에서 운영된다. 사회보장번호는 사업이나 교육에서도 상당히 사용되고 있다고 한다. 사회보장번호는 인구의 대다수가 부여받고 있으나 완전성은 매우 낮다고 한다.(FACFI 1976, CG 1980, OTA 1981).미국의 경우 최초의 사회보장법(Social Security Act of 1935)이 제정되었고, 피용자와 고용주에게 세금을 부과하는 고유번호가 1936년에 성립되었다고 한다. 피용자는 그 번호를 고용주에게 제출해야 했다. 발행된 사회보장카드에는 ‘신분증명용이 아님’이라는 설명이 들어 있었다고 한다.(HEW, 1973, pp.114-122). 1943년 사회보장번호를 모든 연방정부의 근로자에게 확대하여 사용하는 결정이 취해졌다(루즈벨트의 행정명령[9937]). 많은 비용 부담이 되는 중복업무를 피하기 위하여 모든 연방기관은 사회보장번호를 이용한 개인 식별시스템을 확립할 것을 명령한 이 명령은 지금도 유효하다고 한다(Westin & Baker, 1972, p.41).그러나 1961년 재무성 산하의 소득세 담당부서인 Internal Revenue Service(IRS)가 납세자를 확인하기 위하여 사회보장번호를 사용하기 시작하기 전(P.L. 87-397 : 1961. 10. 5. )까지는 사회보장번호의 사용범위에는 큰 영향이 없었다고 한다. IRS는 개인에게 이자를 지급하는 기업에게 해당 개인의 사회보장번호를 수집하여 보고하도록 임무를 부여했다. 사회보장번호는 통합성이 낮다고 한다. 이것은 외견상 유효해 보이는 번호가 사회보장청으로부터 발행된 것인지 여부를 확인해 줄 수 있는 능력을 갖춘 조직이 별로 없기 때문이라고 한다. 현재 9개의 번호로 구성된 사회보장번호의 약 40%가 배당되었다고 한다. 현재 남아 있는 번호 중에도 외견상 유효한 번호는 많이 있다고 한다. 가장 대표적인 거짓번호는 078-05-1120이라고 하는데, 이 번호는 1940년대와 1950년대에 지갑에 샘플로 넣어져서 판매된 번호라고 한다. 이런 심각한 약점이 있음에도 많은 연방정부 기관들은 신분확인용으로 사회보장번호를 사용하고 있다고 한다. 기업들은 사업을 하는데 법적인 근거가 없음에도 그 번호를 사용한다고 한다(Hibbert 1992). 소비자의 정보를 판매하는 The Lotus Marketplace service도 사회보장번호를 사용한다고 한다.(이상 Roger Clarke, Human Identification in Information Systems: Management Challenges and Public Policy Issues)

호주에서도 최근 전국민 특정번호를 도입하려고 하였다가 강력한 반대로 무산되었다. (프라이버시 인터내셔널 웹사이트 참조 : www.privacyinternational.org)

프라이버시 인터내셔널(www.privacyinternational.org), 전자프라이버시정보센터(www.epic.org)

(나) 개선방안

따라서 우리나라도 의무적인 주민등록제도를 폐지하고, 임의적인 주민등록제도를 채택하는 것을 고려해 볼 필요가 있다. 많은 나라들도 주민등록제도를 두지 않고 있지만, 행정목적을 실현하는 데는 큰 문제가 없다. 그러므로 우리의 경우에도 의무적인 국민주거등록제도를 폐지하고 임의적으로 원하는 사람만 등록을 하게 하는 임의적인 국민등록제도를 실시해도 행정목적을 실현하는 데는 큰 문제가 없을 것이다.

둘째, 현재 국가에서(행정자치부에서) 통합관리하는 개인의 주민등록정보를 지방자치단체별로 구분관리하도록 할 필요가 있다. 지방자치단체에서 구분관리를 하게 되면 개인정보의 침해가능성이 줄어들 것이다.

셋째, 의무적인 주거등록제도를 폐지하는 것을 검토해 볼 필요가 있다. 주거지별로 이동현황을 신고하도록 하고 있는 것은 행정편의에는 크게 기여할 수 있겠지만, 개인의 민감한 프라이버시가 될 수 있는 주소가 외부적으로 노출될 가능성이 커진다는 점에서 문제가 있다. 따라서 특정한 행정 목적별로 경우에 따라서 주거지를 신고해야 할 수도 있겠지만, 모든 국민에게 주거지를 신고하도록 의무를 부과하는 것은 폐지하는 것이 좋을 것이다.

물론 이와 같이 임의적인 주민등록제도로 변경한다 하더라도 각 분야별로는 행정목적에 따라 해당 행정기관에 개인이 등록을 해야 하는 경우가 많이 있을 것이다. 예컨대 예비군이나 민방위와 같은 병무관련 등록, 차량등록, 부동산 등기, 사회보장을 위한 각종 등록, 의료보험 등록 등이 필요할 것이다. 그러나 이러한 특정한 목적에 따른 등록이나 신고는 주민등록제도와는 목적과 효과가 엄연히 다른 것이다. 따라서 정보의 공유도 엄격하게 제한되어야 할 것이다.

한편 현행 주민등록법은 국민등록시에 지나치게 많은 개인정보를 국가에 등록하게 강제하고 있는데, 주민의 지위를 정하는 법률이어야 할 주민등록법이 이와 같이 목적범위를 벗어나는 과도한 정보를 등록하도록 하고 있는 것은 큰 문제가 아닐 수 없다. 따라서 지방자치단체가 주민등록법에 의해 수집할 수 있는 정보를 지방자치단체 주민의 지위를 정하는 데 필요한 최소한의 정보(이름, 주소, 생년월일, 부모의 이름 정도)로 한정할 필요가 있다. 그리고 개인에게 민감한 정보일 수 있는 동거가족을 반드시 기재하도록 하고 세대주와의 관계까지 신고하도록 하는 세대별 주민등록표를 폐지해야 한다. 또한 주민등록정보의 수집, 보관, 관리, 이용에 있어 정보주체가 참여할 수 있는 범위를 최대한 넓히는 방향으로 주민등록법을 개편해야 할 것이다. 특히 주민등록정보를 중앙정부 행정기관이나 다른 공공기관이 이용하도록 할 경우 반드시 필요한 경우로 한정하고, 그 이용의 목적을 분명히 하고 제공의 목적이나 일자 등 관련정보를 문서로 기록하도록 하며, 사후관리를 강화하고, 정보주체에게 주민등록정보의 이용 또는 제공에 관한 사항을 알리거나 적어도 적절한 방법으로 공지해야 할 것이다. 정보주체가 본인 정보의 열람이나 정정을 요구할 경우 즉시처리되도록 해야 하며, 정보주체가 전산화된 정보에 쉽게 접근할 수 있는 장치를 별도로 마련해야 할 것이다.

김기중, 윤현식, 한국주민등록법의 개정방향.

김기중, 윤현식, 한국주민등록법의 개정방향.

김기중, 윤현식, 한국주민등록법의 개정방향.

(3) 주민등록번호의 문제점과 개선방안

(가) 문제점

우리나라의 경우 전국민이 의무적으로 주민등록을 해야 하는 주민등록법에 따라 국가는 전국민에게 일률적으로 일련번호에 의한 주민등록번호를 부여하고 있다. 우리나라가 국민에게 부여하고 있는 주민등록번호는 전국민 특정제도(이른바 National ID제도)이기도 하다. 그런데 우리나라의 주민등록번호제도는 다음과 같은 점에서 심각한 문제점을 안고 있다.

제7조의2 (전산정보처리조직에 의한 주민등록표화일 작성등) ①제7조의 주민등록표 및 주민등록표색인부에 기재할 사항은 전산정보처리조직(이하 "전산조직"이라 한다)에 의하여 처리하여야 한다. 이 경우 그 주민등록표화일(자기테이프․자기디스크 기타 이와 유사한 방법에 의하여 기록․보관하는 개인별 또는 세대별 주민등록표 및 세대별 주민등록표색인부를 말한다. 이하 같다)은 제7조제1항 및 제2항의 규정에 의한 주민등록표 또는 세대별 주민등록표색인부로 본다.<개정 1997.12.17>

②제1항의 규정에 의한 주민등록표화일의 정리․관리․보관등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

③시장․군수 또는 구청장은 주민에 대하여 개인별로 고유한 등록번호(이하 "주민등록번호"라 한다)를 부여하여야 한다.

고유의 일련번호의 특징으로 유일성, 영속성을 들 수 있다.

(i) 주민등록번호는 어디에서든 그 사람을 대표하는 유일한 번호로서 그 사람에 관한 모든 개인정보의 통합자와 식별자 역할을 한다.

(ii) 주민등록번호의 구성이 외부에서 그 번호만 보아도 나이, 출신지역, 성별(생물학적인 성) 등을 확인할 수 있게 되어 있어서 인권침해의 소지가 있다.

(iii) 한번 발급된 주민등록번호는 평생 변하지 않는다. 이런 점에서 임의적인 번호체계로 단순한 일련번호에 불과한 번호인 경우나, 번호가 바뀔 수 있는 경우보다 훨씬 더 강력한 전국민 특정번호제도이다.

(iv) 그 동안 수 십년간 축적된 주민등록자료가 전산화되어 있으며, 행정영역의 경우는 모든 행정영역에서 제한 없이 주민등록번호를 식별자로 사용해 왔으며, 민간부문에서도 주민등록번호를 무분별하게 개인식별 수단으로 사용해 오고 있어서 개인정보의 통합화된 정도가 전세계에서 유례를 찾아볼 수 없을 정도로 강력하다. 오늘날 이 주민등록번호는 각급 공공기관에서 보유하고 있는 개인정보화일(중앙행정기관 99종, 지방자치단체 126종, 각급학교 22종, 정부투자기관 기타 204종 : 2000. 12. 행정자치부 공고)과 민간영역에서 보유하고 있는 모든 개인정보의 식별자 역할을 하고 있다. 그 뿐만 아니라 최근에는 대부분의 인터넷 웹사이트에서 주민등록번호를 개인의 신분확인용으로 사용하고 있으며, 신용정보회사는 국민들의 주민등록번호를 개인신분확인용으로 사용하도록 데이터베이스로 제공하고 있기도 하다. 이러한 상황에서 다음과 같은 문제해결 방안을 생각해 볼 수 있다.

(나) 주민등록번호의 보호

무엇보다도 먼저 신속하게 주민등록번호를 보호하기 위한 조치가 취해져야 한다. 주민등록제도를 근본적으로 개혁하기 전부터라도 주민등록번호의 남용을 방지하고, 주민등록번호를 보호하기 위한 조치를 취해야 한다. 주민등록번호를 보호하는 일은 주민등록제도를 근본적으로 개혁하여 의무적인 전국민 주민등록제도가 임의적인 주민등록제도로 변경되는 경우에도 계속되어야 한다. 왜냐하면 이 경우에도 주민등록번호 자체는 사라지지 않을 것이고, 주민등록번호가 국민식별자로 사용될 가능성이 높기 때문이다. 그러므로 이 경우에도 여전히 주민등록번호를 보호해야 한다. 결국 주민등록번호를 보호하는 일은 언제나 필요한 일이다.

외국의 경우를 예로 보더라도 전국민 고유 식별자(National ID)를 도입하지 않거나, 의무적인 국민등록제와 결합된 전국민 고유 식별번호제도를 도입하지 않고 있으며, 전국민에 대한 고유 식별번호로 될 가능성이 있는 번호(예를 들어 미국의 경우는 Social Security Number, 오스트레일리아의 경우는 Tax Payer's Number)에 대해서는 특별한 법적 보호를 하여, 이런 것들이 전국민에 대한 고유 식별번호로 기능하지 않도록 최선의 노력을 기울이고 있다. 예컨대 미국의 경우나 오스트레일리아의 경우는 의무적인 주민등록제도가 없고, 임의적으로 사회보장번호를 발급받든가, 아니면 다른 목적에 의하여 생성되는 납세자 번호가 있는데, 이들 나라에서는 이런 정보들이 개인정보에 대한 식별자 역할을 하게 되어 사실상 전국민 고유번호제도로 운용되고 있다는 비판이 제기되고 있는 상황이다. 그래서 이러한 번호에 대해 특별한 보호를 취하고 있다.

(i) 주민등록번호의 남용억제

주민등록번호에 대한 보호를 위해서 특별히 주민등록번호를 사용해야 할 필요가 있는 경우를 제외하면 주민등록번호를 함부로 사용하지 못하게 해야 한다. 주민등록번호가 반드시 필요한 경우란 주민등록사무와 관련된 일 외에는 특별히 없을 것이다. 그래서 특별히 주민등록번호가 꼭 필요한 경우나, 법률로 규정하고 있는 경우가 아니라면 주민등록번호를 요구하지 못하도록 법률로 정하고, 주민등록번호가 꼭 필요한 경우가 아니라면 주민등록번호의 제공을 거부했다는 이유로 서비스 제공을 거부해서는 안된다는 규정을 법률에 두는 것이 좋을 것이다. 이를 통해 주민등록번호가 정보의 통합자나 식별자로 사용되는 것을 막아야 한다. 이런 점에서 볼 때 현재 국가에서 주민등록번호를 거의 모든 행정민원서류에서 본인확인을 위한 수단으로 사용하고 있는 것과, 법적 근거도 없이 국가나 신용조사기관들이 개인들의 주민등록번호 데이터베이스를 민간업체들에게 본인확인을 위한 수단으로 유료로 제공하고 있는 것은 중대한 프라이버시권 침해행위로서 중단되어야 할 것이다. 그리고 민간의 영역에서도 모든 거래에서 주민등록번호를 요구하는 관행과, 본인확인수단으로 주민등록번호를 요구하는 관행과 하다못해 무료 웹사이트에 회원가입시에도 무분별하게 주민등록번호를 요구하는 관행은 중대한 프라이버시 침해행위이므로 중단되어야 할 것이다.

요컨대 현재 우리사회에 광범위하게 퍼져있는 ‘주민등록번호 = 본인확인 수단’이라는 생각, ‘주민등록번호 = 개인정보의 식별자’라는 생각은 근본적으로 잘못된 것이므로 고쳐져야 한다. 이러한 관행을 고치는 것이 자발적인 사고의 전환을 통해 이루어질 수 있을 것이라고 기대하기는 어려운 일이므로 주민등록번호의 보호에 관한 법률을 제정하여 먼저 이것부터 고쳐나가고 국민의 인식을 바꾸어 나가야 할 것이다. 또한 검찰과 법원에서도 주민등록번호의 누출에 대하여 중대한 프라이버시의 침해로 인식하여 강력한 처벌과 손해배상책임을 부과해야 할 것이다. 그리고 공공기관부터 무분별하게 주민등록번호를 요구하는 관행을 바로잡고 민원서류에서 불요불급한 경우를 제외하고는 주민등록번호를 사용하지 말도록 하고, 각종 데이터베이스에서도 성질에 따라 적절한 개인정보 식별자를 설정하여 주민등록번호를 개인정보식별자에서 제외시켜 나가는 작업을 추진해야 할 것이다. 그리고 민간영역에 대해서도 공정거래위원회나 통신위원회를 비롯해서 각급 기관에서 적절한 계도를 통해서 민간거래에서 주민등록번호를 사용하고 있는 실태를 파악하여 앞으로 주민등록번호를 사용하는 것을 억제, 금지시켜 나가야 할 것이다. 이를 위하여 먼저 민간부문과 공공기관에서 주민등록번호의 사용실태에 대한 조사를 벌여, 불필요한 주민등록번호의 이용을 억제하는 작업을 시작해야 한다. 실제로 미국의 경우 법으로 공공기관에서의 사회보장번호의 공개를 금지하고 있으며, 법령이 정하고 있는 경우를 제외하고는 공공기관의 경우 사회보장번호를 요구하는 것을 금하고 있으며, 사회보장번호를 제공하지 않았다는 이유로 서비스 제공을 거부해서는 안된다는 규정을 두고 있다(the Privacy Act of 1974. 5 U.S.C. Sec. 552a). 그래서 미국의 법원은 선거인명부의 등록시에 사회보장번호를 요구하는 것은 프라이버시권을 침해하는 것이라고 판시하였고{Greidingerv. DavisGreidingerv. Davis, 988 F.2d 1344 (4th Cir. 1993)}, 국가는 개인의 사회보장번호를 정보공개시에도 공개해서는 안된다고 하였으며{Painting and Drywall Work Preservation Fund, Inc. v. Department of Housing and Urban Development, 936 F.2d 1300 (D.C. Cir. 1991) 등}, 연방직원의 사회보장번호는 공적기록에 해당하지 않는다고도 하고, 일단 사회보장번호가 공개되는 경우에는 그 피해가 막대하다고 보고 사회보장번호는 매우 중대한 프라이버시로서 엄격하게 보호되어야 한다고 판시하였다.{American Federation of Gov't Employees v. United States, 712 F.2d 931, 932 (4th Cir. 1983) 등}.

DISCLOSURE OF SOCIAL SECURITY NUMBER

Section 7 of  provided that: ''(a)(1) It shall be unlawful for any Federal, State or local government agency to deny to any individual any right, benefit, or privilege provided by law because of such individual's refusal to disclose his social security account number. ''(2) the (The) provisions of paragraph (1) of this subsection shall not apply with respect to - ''(A) any disclosure which is required by Federal statute, or ''(B) the disclosure of a social security number to any Federal, State, or local agency maintaining a system of records in existence and operating before January 1, 1975, if such disclosure was required under statute or regulation adopted prior to such date to verify the identity of an individual. ''(b) Any Federal, State, or local government agency which requests an individual to disclose his social security account number shall inform that individual whether that disclosure is mandatory or voluntary, by what statutory or other authority such number is solicited, and what uses will be made of it.''

Pub. L. 93-579

캐나다에서도 사회보장번호가 널리 개인의 식별자로 사용되는 문제가 지적되어 연방직원들에 대하여 사회보장번호 대신 새로운 피용자 번호를 도입하기도 하였다. 그리고 오스트레일리아의 경우는 프라이버시 보호법(Privacy Act of 1988)에서 납세자 번호를 국가식별번호로 사용하는 것을 무조건 금지하고 있으며, 그리스의 경우는 국민 식별번호를 도입하였는데, 이것을 어떤 경우에도 데이터 파일의 식별번호로 사용하는 것을 금지하고 있다고 한다.그 외에 독일의 경우에도 신분증의 번호가 오용되는 것을 방지하기 위한 법률을 둠으로써 개인정보의 침해를 막기 위하여 특별한 보호조치를 규정해 놓고 있다.

Privacy Laws & Business, February 1989, at 4, quoted in M. Spencer, 1992 And All That: Civil Liberties in the Balance 60 (1990). Access Reports, July 11, 1990, at 6.

M. Spencer, 1992 And All That: Civil Liberties in the Balance 60 (1990)

김기중, 앞의 책.

우리나라의 경우 주민등록번호의 사용을 규제할 때 문제가 되는 것은 다음과 같다.

첫째, 공공영역에서 주민등록번호가 필요한 경우는 엄밀하게 본다면 주민등록과 관련한 경우 뿐일 것이다. 그러나 대부분의 민원서류에서 주민등록번호를 요구하는 것은 주민등록번호를 민원인의 동일성을 확인하기 위한 개인식별자로 사용하고 있기 때문이다. 이처럼 주민등록번호가 개인식별자로서 사용되는 경우에는 주민등록번호 대신 이름과 생년월일(그 밖에 해당 민원에서 특유한 개인정보를 추가)을 개인식별자로 사용할 수 있을 것이다. 주민등록번호가 데이터 매칭의 기준 식별자로 사용되는 경우에는 먼저 그러한 데이터 매칭이 필요하고 적법한 것인지를 검토하고, 필요한 것일 경우에는 주민등록번호 외에 다른 기준 식별자(예를 들어 이름과 생년월일)로 데이터 매칭을 할 수도 있을 것이다. 이렇게 본다면 공공영역에서 주민등록번호가 필요한 경우는 거의 없을 것이다.

둘째, 민간영역에서 필요없는 경우에 개인식별을 위해서 주민등록번호를 요구하는 경우는 이를 규제할 수 있을 것이다. 예를 들어 주차장에 주차를 시킬 때 주민등록번호를 적도록 한다든가, 인터넷 웹사이트에 가입할 때 주민등록번호를 적도록 하는 것은 필요없는 주민등록번호의 요구로 볼 수 있다.

셋째, 민간영역에서 문제가 되는 것이 ‘청소년 유해매체물’에 청소년의 접근을 막기 위하여 청소년보호법에서 요구하고 있는 연령확인 의무의 이행방법의 하나로 활용되고 있는 주민등록번호와 실명을 이용한 실명확인 서비스이다. 그리고 인터넷에서의 실명가입 서비스이다. 이러한 것들은 프라이버시를 심각하게 침해하는 중대한 문제이다.

넷째, 민간영역에서 문제되는 것으로 금융거래시에 주민등록번호의 제공이 필요한지에 관한 것이다. 현재는 본인확인의 필요 때문에 주민등록번호의 제공을 요구하는 것 같은데, 그러한 용도로라면 주민등록번호의 제공이 필요없다.

다섯째는 민간영역에서 주민등록번호가 식별자로 사용되는 경우에 관한 것이다. 이 경우는 주민등록번호 대신 다른 정보를 식별자로 사용하도록 해야 할 것이다.

(ii) 주민등록번호 체계의 변경

다음으로 중요한 것이 주민등록번호 체계의 변경이다. 지금의 주민등록번호는 그 자체가 중대한 인권침해의 소지가 있다. 게다가 현재의 주민등록번호는 한번 부여되면 평생 고칠 수 없게 되어 있다. 이러한 문제를 시정하기 위하여 주민등록번호를 새로운 체계에 의하여 부여하고, 그 사용을 제한해야 한다. 따라서 주민등록번호는 필요한 경우에만 필요한 범위 내에서 통용되는 임시적인 신분등록번호가 되어야 한다. 이것은 예컨대 운전면허증의 고유번호, 여권의 고유번호, 납세자 번호 등과 같이 필요한 범위 내에서만 통용되는 것으로 해야 할 것이다. 따라서 주민등록제도의 경우 지방자치단체에서 주민의 등록정보로서만 활용하여야 할 것이다. 그리고 이 경우 주민등록시 부여되는 신분등록번호는 중앙정부와 통합을 시도해서는 안될 것이며, 지방자치단체에서도 다른 주민의 개인정보와 통합되지 않도록 해야 한다. 이 경우 주민등록제도는 개인별 고유번호가 아니라 신분증발급번호가 되어야 하며, 따라서 다른 목적으로 그 번호를 개인을 특정하기 위한 번호로 사용하는 것을 엄격하게 금지하고 이를 법정해야 한다. 그리고 주민등록번호를 재발급을 받기를 원하는 사람에게는 재발급의 기회를 제공해야 한다.

김기중, 윤현식, 한국주민등록법의 개정방향.

주민등록번호체계를 변경하는 방법은 두 가지가 있다. 하나는 향후 주민등록번호를 부여받을 사람에 대해서만 새로운 체계에 의한 주민등록번호를 부여하고, 기존에 부여된 사람들에 대해서는 그대로 기존의 주민등록번호를 사용하도록 하는 방안이고, 다른 하나는 기존에 주민등록번호를 부여받았던 사람에게도 원하는 경우에는 새로운 체계에 의한 주민등록번호를 사용하도록 허용하는 방안이다. 전자와 후자는 각각 일장일단이 있겠으나, 기존에 주민등록번호를 사용하던 사람에게도 새로운 체계에 의한 주민등록번호를 발급받아 사용할 수 있도록 해 주는 것이 좋을 것이다.

(다) 신분증 제도

우리나라는 18세 이상의 자에게 의무적으로 범용 신분증인 주민등록증을 발급받도록 하고 있는데, 이 제도 역시 많은 프라이버시의 노출의 위험을 가지고 있다. 특히 우리나라의 경우 신분증을 발급받으면서 주민등록증 발급신청서라는 서식에 의해 강제되는 열 손가락 지문날인제도 및 주민등록법에 의해 수집한 지문정보를 법률적 근거도 없이 경찰청이 보관하며 범죄수사에 활용하고 있는데 이것은 법적 근거나 합리적 사유없이 인격권을 침해하는 제도로서 헌법이 보장하는 무죄추정권, 인격권을 침해하는 위헌의 소지가 있기 때문에 폐지되어야 할 것이다.

김기중, 윤현식, 한국주민등록법의 개정방향.

[지정토론]

디지털시대 개인정보보호법제의 정비방안

이 인 호 (중앙대학교 법대 교수ㆍ법학박사)

- 목 차 -

I. 법제정비의 이념적 기초와 원칙: 개인정보보호의 헌법정신과 개인정보자기결정권

1. 개인정보 통제권 다툼의 사회적 배경과 헌법적 함축

2. 개인정보처리의 사회적 필요성

3. 위험성과 필요성의 균형 회복: 개인정보자기결정권의 보장

(1) 균형추로서의 개인정보자기결정권

(2) 개인정보자기결정권의 성격 : 역감시의 참여모델

(3) 개인정보자기결정권의 헌법이념

4. 개인정보처리의 기본원칙

(1) 익명거래의 원칙

(2) 합법성의 원칙

(3) 분리처리의 원칙

(4) 시스템공개의 원칙

(5) 수집제한의 원칙

(6) 목적구속의 원칙

(7) 제공제한의 원칙

(8) 정보정확성의 원칙

(9) 참여의 원칙

(10) 보안의 원칙

(11) 책임의 원칙

(12) 감독의 원칙

II. 개인정보보호법제의 현황

III. 현행 개인정보보호법제의 문제점

1. 개인정보보호의 헌법정신에 대한 올바른 인식의 부족

2. 보호법제의 미완성

3. 보호법제의 체계부조화

4. 개인정보처리시스템의 구축에 있어 법률적 근거의 부존재

5. 주민등록번호에 의한 원형감옥(전국민감시시스템) 구축의 가능성

6. 전문적인 독립된 감독기구의 부존재

7. 권리구제체계의 미흡

IV. 개선방안

1. 장기적인 개선방안

(1) ｢개인정보보호기본법｣과 ｢부문별 개별입법｣의 체계 구축

(2) 전문적이고 독립된 감독기구의 설치

2. 단기적인 개선방안

(1) 참여모델로서의 개인정보보호체계를 갖추고 있지 않은 부문에서 개별입법 마련

(2) 공공기관개인정보법을 선진국 수준으로 개정

(3) 공공부문 개별입법상의 개인정보 관련규정과 공공기관개인정보법의 관계 정립

(4) 전자정부사업에서 구축되는 개인정보처리시스템의 법률적 근거 마련

(5) 전자정부사업에 개인정보영향평가제 도입

(6) 정통망법상의 개인정보보호규정을 분리하여 소비자프라이버시법으로 확대 제정

(7) 주민등록번호의 사용을 제한하는 입법 마련

(8) 암호기술을 포함한 개인정보보호기술이 활성화될 수 있는 법제 기반 마련

(9) 민간부문의 자율규제체계를 강화하기 위한 법제 마련

【별지 1】현행 공공부문 개인정보보호법제의 문제점 분석

【별지 2】입법예고된 공공기관개인정보법 개정안에 대한 문제점 분석

I. 법제정비의 이념적 기초와 원칙

- 개인정보보호의 헌법이념과 개인정보자기결정권 -

1. 개인정보 통제권 다툼의 사회적 배경과 헌법적 함축

O 오늘날 디지털혁명으로 인해 개인정보에 대한 통제권을 누가 장악하느냐를 놓고 정부와 시민사회간에, 또 시민사회 내부에서 격렬한 투쟁과 논쟁이 목하 진행 중에 있음

O 개인정보보호의 문제는 국제적 성격을 띠고 있음.

(1) 사회적 배경

☞ 디지털화된 개인정보가 당해 정보주체도 인식하지 못한 상태에서 정부나 기업의 수중에서 무한대로 수집ㆍ처리ㆍ이용ㆍ제공될 수 있게 되었음

☞ 그에 따라 당해 개인의 실존인격과 분리된 또 하나의 인격상이 정부나 기업의 수중에서 조작될 수 있는 가능성이 현실화되고 있음(실존인격이 가상인격에 의해 규정될 위험성)

☞ 전 국민의 개인정보가 통합됨으로써 전국민감시체계 또는 원형감옥의 실현가능성이 높아짐

(2) 헌법적 함축

☞ 개인정보를 둘러싼 투쟁은 ‘자유와 권력의 투쟁’이라는 성격을 지니고 있음

☞ 이것은 곧 자유민주주의체제에 대한 새로운 도전을 의미함. 자유민주주의체제란 “개인의 존엄과 자유의 조건을 보장하는 체제”인데, 개인정보처리시스템으로 인해 이러한 자유의 조건이 위협을 받고 있음.

2. 개인정보처리의 사회적 필요성

O 개인정보처리의 위험성만을 지나치게 강조해서 개인정보의 수집과 유통을 전면 금지시킨다면 그것은 곧 정부와 시장의 기능을 마비시킬 것이고, 심지어 시민사회도 제대로 기능할 수 없게 될 것임.

☞ 사회공동체는 타자에 대한 평가를 통해 일정한 결정을 내림으로써 유지됨.

☞ 정부는 개인정보를 수집ㆍ처리할 수 있어야 함. 정부의 기능과 역할이 커지면 커질수록 개인정보 수집 및 처리의 필요성은 커짐. 예컨대, 효과적인 법집행, 복지사기의 방지, 조세포탈자의 추적, 국민보건의 증진 등.

☞ 시장도 개인정보의 수집ㆍ처리를 통해 자원배분의 효율성을 극대화할 수 있음.

3. 위험성과 필요성의 균형 회복: 개인정보자기결정권의 보장

(1) 균형추로서의 개인정보자기결정권

O 여기서 정부가 해야 할 일은 개인정보처리의 위험성과 필요성 사이의 균형을 맞추는 일임. 그 균형추로서 기능하는 것이 “개인정보자기결정권”이라는 새로운 정보인권임

☞ 정보주체는 자신에 관한 정보가 누구에 의해 어떤 목적으로 어떻게 수집ㆍ이용ㆍ제공되는지를 명확하게 인식하고 그러한 정보처리의 과정에 함께 참여할 수 있어야 함.

☞ 개인정보자기결정권이란 「자신에 관한 정보가 언제 어떻게 그리고 어느 범위까지 타인에게 전달되고 이용될 수 있는지를 그 정보주체가 결정할 수 있는 권리」를 의미함

☞ 정보주체의 결정권을 무시한 채 정부나 기업이 개인정보를 수집ㆍ이용ㆍ제공하는 경우 개인정보자기결정권을 침해하는 것임.

(2) 개인정보자기결정권의 성격 : 역감시의 참여모델

O 종래의 사생활권이 비밀보호를 위한 은둔으로서의 사생활보호(privacy as seclusion)라는 소극적 성격의 것이었다면, 개인정보자기결정권은 개인감시체계에 대한 역감시의 기능을 수행하는 참여로서의 사생활보호(privacy as participation)라는 적극적 성격을 지님.

(3) 개인정보자기결정권의 헌법이념

O 인간존엄과 개인의 인격보장

☞ 개인정보자기결정권은 각 국민 개인의 존엄ㆍ품위ㆍ개성ㆍ자율을 보장함.

※ “사람은 자신의 인격, 신체 그리고 그 정신의 주권자이다.”라고 J. S. Mill이 갈파한 바와 같이, 개인의 존엄과 인격의 존중은 모든 자유사회의 기본원리임.

☞ 자기의 정체성 및 인격의 완전성을 확보하고, 자기 나름의 독자적인 인간관계를 형성하며 자신만의 구원방법을 찾기 위해서는, 각 개인은 타자와 관계하는 영역을 한정적으로 설정하고 자신만의 고유영역을 확보할 수 있어야 함.

※ 인간은 자기 자신만의 생각과 느낌, 믿음과 회의, 희망, 계획, 두려움과 환상을 자신의 내부에 비밀스럽게 간직할 수 있어야 함.  거기에는 다른 이유가 없고, 단지 그가 그러한 내면의 것들을 누구하고 어느 정도로 공유할 것인지를 자유로이 선택할 수 있기를 원하기 때문임.

☞ 개인의 행동과 그 역사는 그것을 행한 본인 자아의 한 부분이며, 그러한 자아의 부분은 그것을 함께 공유하기를 원하는 사람하고만 공유되어야 함. 이러한 전제가 확보되지 않을 때 개인의 자아는 완전할 수 없고 인간존엄은 확보될 수 없음.

※ 개인의 인격발현은 완전한 자아의 확보로부터 출발되는 것임. “외부의 누군가가 나에 관한 무언가를 알고 있다”는 두려움과 불안감은 개인의 소외감을 형성시키고 자유의 습관을 대체하게 될 것임.

※ 더 나아가, 분산되어 있던 개인정보가 통합처리되고 그 결과 타자 앞에 알몸으로 드러나 있는 개인은 더 이상 자유로운 인격체로서 존립할 수 없으며 타자와의 의사소통관계도 온전할 수 없음. 상대방이 자기에 대하여 얼마만큼 아는지를 모르면서 개인이 자신의 결정을 자율적으로 행사한다는 것은 거의 불가능한 일임

☞ 요컨대, 개인정보에 대한 통제권의 상실은 필연적으로 인간으로서의 존엄과 자율성의 상실로 이어짐. 따라서 개인정보자기결정권은 인간성의 본질적인 구성요소이며 인간존엄과 인격보호를 위한 핵심적인 기본권임.

O 자유민주체제의 보장

☞ 개인정보자기결정권은 자유민주적 기본질서를 보장하기 위한 전제조건임

※ 정보기술은 시민 개인에 관한 방대한 양의 정보를 수집하고 조작할 수 있는 정부의 권력을 향상시킴. 이제 개인정보를 장악하는 정부는 물리력에 의한 권력 이상으로 그 개인을 통제하는 힘을 가지는 것임. 이러한 개인통제력은 또 다른 절대권력(Big Brother)을 낳게 될 것이고, 이는 결코 자유민주주의 정치질서와 양립할 수 없음.

☞ 자유민주국가는 불가침ㆍ불가양의 인권 보장, 권력제한적인 정부, 법의 지배, 시민사회의 자율성 확보를 기본적인 전제조건으로 하고 있음. 정부는 시민들에 의해서 구성되며 언제나 그들에게 책임을 져야 함.

☞ 개인이 민주적인 정치적 결정과정에 적극적으로 참여하기 위해서는 누가, 무엇을, 언제 그리고 어떤 목적에서 자기에 관하여 얼마만큼 알고 있는지를 인식할 수 있어야 함.

※ 정부가 개인정보의 통합처리를 통해서 시민 개인의 일거수일투족을 빤히 들여다 볼 수 있는 상황에서는 개인의 정치적 의사형성과 사회적 자율성은 상실되어 버릴 것임.

※ “컴퓨터는 정부의 손에 ‘아는 능력’(power to know)을 쥐어 줌으로써 설령 全能(omnipotence)은 아니라 하더라도 全知(omniscience)의 힘을 부여한다. 기록되지 않는 사실이란 하나도 없고, 어떠한 사실도 잊혀지거나 소실되지 않으며, 그 어떤 것도 용서되는 것이란 없다.”

Britons Michael Stone & Malcolm Warner, “Politics, Privacy, and Computers", The Political Quarterly Vol. 40 (1969), p. 260.

※ 미국 최초의 프라이버시보호법(Privacy Act of 1974)을 제정하는데 주도적 역할을 담당했던 Sam Ervin 상원의원은 “한정된 목적에서 시민들에 대해 결정을 내리는 이 나라의 모든 공무원들은 시민 개인에 관한 모든 가능한 정보를 수집하여 그 ‘개인의 전체상’(total man)을 알고자 하는 욕구에 사로잡혀 있는 것으로 보인다.”고 공언하였음.

Sam J. Ervin, Jr., "Privacy and Government Investigations", University of Illinois Law Forum (1971), p. 138.

※ 유럽에서도 개인정보보호법이 제정되게 된 주된 동기 중의 하나는 1930년대와 40년대 나치정권과 파시스트정권 하에서의 경험의 재발을 방지하기 위한 것이었음.

☞ 요컨대, 시민 개인의 자율성을 국가의 감시와 통제로부터 보호하는 것은 자유민주체제의 불가결의 전제조건임.

O 다른 기본권의 보장

☞ 개인정보자기결정권은 다른 기본권을 보장하기 위한 수단적인 기본권으로서 기능함

☞ 개인정보처리의 위험성은 디지털화된 가상인격이 실존인격을 규정짓게 된다는 사실에 있음. 즉, 개인의 사회적 정체성이 디지털화된 개인정보에 의해 좌우될 위험성이 상존하고 있음.

※ 일례로 잘못된 개인정보에 의해 개인의 사회적 정체성이 왜곡되는 경우 그 개인이 입게 되는 피해는 예측하기 힘들 정도로 그 파장이 커짐.

※ 범죄자로 오인되어 체포되는 경우 신체의 자유가 침해되고, 신용거래불량자명단에 잘못 이름이 기록되는 경우 경제적 생활에 치명적인 손상을 입는 것은 아주 비근한 예에 불과함. 취업기피인물명단의 유통 등 고용에 있어서의 차별, 복지수혜자의 자격배제, 공동체생활에서의 명예의 상실 등 개인정보의  정확성(accuracy)과 무결성(integrity)이 확보되지 못한 결과로 오는 피해는 엄청남. 더구나, 개인정보의 보안성(security)과 적합성(adequacy)이 결여되어 강력범죄의 표적이 되는 경우 생명권마저도 위협받을 수 있음.

☞ 각국에서 개인정보보호법을 처음에 제정하게 된 이유 중의 하나도, 이처럼 개인의 인격과 분리될 수 없는 개인정보가 인격이 없는 기관의 시각으로 이것을 처리ㆍ사용하여 개인에 관한 불리한 경제적 및 사회적 결정을 내리게 된다는 사실에 있었던 것임.

※ 봉급, 보험, 건강, 신용 등 수많은 영역에서 개인이 가지는 권리나 이익에 영향을 미칠 어떤 결정들이 자신의 개인정보에 기초해서 타인에 의하여 행하여지는데도 이러한 결정과정에 정작 정보주체인 자신은 참여할 수 없다는 사실이 사태를 더욱 어렵게 만들고 있음.

☞ 요컨대, 개인은 자신의 개인정보가 정확하고 적절하며 시의성이 있어야 한다는 것, 그 정보는 정당한 권한을 가진 사람들에 의해서만 사용되어야 한다는 것, 그리고 그것을 알아야 될 필요가 있는 사람 이외의 사람에게 전달되어서는 안 된다는 것을 보장받을 권리를 가지며, 이러한 개인정보자기결정권이 확보되지 않고서는 가상인격이 실존인격을 규정짓는 정보사회에서는 여타의 다른 기본권도 온전하게 보장될 수 없음.

4. 개인정보처리의 기본원칙

※ 아래 12개의 기본원칙은 공ㆍ사 부문에 모두 적용됨

※ 다만, 이들 각 기본원칙의 보장수준은 공공부문과 민간부문에서 각각 다를 수 있음.

(1) 익명거래의 원칙

O 「정보주체는 정부 또는 기업과 온라인 교섭 내지 거래를 할 때 불필요하게 자신의 신원을 밝히지 않고 거래할 수 있어야 한다.」

☞ 불필요한 신원확인을 억제할 필요가 있음.

※ 1994년 12월 6일 채택된 오스트레일리아의 프라이버시헌장(Privacy Charter) 제10조(익명의 거래)는 “사람들은 거래를 할 때 자신의 신원을 밝히지 않을 선택권을 가져야 하고, 이 선택권은 압도적인 공익 또는 사익에 의해 정당화되는 경우에 한하여 제한을 받는다.”고 선언하고 있음.

※ 1997년의 독일 정보통신정보보호법(TDDSG) 제4조 제1항은 인터넷에서 이용자의 익명성보호를 서비스제공자의 목표로 설정하고 있음: “서비스제공자는 기술적으로 가능하고 합리적인 범위 내에서 이용자가 익명 또는 가명으로 서비스를 이용하고 또 비용지불을 할 수 있도록 하여야 한다. 서비스제공자는 이러한 선택에 대해 이용자에게 고지하여야 한다.”

※ 우리의 현행 법제는 익명화기술이나 암호기술이 개발되고 활용될 수 있는 법적 조건을 확보하지 못하고 있음.

(2) 합법성의 원칙

O 「개인정보처리시스템은 법률의 의사에 따라 합법적으로 구축되어야 한다.」

O 정부기관이 개인정보처리시스템을 구축하는 경우 법률에 명시적인 근거가 있어야 함.

☞ 법률유보의 헌법정신은, 중요한 인권의 침해가능성이 있는 시스템을 도입하면서 국민의 대표기관인 의회에서 충분한 공개토론을 통해 시스템의 위험성과 필요성을 명확히 하고 결과적으로 입법자가 정치적 책임을 지는 명시적인 결정을 내림으로써 국민적 합의를 도출해 낼 것을 요구하는 것임. 그럼으로써 민주적 의사형성과정을 촉진하고 동시에 사후에 발생할 수 있는 소모적인 논쟁을 예방하고자 하는 것임.

※ 이 점은 전국단위 교육행정정보시스템(NEIS)의 추진과정에서 빚어진 혼란ㆍ사회적 갈등ㆍ예산낭비ㆍ소모적 논쟁의 교훈에서 확인할 수 있음.

O 민간기관이 개인정보처리시스템을 구축하는 것은 원칙적으로 자유이나, 명시적인 법률의 의사에 위반되어서는 아니 됨.

(3) 분리처리의 원칙

O 「특정 목적을 위해 수집된 개인정보는 다른 기관에서 다른 목적을 위해 수집된 개인정보와 통합되지 않고 분리된 상태로 유지되어야 한다.」

☞ 정보주체의 총체적인 인격상을 한 눈에 볼 수 있도록 정보구성이 이루어지거나 관리되어서는 아니 됨.

☞ 이 원칙은 실존인격과 분리된 개인의 총체적인 인격상이 정부나 기업의 수중에 들어가는 것을 방지하기 위한 것임.

※ 오늘날 컴퓨터결합(computer matching)이나 컴퓨터프로파일링(computer profiling) 등의 기법에 의한 정보통합이 기술적으로 용이하게 이루어질 수 있는 상황, 그리하여 개인에 대한 광범위하고 엄청난 양의 정보를 소유하고 있는 정부나 기업이 개인의 총체적인 인격상을 마음만 먹으면 언제든지 획득할 수 있는 상황에서 요구되는 원칙임. 그러므로 정부가 포괄적인 개인정보통합관리시스템을 구축하는 것은 분리처리의 원칙에 정면으로 반하는 것으로서 헌법적으로 허용되지 않는다고 하겠음.

O 물론 분리처리의 원칙이 절대적일 수는 없음.

☞ 그렇지만 개인정보의 통합이 허용되기 위해서는 기본권제한의 법리를 규정한 헌법 제37조 제2항 소정의 법률유보의 원칙과 비례의 원칙을 충족시켜야 할 것임. 즉, 명시적인 법률의 근거 하에서 중대한 공익을 위해 불가피한 경우에 한하여 필요한 범위 내에서 한시적으로 개인정보의 통합이 허용될 수 있음.

(4) 시스템공개의 원칙

O ｢개인정보처리시스템의 설치 여부, 설치목적, 정보처리방식, 처리정보의 항목, 시스템운영책임자, 처리시스템에 의한 자동결정이 이루어지는지 여부 등이 일반에게 투명하게 공개되어야 한다.｣

☞ 비밀리에 운용되는 개인정보처리시스템은 그 자체 개인정보자기결정권에 위협적인 요소가 됨.

☞ 시스템공개의 원칙은 정보주체가 정보처리에 참여할 수 있는 전제가 됨.

(5) 수집제한의 원칙

O ｢개인정보의 수집은 (i) 정당한 수집목적 하에 (ii) 필요한 범위 내에서 (iii) 공정하고 합리적인 방식으로 (iv) 정보주체의 분명한 인식 또는 동의 하에 수집되어야 한다.｣

☞ 수집목적의 정당성, 수집범위의 필요최소성, 수집방식의 합리성, 정보주체의 인식명확성 요건의 판단은 관련되는 이익의 형량을 통해 결정되어야 할 것임.

예컨대, 수집되는 개인정보에 기초해서 당해 정보주체에게 불이익한 행정결정이 내려질 수 있는 경우에는 가능한 한 당해 정보주체로부터 직접 수집되어져야 한다.

자신에 관한 정보가 어떤 법적 근거 하에서 어떤 목적을 위하여 어떤 기관에 의해 어떻게 이용될 것인지를 당해 정보주체가 명확하게 인식할 수 있어야 한다. 독일에서는 이것을 연방헌법재판소의 결정(BVerfGE 65, 1)에 따라 일반적으로 규범명확성의 원칙이라고 표현하고 있다. 김일환, “개인정보보호법의 개정필요성과 내용에 관한 연구”, ꡔ공법연구ꡕ 제26집 제2호 (한국공법학회, 1998), 235면.

O 다만, 수집에 있어서의 동의권은 반드시 절대적일 수는 없음. 법률의 의사는 정보주체의 의사에 우선함.

O 그렇지만 정보주체의 인식명확성 요건은 언제나 충족되어야 함.

☞ 수집기관은 정보주체에게 i) 어떤 법적 근거 하에서 정보를 수집하는지, ii) 왜 정보를 수집하는지, iii) 수집된 정보가 어떻게 이용될 것인지, iv) 정보의 정확성ㆍ보안성을 보장하기 위해 어떤 조치를 취할 것인지, v) 정보제공이 강제적인 것인지 아니면 임의적인 것인지, 제공하지 않는 경우 어떻게 되는지, vi) 어떤 구제방법과 절차가 있는지 등을 적정한 방법으로 알려주어야 함.

(6) 목적구속의 원칙

O ｢개인정보를 수집하는 목적은 (i) 수집 당시에 명확히 특정되어 있어야 하고(목적의 특정성), (ii) 그 후의 이용은 이 특정된 수집목적과 일치하여야 한다(목적일치성).｣

(7) 제공제한의 원칙

O 「수집기관 외부의 제3자에게 개인정보를 제공하는 것은 정보주체의 사전 동의 또는 분명한 인식 하에 이루어져야 한다.」

O 다만, 정보주체의 사전 동의 없이도 명확한 법률의 근거 하에 제공될 수 있음.

☞ 그러나 이 경우에도 수집제한의 원칙이 요구하는 제공목적의 정당성ㆍ제공범위의 필요최소성ㆍ제공방식의 합리성ㆍ정보주체의 인식명확성의 요건과 목적구속의 원칙이 요구하는 목적의 특정성ㆍ목적의 일치성 요건이 준수되어야 함.

☞ 특히 정보주체의 동의 없는 제3자 제공의 경우라 하더라도 정보주체는 그 제공과 관련한 상세한 내역을 분명히 인식할 수 있어야 함.

☞ 이들 요건의 준수를 확보하기 위해서는 제공에 관한 기록이 상세하고 철저하게 보존ㆍ관리되어야 함. 누가 언제 어떤 목적으로 어떤 자료에 접근했는지 로그파일이 생성ㆍ보존되어야 함.

(8) 정보정확성의 원칙

O 「개인정보는 정확성ㆍ최신성ㆍ적실성을 항상 유지하여야 하며, 처리과정에서 부당하게 변경ㆍ훼손되어서는 아니 된다(무결성).」

☞ 부정확한 오류의 개인정보는 정보주체에게 예상할 수 없는 현실적인 피해를 가져 올 수 있음. 때문에 개인정보는 정확하게 입력되어야 할 뿐만 아니라 잘못된 정보에 대한 수정이 신속하게 이루어져야 한다.

☞ 시간이 경과하여 이미 입력된 자료의 내용이 시의성을 가지지 못하는 경우에도 개인정보의 정확성은 손상된다.

☞ 수집목적에의 적실성을 상실한 개인정보는 더 이상 보존되어서는 아니 된다.

☞ DB프로그램의 내재적인 문제로 인하여 출력된 개인정보가 체계적으로 왜곡될 수도 있으며, 하드웨어의 오작동이나 관리자의 실수에 의해 개인정보의 무결성이 훼손될 수 있음. 또한 컴퓨터결합의 과정에서 자료가 잘못 통합되거나 재분류되는 경우 출력된 개인정보는 무결성을 상실하게 됨.

(9) 참여의 원칙

O 「정보주체는 자신에 관한 정보의 소재를 확인할 권리를 가지며, 필요한 경우에는 자신에 관한 정보의 내용을 합리적인 기간 내에 합리적인 비용과 방법에 의해 알기 쉬운 형태로 열람할 권리를 가진다. 정보주체는 정확성ㆍ시의성ㆍ적실성ㆍ무결성을 상실한 자기정보를 수정ㆍ보완ㆍ삭제를 요구할 권리를 가진다. 이들 권리가 거부되는 경우 효과적인 구제수단을 보장받아야 한다.」

☞ 이를 통해 부정확하거나, 무관하거나 또는 시의성이 없는 개인정보를 수정 또는 삭제할 수 있어야 할 것임.

☞ 설령 구제절차를 통해 구제결정을 받지 못한다 하더라도 적어도 기록된 개인정보가 부정확하거나 부당하다고 하는 진술을 그 기록파일에 적어 넣을 권리를 가져야 함. 이 진술은 영구히 당해 기록에 부착되어야 하고, 장차 기록에 대한 정당한 제3자의 요청이 있는 경우 함께 제공되어야 함.

(10) 보안의 원칙

O 「개인정보는 적절한 보안장치를 통해 내부자 및 외부자에 의한 불법적인 접근ㆍ사용ㆍ훼손ㆍ변조ㆍ공개 등의 위험으로부터 보호되어야 한다.」

(11) 책임의 원칙

O 「개인정보의 관리주체를 명확히 설정하고, 관리주체에게는 상술한 원칙들이 지켜지도록 필요한 조치를 취해야 할 책임이 부여되어야 한다.」

(12) 감독의 원칙

O 「개인정보처리원칙의 이행 여부를 감시ㆍ감독할 수 있는 독립적인 감독체계가 마련되어야 한다.」

☞ 개인정보보호를 위한 훌륭한 법제가 잘 정비되어 있고 개인의 권리를 충분히 법적으로 보장하고 있다고 하더라도 그 법제운용이 미숙하거나 권리실현이 사실상 불가능 내지는 어렵게 되어 있는 경우 개인정보보호의 이념은 충분히 실현될 수 없음.

☞ 자기정보에 대한 열람청구권과 갱신청구권 등 개인정보자기결정권을 법률에서 구체화하고 있다고 하더라도 그 실현을 위한 이니셔티브는 각 정보주체에게 있기 때문에 언제나 일정한 한계를 지닐 수밖에 없음.

☞ 개인정보보호와 관련한 문제의 심각성은 당해 정보주체가 인식하지도 못한 상태에서 개인정보가 정부나 기업에 의해 광범위하게 수집ㆍ축적ㆍ처리ㆍ제공된다는 사실에 있고, 이러한 현실에서 개인에게 주어지는 법률상의 권리는 무의미한 것이 될 수도 있음. 자신의 개인정보에 대한 침해사실을 인식조차 하지 못하는 정보주체가 권리구제절차를 밟을 수 있는 가능성이 없기 때문임.

☞ 나아가, 설령 개인정보처리의 원칙 중 수집제한의 원칙과 시스템공개의 원칙이 잘 지켜져 개인정보의 수집과 처리에 대한 정보주체의 인식이 있다 하더라도 처리기관 내부에서 이루어지는 위법적인 상황을 외부자인 정보주체가 충분히 파악할 수 없을 뿐만 아니라 조사할 수도 없음.

☞ 더 나아가, 설령 그것을 정보주체가 충분히 파악했다고 하더라도 자신의 노력과 주도 하에 법원을 통한 그 복잡하고 장기적인 소송절차를 밟아서 권리구제를 받으라고 하는 것은 오히려 무책임한 일일 것임.

☞ 또한 개인정보처리는 특정 개인이 아니라 수많은 개인들을 대상으로 하는 것이기 때문에 위법적인 개인정보처리의 영향은 그들 모두에게 똑 같이 미칠 수 있음. 즉, 위법한 개인정보처리에 따르는 피해는 대규모적이고 집단적인 성격을 지님.

☞ 법원을 통한 권리구제는 언제나 사후적인 것이기 때문에, 개인정보보호에 있어서는 예방적인 권리구제가 더욱 절실히 요망됨.

II. 개인정보 보호법제의 현황

< 표 1 > 개인정보 보호 관련법제의 현황
적용분야		법률명	비고
공공부문		공공기관의개인정보보호에관한법률	1994년 제정, 1999년 개정
민간부문	온라인 사업자	정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률	2001년 전문개정으로 개인정보보호강화, 2002년 개정
	신용정보	신용정보의이용및보호에관한법률	1995년 제정, 2002년 개정
기타분야(개별법)		전자정부법, 주민등록법, 국세기본법, 통신비밀보호법, 보건의료기본법, 범죄신고자보호법, 금융실명법, 형법 등	개별 분야별로 업무상 비밀보호 및 정보보호규정 산재

< 표 2 > 공공부문의 개인정보 보호체계

			개인정보보호심의위원회 ※ 국무총리 소속					○ 정책․제도 개선 ○ 공공기관간 이견조정
			행정자치부 (정보화총괄담당관실)					○ 개인정보화일의 공고 ○ 실태조사
			의견제시		및 권고
중앙행정기관				자치단체			기타 공공기관의 장
지도	․감독
			의견제시 및 권고
정부투자기관 등				개인․단체		불복청구	행 정 심 판 행 정 소 송
						권익침해

< 표 3 > 민간부문의 개인정보 보호체계

	정보통신부 (이용자의 개인정보보호)				○ 정보보호기획과 ○ 정보이용보호과 ○ 정보보호산업과
	개인정보분쟁조정위원회 (15인이내)				○ 15일이내 조정안 수락여부 통보
		안건사전검토	소위원회 (5～7인이내)
	한국정보보호진흥원 (위원회 사무국)			○ 분쟁조정에 대한 사실확인
	개인정보침해신고센터			○ 자문 및 지원 ○ 고충처리 및 상담				○ 대책 연구 ○ 교육․홍보

III. 현행 개인정보보호법제의 문제점

1. 개인정보보호의 헌법정신에 대한 올바른 인식의 부족

O 많은 법령이 비밀보호를 위한 은둔모델에 머물러 있음.

☞ 역감시의 참여모델로 전환시켜야 함.

☞ 은둔모델로서는 개인정보의 활용과 보호를 동시에 추구할 수 없음.

※ [사례] 최근 의료정보를 통합ㆍ공유하는 병원정보시스템(HIS)이 적극 추진되고 있지만, 현행 의료법은 의료정보의 비밀보호에 초점을 맞추어 형사처벌로 규율하고 있음. 이러한 규율상태에서는 병원정보시스템을 구축하여 의료정보를 통합ㆍ공유하는 것은 범죄행위가 됨.

☞ 의료정보의 통합ㆍ공유의 명시적인 법률 근거를 만들고, 동시에 개인정보자기결정권을 완전히 구현해야 함.

O 일부 법령이 참여모델을 지향하고는 있으나, 완전한 참여모델을 구현하지 못하고 있음

☞ 현행 공공기관의개인정보보호에관한법률은 참여모델을 지향하고 있으나, 많은 한계와 문제점을 지니고 있음.

2. 보호법제의 미완성

O 개인정보자기결정권을 구현하기 위한 위 개인정보처리원칙들이 현행 법제에 부분적이고 제한적으로만 반영되어 있음.

O 신뢰받는 전자정부가 되기 위해서는 미완의 보호법제를 전면 재검토하여 개인정보자기결정권을 완전히 구현해야 함.

※ 현행 공공부문 개인정보보호법제에 대한 상세한 문제점 분석은 아래【별지 1】참조.

3. 보호법제의 체계부조화

O 개인정보처리의 위험성이 높고 그만큼 보호필요성이 큰 분야에 보다 엄격한 보호체계가 마련되어야 함에도 현행 법제는 그러한 체계성이 부족함.

O 민간부문보다는 정부부문에서의 개인정보처리의 위험성이 더 높기 때문에 정부부문의 보호체계를 더욱 강화하여야 함.

☞ 개인정보처리의 위험성의 정도는 정부부문과 민간부문에서 각각 다르고, 민간부문 내에서도 처리하는 개인정보의 종류와 성격에 따라 다르게 마련임.

☞ 정부부문에서는 여러 개인정보처리기관들이 존재하면서 상이한 목적에 따라 개별적인 DB를 구축하고 있지만, 정부 내의 이들 개인정보DB는 공익이라는 단일의 관점에서 언제든지 용이하게 통합될 수 있는 가능성이 항상 존재함.

☞ 이와는 달리 민간부분에서는 수많은 개별 기업들이 각자 독립된 법적 주체로서 서로 대립되는 이해관계 속에 있기 때문에 보유하는 개인정보DB를 통합하기란 어렵고 통합하더라도 부분적으로만 이루어질 뿐임.

☞ 또한, 정부부문과 민간부문에서 개인정보보호의 가치와 충돌하는, 그리하여 조율해야 되는 상반되는 가치가 동일하지 않음. 그에 따라 정부부문에서의 개인정보처리를 규율하는 법리와 민간부문에서의 법리가 구체적인 측면에서는 각각 다르게 마련이고, 민간부문 내에서도 의료정보나 생체정보, 금융정보, 온라인정보 등 각 개인정보의 성격이 다르고 침해의 위험성의 정도가 달라서 구체적인 규율방식이나 내용에 있어서 차이가 있을 수 있음.

O 전자정부에서 정보공개의 가치와 개인정보보호의 가치를 적정하게 재조정할 필요가 있음.

☞ 전자정부에서 개인정보 보호의 문제는 두 가지 상이한 측면에서 제기됨.

☞ 하나는 정부기관 상호간 또는 국민에 대한 정부업무의 효율성을 위해 개인정보를 수집ㆍ처리ㆍ이용하는 측면(“정보이용의 측면”)이고, 또 하나는 정부의 투명성을 확보하기 위해 정부 보유의 공공정보를 국민에게 공개하는 가운데 개인정보가 공개되는 측면(“정보공개의 측면”)이다.

☞ 정보이용의 측면에서는 「정부기능의 효율성 가치」와 「개인정보보호의 가치」가 충돌하고, 정보공개의 측면에서는 「정부활동의 투명성 가치」와 「개인정보보호의 가치」가 충돌함.

☞ 이 양 측면에서 개인정보보호는 그 초점을 달리함. 정보이용 측면에서의 개인정보보호는 참여모델이 중심이 되고, 정보공개 측면에서의 개인정보보호는 은둔모델이 중심을 이룬다고 판단됨.

O 그런데 현재의 공공부문 개인정보보호법제는 양 측면에서 상충하는 가치간의 균형이 다소 일그러져 있다는 판단임.

☞ 정보이용 측면에서는 정부의 효율성 가치가 개인정보보호의 가치를 압도하고 있는 반면, 정보공개 측면에서는 개인정보보호의 가치가 정부의 투명성 가치를 상회하고 있는 것으로 보임.

※ 현행 공공기관의정보공개에관한법률(제7조 제1항 제6호)은 사실상 모든 “개인정보”를 비공개대상정보로 규정하고 있음.

O 양 측면에서의 일그러진 균형을 재조정할 필요가 있음.

4. 개인정보처리시스템의 구축에 있어 법률적 근거의 부존재

O 각 공공기관이 개인정보처리시스템을 구축할 때 명확한 법률적 근거 없이 추진하고 있음.

☞ 특히, 지문DB 등 매우 민감한 개인정보처리시스템을 명시적이고 구체적인 법률근거 없이 추진하는 결과 사회적 혼란과 갈등만을 야기시키고 있음.

※ 공공기관의개인정보보호에관한법률 제5조 (개인정보화일의 보유범위) 공공기관은 소관업무를 수행하기 위하여 필요한 범위안에서 개인정보화일을 보유할 수 있다.

☞ 이 조항이 개인정보처리시스템을 구축하는 일반적인 법률적 근거로 기능할 수 있음. 그러나 이렇게 되면, 이 법률은 개인정보자기결정권을 구현하고자 하는 법이 아니라 전국민을 대상으로 하는 개인정보통합시스템의 구축을 허용하는 법으로 전락할 우려가 있음.

5. 주민등록번호에 의한 원형감옥(전국민통제시스템) 구축의 가능성

O 컴퓨터 데이터베이스는 그 전부 또는 일부가 다른 데이터베이스의 일부 또는 전부와 매우 용이하게 결합되어 새로운 데이터베이스를 형성할 수 있음.

☞ 특히 우리나라의 경우 표준개인식별자인 주민등록번호를 중심으로 하여 모든 개인정보화일을 구축하고 있기 때문에, 개인정보화일간의 정보통합은 매우 용이한 상태임.

☞ 이는 포괄적인 개인정보통합관리시스템의 구축을 용이하게 하고, 그 결과 정부는 개인의 총체적인 인격상을 손쉽게 파악할 수 있는 위험성을 드러냄.

☞ 이러한 규범상태는 개인정보자기결정권의 헌법정신과 양립하기 어려움. 개인정보자기결정권은 타인의 수중에서 총체적인 인격상이 형성되는 것 자체를 거부하는 개인의 기본권이기 때문임.

O 2000. 8. 30. 현재 중앙행정기관, 지방자치단체, 정부투자기관 등 전체 4,373개의 공공기관이 모두 452종, 8,421개의 개인정보화일을 보유하고 있고, 이들 개인정보화일은 예외 없이 주민등록번호를 중심으로 구축되어 있음.

O 표준개인식별번호(universal identification number)와 전국민신원확인카드 및 이에 기초한 개인정보통합관리시스템을 구축하고자 하는 시도는 그 무시할 수 없는 효용성 때문에 어느 정부도 쉽게 포기할 수 없는 유혹임.

☞ 최근 미국과 유럽에서는 불법이민의 고용통제, 범죄방지 등의 효율적인 법집행, 복지사기의 방지, 조세포탈자의 추적, 국민보건의 증진 등의 강력한 논거에 입각하여 개인정보통합관리시스템의 구축을 주장하는 목소리가 점차 높아지고 있음. 이에 더하여 시장의 압력도 가중되고 있는데, 전자상거래의 성공 여부는 전자거래를 하고자 하는 자의 신원을 확인할 수 메커니즘의 존재에 달려 있기 때문임.

☞ 북유럽과는 달리 표준개인식별번호를 부여하지 않는 미국에서도 이미 1960년대 중반에 전국민을 대상으로 하는 통합데이터뱅크(compre-hensive national databank)의 구축이 주장된 적이 있었음. 그러나 연방의회에서의 격렬한 논쟁 속에서 그 주장은 크게 후퇴하였고, 그 결과 연방의 각 정부기관이 분리된 개인정보처리시스템을 구축하는 것으로 일단락되었음.

☞ 미국의 경우 표준개인식별자로 기능할 수 있는 사회보장번호에 대해 그 사용을 규제하고 있음.

6. 전문적인 독립된 감독기구의 부존재

O 전자정부의 집행기관인 행정자치부가 상반된 가치인 개인정보보호기능을 동시에 추구하는 것은 사실상 불가능한 일임. 감독기구의 독립성 원칙과 맞지 않음.

O  공공기관개인정보법상의 ‘개인정보보호심의위원회’는 국무총리 소속 하의 단순한 심의기구로서의 성격밖에 가지고 있지 않음.

O 현재 민간부문에서 온라인 개인정보를 보호하는 집행기관은 정보통신부임. 그 동안 정보통신부가 개인정보보호를 위해 수행해 온 역할과 기능은 과소평가될 수는 없지만, 그럼에도 불구하고 정보통신부는 기본적으로 정보통신기반의 구축과 정보통신산업을 활성화하는 주된 임무를 맡고 있음.

☞ 이처럼 기업과 시장의 목소리를 더 경청할 수밖에 없는 정보통신부가 그와는 상반된 개인정보보호의 가치를 일관되고 강력하게 추진하기는 어렵다고 판단됨.

O 정보통신망이용촉진및정보보호에관한법률에 의하여 조직된 ‘개인정보분쟁조정위원회’도 조정기구로서의 성격만을 가지고 있음.

O 신용정보의 보호를 위한 감독기구로서 금융감독위원회가 존재하고 있음. 그러나 금융감독위원회는 신용정보보호의 전문기관으로서의 성격이 약함.

7. 권리구제체계의 미흡

O 참여모델을 지향하는 일부 법률(공공기관개인정보법, 정보통신망법, 신용정보법)은 개인정보자기결정권의 침해에 대해 행정ㆍ민사ㆍ형사의 전통적인 구제절차만을 허용하고 있음.

☞ 행정과 민사의 전통적인 구제절차(조정제도를 포함)는 기본적으로 정보주체 개인의 주도 하에 스스로 권리구제절차를 밟도록 하는데 그침.

☞ 내밀한 개인정보처리시스템에 의한 대규모의 집단적인 침해를 개별적이고 개인적인 권리구제체계로서 구제하는 데에는 한계가 있음.

☞ 위법한 개인정보처리에 대해 곧 바로 형사처벌로 대응하는 것은 형벌의 보충성 원칙에 비추어 지양할 필요가 있음.

O 감독기구에 의한 보다 적극적이고 효과적인 구제체계를 마련할 필요가 있음.

IV. 개선방안

1. 장기적인 개선방안

(1) ｢개인정보보호기본법｣과 ｢부문별 개별입법｣의 체계 구축

O ｢개인정보보호기본법｣에서는 공공부문과 민간부문을 모두 포괄하여 개인정보보호의 기본이념과 원칙을 천명함.

☞ 개인정보의 개념과 보호범위, 수집할 수 없는 개인정보의 종류, 개인정보처리의 기본개념들, 개인정보처리의 기본원칙, 정보주체의 권리(열람ㆍ정정ㆍ삭제청구권, 처리된 개인정보에 근거하여 자동결정이 이루어지는 경우 그에 대한 고지를 받을 권리 및 효율적인 불복청구권 등), 특별한 분쟁해결절차, 그리고 이를 감독ㆍ집행하기 위한 전문적이고 독립된 감독기구(가칭 “개인정보보호위원회”)의 조직과 권한을 규정함.

☞ 기본법에서 개인정보보호를 위한 최저한의 기준을 설정함으로써, 기술발전에 따라 보다 엄격하고 구체적인 기준을 필요로 하는 입법필요성이 나타나기 전이라도 기본법상의 최저기준이 적용ㆍ집행되도록 함.

O ｢부문별 입법｣에서는 예컨대 정부부문, 신용정보부문, 의료정보부문, 상거래부문, 교육부문 등 각 부문별로 개인정보처리의 필요성과 위험성의 정도에 따라 보호수준과 기준을 보다 구체적으로 설정함.

※ 시민단체는 이 장기적 방안을 적극 주장하고 있으며, 학계의 유력한 견해도 대체로 이 방안을 지지하고 있음.

(2) 전문적이고 독립된 감독기구의 설치

O 전문성과 독립성을 갖춘 감독기구의 존재는 전자정부의 신뢰성을 확보하는 관건임.

☞ EU개인정보보호지침은 회원국이 독립된 감독기구를 갖추도록 요구하고 있음.

☞ 최근 미국에서도 통합감독기구의 필요성을 강조하는 주장이 나오고 있음.

O 그러나 민간부문과 공공부문을 포괄하는 통합감독기구체제로 갈 것인지, 양 부문을 분리하는 체제로 갈 것인지에 대해 의견대립이 팽팽함. 또한 독립성의 보장 수준과 관련하여 감독기구를 어디에 소속시킬 것인지에 대해서도 의견대립이 있음.

☞ 시민단체 : 정부로부터 독립되고, 민간ㆍ공공부문을 포괄하는 통합감독기구 설치 주장

☞ 행정자치부 : 현행 공공기관개인정보법상의 「개인정보보호심의위원회」강화 주장

☞ 정보통신부 : 현행 정보통신망법상의 「개인정보분쟁조정위원회」기능 확대ㆍ강화 주장

O 사견 :

☞ 전문성과 독립성을 갖춘 통합감독기구체제로 가는 것이 전자정부의 신뢰성을 온전히 확보할 수 있음.

☞ 소속 : 법원ㆍ헌재ㆍ선관위ㆍ국회를 규율범위에서 제외할 경우에는 대통령 직속으로,

이들 기관을 포함시킬 경우에는 감사원과 같은 직제로.

2. 단기적인 개선방안

(1) 참여모델로서의 개인정보보호체계를 갖추고 있지 않은 부문에서 개별입법 마련

O 의료정보보호법

O 학생정보보호법

O 범죄ㆍ수사정보보호법

O 근로자프라이버시법 등

(2) 공공기관개인정보법을 선진국 수준으로 개정

O 행정자치부는 2003. 8. 20. 공공기관개인정보법 개정안을 입법예고하였음

O 개정안은 일부 개선된 점이 있다고도 볼 수 있으나, 여전히 문제점을 지니고 있는 것으로 판단됨. 선진국 수준에는 미치지 못하고 있음.

※ 개정안에 대한 문제점 분석에 대해서는 【별지 2】참조.

(3) 공공부문 개별입법상의 개인정보 관련규정과 공공기관개인정보법의 관계 정립

O 통계법ㆍ주민등록법ㆍ호적법 등의 개인정보 관련 규정 검토

(4) 전자정부사업에서 구축되는 개인정보처리시스템의 법률적 근거 마련

O 각 사업의 소관법률에서 근거규정 마련

(5) 전자정부사업에 개인정보영향평가제 도입

O 개인정보처리시스템을 구축하기 전에 그 필요성과 위험성을 사전에 객관적으로 평가해 봄으로써 정책판단을 위한 보다 명확히 인식을 얻을 수 있고, 그 결과를 국민에게 공개함으로써 민주적 참여의 가치를 높일 수 있음.

O 시민단체 : 전면적 도입 및 즉시 제도화를 주장함

O 행정자치부 : 장기검토과제로 두고, 현재로서는 사전협의를 강화하는 것으로 충분

O 사견 :

☞ 위험성이 높은 사업을 선별하여 개인정보영향평가를 우선 실시

(6) 정통망법상의 개인정보보호규정을 분리하여 소비자프라이버시법으로 확대 제정

O 현행의 정통망법은 제4장(개인정보의 보호), 제6장(제50조 내지 제50조의5), 제8장(제58조)에서 online 사업자 및 일부 offline 사업자의 개인정보처리를 규율하고 있음.

O 현행 전자상거래등에서의소비자보호에관한법률 제11조는 전자상거래 또는 통신판매를 위하여 소비자정보를 수집ㆍ이용하는 사업자는 정통망법 등 관련 규정에 따라 공정하게 수집ㆍ이용하도록 요구하고 있음.

O 최근 online과 offline을 구별하는 것이 큰 의미가 없어지고 있음.

(7) 주민등록번호의 사용을 제한하는 입법 마련

O 시민단체 : 주민등록번호제도 폐지, 국민의 주민등록재부여 신청권 및 정정권 보장

O 보안전문가 : 주민등록번호를 암호화 또는 난수화

O 사견 :

☞ 주민등록번호를 폐지하는 것은 현실적으로 무리임.

☞ 주민등록번호체계를 재조정하는 연구를 시작하면서, 우선적으로 그 사용을 제한하는 입법을 마련

(8) 암호기술을 포함한 개인정보보호기술이 활성화될 수 있는 법제 기반 마련

(9) 민간부문의 자율규제체계를 강화하기 위한 법제 마련

【별지 1】

현행 공공부문 개인정보보호법제의 문제점 분석

이 자료는 필자가 지난 2003. 8. 19. 국가인권위원회가 주최한 토론회(“정보화사회에서의 인권”)에서 주제발표했던 글(“전자정부에서 정보프라이버시의 실현과제”) 중에서 관련 부분을 발췌한 것임.

<목차>

1. 전자정부법상의 행정정보공동이용의 원칙

2. 공공기관개인정보법의 한계와 문제점

3. 주민등록법상 주민등록번호 강제부여의 위험성

4. 통계법의 문제점

1. 전자정부법상의 행정정보공동이용의 원칙

정보기술의 활용을 통하여 작고 효율적인 시민위주의 질 좋은 행정서비스를 제공하는 이른바 전자정부를 실현하기 위해 2001년 3월 28일 제정된 ｢전자정부구현을위한행정업무등의전자화촉진에관한법률｣(이하 “전자정부법”이라 한다)은 전자정부의 운영원칙의 하나로서 행정정보공동이용의 원칙과 개인정보보호의 원칙을 선언하고 있다. 즉, 제11조(행정정보공동이용의 원칙)는 “행정기관은 수집ㆍ보유하고 있는 행정정보를 필요로 하는 다른 행정기관과 공동이용하여야 하며, 다른 행정기관으로부터 신뢰할 수 있는 행정정보를 제공받을 수 있는 경우에는 동일한 내용의 정보를 따로 수집하여서는 아니된다.”고 규정하고 있고, 제12조(개인정보보호의 원칙)는 “행정기관이 보유ㆍ관리하는 개인정보는 법령이 정하는 경우를 제외하고는 당사자의 의사에 반하여 사용되어서는 아니된다.”고 선언하고 있다.

"행정정보“라 함은 ”행정기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 자료로서 전자적 방식으로 처리되어 부호ㆍ문자ㆍ음성ㆍ음향ㆍ영상 등으로 표현된 것“을 말한다(법 제2조 제4호). 따라서 개인정보도 여기의 행정정보의 개념에 속한다.

그러나 이 법상의 개인정보보호의 원칙은 선언에 불과할 뿐 이를 구체화하는 규정은 존재하지 않으며, 대신 행정정보공동이용의 원칙에 보다 초점을 맞추고 있다. 동법 제21조는 행정기관간에 행정정보를 공동이용하도록 의무지우고 있고, 특히 “공공기관의개인정보보호에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의하여 다른 기관에 제공할 수 있는 처리정보”를 공동이용 대상정보의 하나로 규정하고 있다. 그리고 동법 제22조는 행정정보공동이용의 절차를 규정하고 있으나, 이 규정은 공동이용의 활성화를 위한 일반적 절차를 규정한 것일 뿐 달리 개인정보보호를 위한 절차적 제한을 가하고 있는 규율은 아니다.

결국, 전자정부법에 의한 개인정보의 공동이용을 통제할 수 있는 장치는 일반법인 공공기관의개인정보보호에관한법률에 일임되어 있다고 하겠다. 전자정부법상 의무적인 공동이용의 대상이 되는 개인정보의 범위도 또한 위 공공기관의개인정보보호에관한법률 제10조 제2항의 규율범위에 달려 있는 문제인 것이다. 그렇다면, 현재 공공부문에서 개인정보자기결정권이 어느 정도 보장되고 있는지의 판단은 공공기관의개인정보보호에관한법률의 규율체계의 분석에 달려 있다고 하겠다. 아래에서는 위에서 살핀 개인정보자기결정권에 담긴 헌법적 요청을 판단의 기준으로 삼아 위 법률의 한계와 문제점을 분석한다.

2. 공공기관개인정보법의 한계와 문제점

가. 서언

공공부문에서 개인정보자기결정권을 구체화하는 법률로서 공공기관의개인정보보호에관한법률(이하 “공공기관개인정보법”이라 한다)이 시행되고 있다. 이 법은 공공기관의 컴퓨터에 의하여 처리되는 개인정보를 보호하기 위하여, 각 행정기관이 개인정보처리시스템 내지 개인정보DB, 즉 개인정보화일을 보유하고자 하는 경우에 그 보유범위 및 내부적 절차를 규율하고, 개인정보화일에 개인별로 수록된 개인정보(이른바 “처리정보”)를 이용하거나 제3자에게 제공하는 것에 대해 일정한 실체적 및 절차적 제한을 가하며, 정보주체에게는 열람 및 정정청구권을 인정하는 것을 주된 내용으로 하고 있다.

법률 제4734호로 1994. 1. 7. 공포되어 1995. 1. 8.부터 시행된 이후 1998. 12. 24. 부분적으로 개정되었다. 미국 연방의 공공기관개인정보보호법인 Privacy Act가 1974년에 제정되었고, 독일의 연방데이터보호법이 1977년에, 프랑스의 ｢정보처리ㆍ축적 및 자유에 관한 법률｣이 1978년에, 일본의 ｢행정기관이 보유하는 전자계산기처리에 따른 개인정보의 보호에 관한 법률｣이 1988년에 제정된 것과 비교하면, 공공부문에서의 우리의 입법적 대응은 매우 뒤늦은 것이다.

이 법의 규율대상인 공공기관에는 ‘국가행정기관, 지방자치단체, 각급 공ㆍ사립학교, 정부투자기관, 특별법에 의해 설립된 특별법인(단, 금융기관 제외)’이 속한다(법 제2조 제1호 및 시행령 제2조).

“처리”라 함은 “컴퓨터를 사용하여 정보의 입력ㆍ저장ㆍ편집ㆍ검색ㆍ삭제 및 출력 기타 이와 유사한 행위를 하는 것”을 말한다(법 제2조 제3호).

“개인정보”라 함은 “생존하는 개인에 관한 정보로서 당해 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등의 사항에 의하여 당해 개인을 식별할 수 있는 정보(당해 정보만으로는 특정개인을 식별할 수 없더라도 다른 정보와 용이하게 결합하여 식별할 수 있는 것을 포함한다)”를 말한다(법 제2조 제2호).

“개인정보화일”이라 함은 “특정개인의 신분을 식별할 수 있는 사항에 의하여 당해 개인정보를 검색할 수 있도록 체계적으로 구성된 개인정보의 집합물로서 컴퓨터의 자기테이프ㆍ자기디스크 기타 이와 유사한 매체에 기록된 것”을 말한다(법 제2조 제4호). “개인정보화일”이라는 용어는 적절하지 못하며, “개인정보처리시스템” 내지 “개인정보DB"라는 용어가 이해하기 쉬운 것으로 보인다.

“보유”라 함은 “개인정보화일을 작성 또는 취득하거나 유지ㆍ관리하는 것(개인정보의 처리를 다른 기관ㆍ단체 등에 위탁하는 경우를 포함하되, 다른 기관ㆍ단체 등으로부터 위탁받은 경우를 제외한다)”을 말한다(법 제2조 제6호).

법률상의 “처리정보”라는 용어의 사용은 적절하지 않은 것으로 보인다. 개인정보DB에 개인별로 수록되는 “개인기록”(record)과 이 개인기록상의 여러 항목(field)에 담긴 개인정보들을 구별하지 않고 있다.

이 법은 공공기관의 컴퓨터에 의하여 수집ㆍ이용ㆍ제공되는 개인정보의 보호를 위한 일반법으로서, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 특별규정에 따른다(법 제3조 제1항). 그리하여 공공부문에서 개인정보의 수집ㆍ이용ㆍ제공을 규율하는 몇 가지 특별법이 존재하고 있다.

결론적으로, 개인정보자기결정권을 구체화하는 일반법인 공공기관개인정보법은 여러 가지 한계와 문제점을 가지고 있는 것으로 분석된다.

나. 규율범위에 있어서의 한계

(1) 보호대상의 제한

우선, 이 법의 규율대상은 ‘컴퓨터에 의하여 처리되는 생존하는 자연인의 개인정보’로 한정되어 있다. 여기서의 개인정보는 ‘신원확인이 가능한 개인에 관한 일체의 정보’를 가리키는 것으로 그 범위가 대단히 넓다. 즉 개인의 신상정보 내지 인격적 특성에 관한 정보뿐만 아니라 재산상황, 채권채무관계, 친구관계, 구매습관이나 취향 기타 각종의 사회경제적 활동에 관한 모든 정보가 포함된다. 이 법이 이처럼 개인정보의 범위를 넓게 잡은 것에 대해 강경근 교수는 의미 있는 평가를 내리고 있다. 즉 “이는 개인정보의 보호에 관한 우리의 최초의 실정법이 이미 인격권적 의미의 프라이버시라는 전제를 극복하고 정보사회에서의 개인정보가 지니는 함의 즉 그 다양성과 대량적 이용가능성 등에 따른 정보의 재산적 성격도 배제한 것은 아니라는 점을 지적할 수 있다.”고 한다.

심지어 총무처, ｢축조해설 개인정보보호법｣, 1994, 32면은 개인사업자의 당해 사업에 관한 정보도 여기에 포함되는 것으로 해석하고 있다.

강경근, ｢행정정보의 공동이용에 따른 법적 과제｣, 한국법제연구원, 2001, 53면, 각주 26.

사실, 정보사회에서 개인정보의 처리와 관련한 사생활보호의 모델은 산업사회에서와 같이 은둔으로서의 사생활보호(privacy as seclusion)를 뛰어 넘어 민주적 참여의 가치를 담고 있는 사생활보호(privacy as participation)의 모델로 전환되어야 한다. 이러한 관점에서 공공기관개인정보법이 신상정보 외에 개인에 관한 일체의 정보를 그 보호대상으로 설정한 것은 긍정적으로 평가되어야 할 것이다. 그러나 동일한 맥락에서, 자연인에 관한 정보만을 보호대상으로 하고, 동일한 사회적 활동단위인 법인이나 단체에 관한 정보를 제외하고 있는 것은 아직 참여로서의 사생활보호의 가치를 전면 수용하지 못하고 있는 아쉬운 부분이라고 하겠다. 그리고 수기화일에 의해 처리되는 개인정보를 제외하고 있는 것도 이 법의 결함이라고 하겠다.

성낙인, 앞의 글(각주 31), 295면.

특히, 이 법은 행정기관이 다양한 방식으로 수집ㆍ처리하고 있는 모든 형태의 개인정보를 보호하는 것이 아니고, 일정한 개인식별자(personal identifier)에 의해 검색할 수 있도록 체계적으로 구성된 개인정보처리시스템, 즉 개인정보화일에 담긴 개인정보(이른바 “처리정보”)만을 그 보호대상으로 하고 있음에 유의할 필요가 있다.

(2) 적용범위의 제한 : 기본법으로서의 성격 부존재

법 제3조 제1항은 “공공기관의 컴퓨터에 의하여 처리되는 개인정보의 보호에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다.”고 규정하고 있다. 그러나 일반법으로서의 성격을 나타내는 이 규정은, 필자가 보기에, 이 법이 명실상부한 개인정보보호법으로서 기능함에 있어 오히려 제약요인으로 작용할 수 있다.

이 법은 공공기관에 의한 개인정보의 수집ㆍ이용ㆍ제공으로부터 정보주체의 자기결정권을 보호하기 위하여 정보처리의 기본원칙들을 구체화한 것으로서, 그 수집ㆍ이용ㆍ제공의 과정에 일정한 절차적 및 실체적 제한을 가하고 있는 법률이다. 그리고 그 제한은 개인정보자기결정권을 보장하기 위한 기본적인 헌법적 요청이고, 뒤에서 살피는 바와 같이 현재 제도화된 제한의 정도는 아직 충분하지 못한 상태로서 최저한의 제한이라고 할 수 있다. 그리고 이 법은 종래 공공기관에 의한 개인정보처리의 근거가 되던 다른 법률에서는 규율하지 않던 새로운 제한과 절차를 설정하는 것이기 때문에 종래의 처리관행을 이 법의 규율에 따라 개선해야 할 필요가 있다. 그렇다면, 이 법은 오히려 “다른 법률의 규정에 불구하고 공공기관에 의한 개인정보의 수집ㆍ이용ㆍ제공에 관하여는 이 법이 정하는 바에 의한다.”고 규정하였어야 했던 것이 아닌가 생각된다.

더 나아가, 법 제3조 제2항은 “통계법에 의하여 수집되는 개인정보와 국가안전보장과 관련된 정보분석을 목적으로 수집 또는 제공요청되는 개인정보의 보호에 관하여는 이 법을 적용하지 아니한다.”고 규정하고 있다. 이러한 적용제외는 이 법의 치명적인 결함이다. 통계법 적용제외의 문제점은 아래에서 언급한다. 그리고 국가안보와 관련한 개인정보처리에 관해 전면적으로 이 법의 적용을 배제한 것은 심각한 문제이다. 법상 요구되는 절차적 및 실체적 제한 중 합리적인 범위 내에서 그 일부분의 적용을 배제하는 것은 타당성이 있을 수 있지만, 국가안보와 관련한 개인정보처리의 존재 자체가 정보주체의 인식으로부터 그리고 사회적 감시로부터 완전히 벗어날 수 있도록 하는 것은 민주적 참여의 가치를 담고 있는 개인정보자기결정권의 헌법정신과 양립하지 않는다고 하겠다.

다. 수집제한 원칙의 부분적 구체화

개인정보자기결정권의 보장의 출발점은 수집 단계에서부터 시작되어야 하고, 그렇기 때문에 그 파생원칙의 하나로서 수집제한의 원칙이 요구된다. 동 원칙은 (i) 정당한 수집목적을 위하여(수집목적의 정당성) (ii) 필요한 범위 내에서(수집범위의 필요최소성) (iii) 공정하고 합리적인 방식으로(수집방식의 합리성) (iv) 정보주체의 분명한 인식 또는 동의 하에(정보주체의 인식명확성) 수집되어야 한다는 것을 의미한다.

최영규, 앞의 글(각주 37), 49면.

그런데 공공기관개인정보법은 이러한 수집제한의 원칙을 부분적으로만 구체화하고 있다. 위에서 언급한 바와 같이, 동법은 공공기관이 다양한 방식으로 수집ㆍ처리하고 있는 모든 형태의 개인정보를 규율대상으로 하는 것이 아니고, 개인정보처리시스템 즉 개인정보화일에 기록된 처리정보만을 그 보호대상으로 한다. 그리하여 동법은 개인정보의 개별적인 수집에 대해 수집제한의 원칙을 밝히고 있는 것이 아니라, 공공기관이 개인정보화일을 보유하고자 하는 경우 그 범위 및 내부절차에 관해서만 한정적으로 규율하고 있다. 즉 법 제5조는 “공공기관은 소관업무를 수행하기 위하여 필요한 범위안에서 개인정보화일을 보유할 수 있다.”고 규정하고 있고, 제6조는 개인정보화일을 보유하기 전에 보유목적 등 일정한 사항을 행정자치부장관에게 사전통보하도록 요구하고 있을 뿐이다. 다만, 법 제4조는 “사상ㆍ신조 등 개인의 기본적 인권을 현저하게 침해할 우려가 있는 개인정보”를 동의에 의하지 않고 수집하는 것을 금지하고 있다.

“1. 개인정보화일의 명칭  2. 개인정보화일의 보유목적  3. 보유기관의 명칭  4. 개인정보화일에 기록되는 개인 및 항목의 범위  5. 개인정보의 수집방법과 처리정보를 통상적으로 제공하는 기관이 있는 경우에는 그 기관의 명칭  6. 개인정보화일의 열람예정시기  7. 열람이 제한되는 처리정보의 범위 및 그 사유  8. 기타 대통령령이 정하는 사항”(법 제6조 제1항).

따라서 위 제4조 소정의 수집금지대상이 아니고 또 개인정보화일에 기록되지 않는 개인정보에 대한 수집은 아무런 제한 없이 행해질 수 있다. 이것은 이 법의 중요한 흠결부분이다.

同旨 : 김연태, 앞의 글(각주 19), 206면.

한편, 개인정보화일을 보유하고 그에 따라 개인정보를 수집하고자 하는 경우에, “소관업무 수행에 필요한 범위” 안에서의 보유 및 수집이라는 실체적 요건을 규정하고 있는 것은 수집제한의 원칙 중 수집범위의 필요최소성 요건을 채택한 것으로서 긍정적으로 평가해야 할 것이다. 따라서 개인정보화일의 보유 자체 및 수집되는 특정한 개인정보가 합법적인지의 여부는 “업무수행의 필요성” 요건의 판단에 좌우될 것이다.

그러나 이러한 수집과 관련해서 이 법의 취약점은 수집제한의 원칙의 또 다른 요건인 수집방식의 합리성 요건과 정보주체의 인식명확성 요건을 규정하고 있지 않다는 점이다. 우선 수집방식의 합리성 요건과 관련해서, 수집되는 개인정보에 기초해서 당해 정보주체에게 불이익한 행정결정이 내려질 수 있는 경우에는 가능한 한 당해 정보주체로부터 직접 수집되어져야 한다. 또한 정보주체의 인식명확성 요건과 관련해서, 개별적인 정보수집시에, 설령 정보주체의 동의는 반드시 요구되지 않는다 하더라도, 적어도 수집의 법적 근거, 정보제공이 강제적인 것인지 임의적인 것인지의 여부, 수집목적, 이용형태, 요청된 정보를 제공하지 않는 경우 당해 정보주체에 미칠 효과 등을 합리적인 방법으로 고지하여야 할 것이다. 현행 공공기관개인정보법이 이렇게 개별적인 고지가 아니고 개인정보화일의 보유와 관련한 일반적 사항들을 행정자치부장관에게 통보하도록 하고(법 제6조 제1항), 이 사항들을 연 1회 이상 관보에 게재하여 공고하도록 규정하고 있는 것(법 제7조)만으로는 헌법적 요청인 정보주체의 인식명확성 요건을 충족시킬 수 없다고 할 것이다.

미국 연방프라이버시법(Privacy Act) 5 U.S.C. §552a(e)(2) 참조.

미국 연방프라이버시법(Privacy Act) 5 U.S.C. §552a(e)(3) 참조. 우리의 민간부문 일반법이라고도 할 수 있는 ｢정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률｣ 제22조 제2항도 수집시에 정보주체에게 일정한 사항을 고지하도록 의무지우고 있다.

라. 목적구속 원칙의 형해화 가능성

(1) 목적구속 원칙의 선언과 예외사유의 광범위한 인정

개인정보자기결정권에 포함된 목적구속의 원칙이란 ‘개인정보를 수집하는 목적은 (i) 수집 당시에 명확히 특정되어 있어야 하고(목적의 특정성), (ii) 그 후의 이용은 이 특정된 수집목적과 일치되어야 한다(목적일치성)’는 요청이다. 이 원칙은 개인정보 수집기관 내부의 이용을 제한함과 동시에 특히 수집기관 이외의 제3자 제공을 통제하기 위한 것이다. 물론 이 원칙이 절대적일 수는 없고, 법률이 명시적으로 허용하는 예외가 있을 수 있다. 다만, 제3자 제공의 경우에도 위 수집제한의 원칙이 적용되기 때문에 제공목적의 정당성, 제공범위의 필요최소성, 제공방식의 합리성, 정보주체의 인식명확성이 요구된다.

공공기관개인정보법 제10조는 사전에 공시된 개인정보화일의 보유목적이 아닌 다른 목적으로 처리정보를 이용하거나 제공하는 것을 금지하는 이른바 목적구속의 원칙을 규정하고 있다.

그러나 여기에는 매우 광범위한 예외가 인정되고 있다. 첫째, 다른 법률이 보유목적 이외의 목적으로 보유기관의 내부에서 이용하는 것을 허용하거나 또는 제3자 제공을 허용하는 경우에는 그에 따른다(제10조 제1항 전단). 따라서 공공기관개인정보법이 선언하는 목적구속의 원칙은 다른 법률에 의하여 얼마든지 훼손될 수 있다. 즉 위 법상의 목적구속의 원칙은 다른 법률에서 보유목적 외의 이용 및 제공을 규정하고 있지 않는 한도 내에서만 적용되는 원칙일 뿐이다. 이러한 규범적 태도는 공공기관개인정보법이 기본법으로서의 성격을 가지는 것이 아니라 단순한 일반법으로서의 성격을 가질 뿐이라는 것을 의미한다. 다시 말해서, 다른 법률의 규정에도 불구하고 동법상의 목적구속의 원칙이 적용되는 것이 아니라, 언제든지 다른 법률의 규정에 의하여 목적구속의 원칙이 배제될 수 있는 것이다. 이러한 규범적 성격은 이미 동법 제3조 제1항에서 선언되고 있다.

둘째, 이 법 자체에서도 8가지 광범위한 예외를 인정하고 있다. 이러한 예외의 경우에는 사전에 공시된 보유목적에 구속되지 않고 얼마든지 다른 용도로 수집기관 내부에서 활용할 수 있으며, 또 정보주체의 동의를 받거나 통지함이 없이 임의로 제3자에게 제공할 수 있다(법 제10조 제2항 본문). 이에 따라 각 공공기관이 자신이 보유하는 개인정보화일과 다른 기관이 보유하는 개인정보화일을 상호 연결시키는 것(computer matching)이 법적으로 허용되어 있는 셈이다. 심지어, 2001년 7월 1일부터 시행된 전자정부법 제21조 제1항은 이들 예외의 경우에 보유하고 있는 처리정보를 공동이용하도록 각 행정기관에 의무지우고 있는 실정이다.

“1. 정보주체의 동의가 있거나 정보주체에게 제공하는 경우

2. 다른 법률에서 정하는 소관업무를 수행하기 위하여 당해 처리정보를 이용할 상당한 이유가 있는 경우

3. 조약 기타 국제협정의 이행을 위하여 외국정부 또는 국제기구에 제공하는 경우

4. 통계작성 및 학술연구 등의 목적을 위한 경우로서 특정개인을 식별할 수 없는 형태로 제공하는 경우

5. 정보주체 또는 그 법정대리인이 의사표시를 할 수 없는 상태에 있거나 주소불명 등으로 동의를 할 수 없      는 경우로서 정보주체외의 자에게 제공하는 것이 명백히 정보주체에게 이익이 된다고 인정되는 경우

6. 범죄의 수사와 공소의 제기 및 유지에 필요한 경우

7. 법원의 재판업무수행을 위하여 필요한 경우

8. 기타 대통령령이 정하는 특별한 사유가 있는 경우” (법 제10조 제2항 본문 각호)

여기서 특히 제2호, 6호, 7호, 8호의 예외사유가 문제된다. 이처럼 광범위한 예외는 목적구속의 원칙을 무의미하게 만들 가능성을 지니고 있기 때문이다. 그 중에서도 특히 제2호의 사유는 행정기관 상호간에 거의 무제한적으로 개인정보를 공동이용할 수 있도록 하는 포괄적인 조항이다. 각 행정기관의 활동 중 “법률에서 정하는 소관업무의 수행”이 아닌 것이 없기 때문이다. 더 나아가, 제8호는 소관업무의 수행과 관련이 없는 보유목적 이외의 이용과 제3자 제공(예컨대, 상거래의 활성화를 위한 이용 및 민간기업에의 제공 등)을 포괄적이고 무제한적으로 대통령령에 위임하고 있다. 현행 시행령은 이러한 특별사유를 별도로 정하고 있지 않지만, 언제든지 대통령령에 의해 목적구속의 원칙이 파기될 수 있는 규범상태라고 하겠다.

다행히, 법은 이 같은 보유목적 이외의 이용 및 제3자 제공에 대해 몇 가지 실체적 및 절차적 제한을 두고 있다.

(2) 제3자 제공에 대한 실체적 제한

우선, 이들 예외사유 전부에 적용되는 실체적 제한으로서, “정보주체 또는 제3자의 권리와 이익을 부당하게 침해할 우려가 있다고 인정되는 때에는” 보유목적 이외의 이용 및 제3자 제공이 허용되지 않는다(법 제10조 제2항 단서). 그러나 “부당한 침해의 우려” 여부는 당해 보유기관의 장에게 판단여지가 있다고 보아야 하기 때문에 법원에 의한 엄밀한 사법적 평가를 기대하기 어려울 것으로 보이고, 그 만큼 이 제한요건은 개인정보의 남용을 통제하는 효과적인 장치로 보기 어렵다. 더구나 전자정부법이 공동이용을 강제하고 있는 규범상태에서는 더욱 그러하다.

다음으로, 각호의 예외사유에 고유한 실체적 제한으로서, 제2호의 경우 소관업무 수행을 위한 “상당한 이유”가 존재하여야 한다. “상당한 이유”의 존재 여부는 전적으로 법원이 판단할 사항이고, 따라서 이 사유에 의한 제3자 제공의 합법성 기준은 향후의 법원의 정책에 맡겨져 있는 문제이다. 그렇지만, 법원은 제2호가 목적구속의 원칙을 무의미하게 만들 수 있는 포괄적인 예외조항이라는 점을 고려하여 “상당성” 판단을 엄격하게 하여야 할 것이다. 예컨대, 수령기관에서의 용도가 원래의 보유목적과 상호관련성이 있어야 하고, 또 당해 개인정보의 이용이 수령기관의 소관업무에 필수불가결한 것이어야 하는 등의 요건이 충족되는  경우에 한하여 그 상당성을 인정하여야 할 것이다.

한편, 제6호의 경우 그 실체적 제한으로서, 범죄수사 및 공소유지를 위한 “필요성”이 인정되어야 한다. 이 필요성 판단에 있어서도 법원은 엄격해석을 해야 할 것이다. 그리고 제7호의 경우 법원의 재판업무수행의 “필요성”은 법원의 제출명령이 있는 경우로 한정되어야 할 것이다. 물론 여기의 법원에는 헌법재판소도 포함된다고 해석된다.

한편, 법은 이렇게 보유목적을 넘어서서 제3자 제공을 하는 경우, 보유기관의 장은 수령기관에게 그 “사용목적ㆍ사용방법 기타 필요사항에 대하여 제한을 하거나 제공정보의 안전성을 위해 필요한 조치를 강구하도록 요청하여야 한다.”고 규정하고 있고(법 제10조 제3항), 특히 정보제공이 “통신망을 이용하여” 이루어지는 것일 때 만약 수령기관이 위 제한이나 요청사항을 이행하지 않는 경우에는, 보유기관의 장은 “즉시 처리정보의 제공을 중지”하도록 하고 있다(시행령 제12조 제2항). 그 밖에 정보수령기관은 “제공기관의 동의 없이 당해 처리정보를 다른 기관에 제공하여서는 아니 된다.”(법 제10조 제5항).

(3) 제3자 제공에 대한 절차적 제한

법은 위 보유목적을 넘어선 제3자 제공에 대한 절차를 달리 규정하고 있지 않다. 다만, 법시행령은 보유기관이 임의로 제공할 수는 없고, 수령기관이 그 이용목적 및 이용하고자 하는 처리정보의 범위를 명시하여 보유기관의 장에게 문서로 요청하도록 하고 있다. 그리고 이에 따라 제공하는 경우 보유기관의 장은 관련사항을 처리정보제공대장에 기록하고 이를 관리하여야 한다(시행령 제11조). 특히 보유기관의 장은 “통신망을 이용하여” 정보제공을 하는 경우에는 제공정보의 항목을 한정하고, 수령기관이 그 범위를 넘어서 이용할 수 없도록 필요한 조치를 취해야 하며, 위 처리정보제공대장에 기록되는 사항을 행정자치부장관 또는 관계중앙행정기관의 장에게 통보하여야 한다(시행령 제12조 제1항).

① 개인정보화일의 명칭 ② 제공받는 기관의 명칭 ③ 이용목적 ④ 법령상 제공근거가 있는 경우에는 그 근거 ⑤ 제공하는 처리정보의 항목 ⑥ 제공의 주기 ⑦ 제공의 형태 ⑧ 이용기간이 정하여져 있는 경우에는 그 기간 ⑨ 법 제10조 제3항의 규정에 의하여 수령자에 대하여 사용목적등에 제한을 가하거나 필요한 조치를 취할 것을 요청한 경우에는 그 내용

(4) 제3자 제공절차에 있어서의 기본결함

그러나 이러한 절차적 제한만으로는 개인정보자기결정권의 헌법정신과 양립할 수 없다. 개인정보자기결정권에 포함된 정보주체의 인식명확성의 요건은 자신에 관한 정보가 어떤 법적 근거 하에서 어떤 목적을 위하여 어떤 기관에 의해 어떻게 이용될 것인지를 당해 정보주체가 명확하게 인식할 수 있을 것을 요구한다. 그러나 현행의 법은 정보주체 이외의 제3자에게 개인정보를 제공하는 경우 달리 정보주체의 동의를 받거나 그에게 통지하도록 요구하지 않고 있다.

더 나아가, 시행령이 규정하는 처리정보제공대장은 법상의 개인정보화일의 개념에 포함되지 않기 때문에, 개인정보화일에 적용되는 법 제7조에 의한 관보게재, 제8조에 의한 일반인의 열람, 그리고 제12조에 의해 정보주체에게 인정되는 열람청구권의 대상이 되지도 않는다. 다만, 처음에 개인정보화일을 보유하고자 할 때, 당해 보유기관의 장은 “처리정보를 통상적으로 제공하는 기관이 있는 경우에는 그 기관의 명칭, 제공항목 및 법령상 근거(법령상 근거가 있는 경우에 한한다)”를 행정자치부장관 또는 관계중앙행정기관의 장에게 사전통보하고(법 제6조 제1항 제5호 및 시행령 제5조 제4호), 그 통보사항이 연 1회 이상 관보에 게재되며(법 제7조), 이 사항이 기재된 개인정보화일대장이 일반인에게 열람되도록 하고 있을 뿐이다(법 제8조).

요컨대, 현행법은 정보주체의 인식이 없는 상태에서 컴퓨터결합(computer matching)을 통한 보유정보의 공동이용을 거의 무제한적으로 허용하면서 정보주체에 대한 행정결정을 가능하게 하고 있는 바, 이는 목적구속의 원칙 및 수집제한의 원칙을 크게 약화시키는 규범상태라고 하지 않을 수 없다. 컴퓨터결합에 대한 보다 엄격한 실체적 및 절차적 요건을 설정하고, 동시에 효과적인 감독장치를 마련하여야 할 것이다.

마. 시스템공개 원칙의 위반

개인정보자기결정권의 파생원칙인 시스템공개의 원칙은 ‘개인정보처리시스템의 설치 여부, 설치목적, 정보처리방식, 처리정보의 항목, 시스템운영책임자, 처리시스템에 의한 자동결정이 이루어지는지 여부 등이 일반에게 투명하게 공개되어야 한다’는 요청이다. 그러나 공공기관개인정보법은 이러한 시스템공개에 대해 애매하고 포괄적인 예외를 지나치게 넓게 인정하고 있는 것으로 판단된다.

이 법에 의하면, 개인정보화일을 보유하고자 하는 각 공공기관은 그 처리내역을 관계중앙행정기관의 장에게 통보하고, 관계중앙행정기관은 이를 종합하여 행정자치부장관에게 제출하도록 하고(제6조 제1항), 관계중앙행정기관과 행정자치부장관은 이들 처리내역을 연 1회 이상 관보에 게재하여 공고하도록 규정하고 있다(법 제7조 본문). 또한 각 보유기관의 장은 그 처리내역을 개인정보파일별로 기재한 대장(개인정보화일대장)을 작성하여 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다(법 제8조 본문).

① 개인정보화일의 명칭 ② 개인정보화일의 보유목적 ③ 보유기관의 명칭 ④ 개인정보화일에 기록되는 개인 및 항목의 범위 ⑤ 개인정보의 수집방법과 처리정보를 통상적으로 제공하는 기관이 있는 경우에는 그 기관의 명칭 ⑥ 개인정보화일의 열람예정시기 ⑦ 열람이 제한되는 처리정보의 범위 및 그 사유 ⑧ 기타 대통령령이 정하는 사항 (법 제6조 제1항)

그러나 이러한 시스템공개에 대한 예외가 지나치게 넓다. 즉 일정한 유형의 개인정보화일은 관계중앙행정기관에의 통보 및 행정자치부장관에의 제출이 요구되지 않고(제6조 제2항), 따라서 관보게재에 의한 공고대상에서 처음부터 제외되며(제7조 본문), 일반인의 열람대상에서도 제외된다(제8조 본문).

“1. 국가의 안전 및 외교상의 비밀 기타 국가의 중대한 이익에 관한 사항을 기록한 개인정보화일

2. 범죄의 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정처분, 보안처분과 출입국관리에 관한 사항을 기록한       개인정보화일

3. 조세범처벌법에 의한 조세범칙조사 및 관세법에 의한 관세범칙조사에 관한 사항을 기록한 개인정보화일

4. 컴퓨터의 시험운영을 위하여 사용되는 개인정보화일

5. 1년 이내에 삭제되는 처리정보를 기록한 개인정보화일

6. 보유기관의 내부적 업무처리만을 위하여 사용되는 개인정보화일

7. 대통령령이 정하는 일정한 수 이내의 정보주체를 대상으로 하는 개인정보화일

8. 기타 이에 준하는 개인정보화일로서 대통령령이 정하는 개인정보화일” (법 제6조 제2항)

이 같은 광범위한 예외는 시스템공개의 원칙과 부합할 수 없다. 위 법률조항의 통보, 공고 및 열람의 대상이 되는 정보는 구체적인 개인정보가 아니라 처리내역정보이다. 이러한 처리내역정보가 공개된다고 해서 개인의 사적 정보가 공개되는 것이 아니다. 오히려 처리내역정보의 공개는 국가기관에 의한 은밀한 개인정보처리를 막음으로써 개인의 인격과 존엄을 보장하고 민주적 정부운영을 위한 기본적인 전제조건이다. 따라서 중대한 공익에 의해 불가피한 사정이 존재하지 않는 한, 모든 개인정보처리시스템의 운용 및 활용상황이 일반에게 공개되어야 한다. 위 법률조항의 예외는 정당화되기 어려운 사유라고 하겠다.

더 나아가, 법 제7조 단서는 제6조의 통보대상이 되는 처리내역정보라 하더라도 “공공기관의 적정한 업무수행을 현저하게 저해할 우려가 있다고 인정되는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 개인정보화일에 기록되어 있는 항목의 전부 또는 일부를 공고하지 아니할 수 있다.”고 하여 이중의 예외를 설정하고 있고, 이 공고 제외 사항은 개인정보화일대장에도 기재하지 않을 수 있도록 하고 있다(법 제8조 단서). 또한 법 제12조에 의하면, 정보주체는 “개인정보화일대장에 기재된 범위안에서”만 본인에 관한 처리정보의 열람을 청구할 수 있도록 되어 있다.

이 같은 규정들은, 공공기관에 의한 개인정보의 처리에 대해 당해 정보주체 및 사회 일반에게 감시의 기회를 제공함으로써 개인정보자기결정권을 구체화하고자 하는 이 법의 입법취지를 무색하게 만드는 것으로서, 시민이 전혀 알지 못하는 상태에서 국가가 개인정보를 마음껏 처리할 수 있는 길을 열어 주고 있다. 요컨대, 이들 규정은 시스템공개의 원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 위헌적으로 침해하고 있는 것이 아닌가 생각된다.

바. 개인정보분리 원칙의 무시

개인정보분리의 원칙은 특정 목적을 위해 수집된 개인정보는 다른 기관에서 다른 목적을 위해 수집된 개인정보와 통합되지 않고 분리된 상태로 유지되어야 한다는 요청이다.

그런데 공공기관개인정보법은 그 입법목적이 “컴퓨터에 의하여 처리되는 개인정보의 보호”에 있음에도 불구하고, 디지털화된 개인정보의 특성을 충분히 고려하지 못한 채 개인정보화일을 마치 종이 문서인 양 취급하고 있는 것이 아닌가 생각된다. 컴퓨터 데이터베이스는 그 전부 또는 일부가 다른 데이터베이스의 일부 또는 전부와 매우 용이하게 결합되어 새로운 데이터베이스를 형성할 수 있다. 특히 우리나라의 경우 표준개인식별자인 주민등록번호를 중심으로 하여 모든 개인정보화일을 구축하고 있기 때문에, 개인정보화일간의 정보통합은 매우 용이하다. 이는 포괄적인 개인정보통합관리시스템의 구축을 용이하게 하고, 그 결과 국가는 개인의 총체적인 인격상을 손쉽게 파악할 수 있는 위험성을 드러낸다. 이것은 개인정보자기결정권의 헌법정신과 양립하기 어렵다. 개인정보자기결정권은 타인의 수중에서 총체적인 인격상이 형성되는 것 자체를 거부하는 개인의 기본권이기 때문이다.

김주환, “디지털 時代의 個人情報保護와 私民權”, ꡔ인터넷법률ꡕ 제4호, 법무부, 2001년 1월, 54면 참조.

그럼에도 공공기관개인정보법에는 컴퓨터결합 등에 의한 정보통합을 효과적으로 규율하는 장치가 대단히 미흡하고, 심지어 전자정부법은 컴퓨터결합을 통한 공동이용을 오히려 의무화하고 있다. 위에서 본 바와 같이, 보유목적 외의 이용 및 제공이 정보주체의 동의나 인식 없이 폭넓게 허용되고 있는 반면에, 이러한 이용 및 제공의 결과 컴퓨터결합 등에 의한 새로운 개인정보화일의 생성을 명시적으로 금지하는 규정을 두고 있지 않다.

행정자치부가 2001년 7월 발간한 ꡔ전자정부법의 이해와 해설ꡕ, 56면은 현재 Data 가공여부에 따른 행정정보공동이용의 방식에 네 가지가 있는 것으로 설명하고 있다.

(i) Data Integration 방식 : 관련 DB의 요약본을 수집하여 하나의 DB로 통합 구축하고, 개별 수요자에게 제공하는 방식. 사실상 이중적 DB가 구축된다는 문제점 있음.

(ii) Data Pool 방식 : 관련 DB의 요약 DB를 수집하여 pool로 관리하고, 통합활용시스템에 요약 DB를 제공하는 방식. 주민, 부동산, 호적 등 DB의 요약 DB 등 시군구 공통 21개 업무 DB의 pool을 구축하고 이를 시군구 행정종합정보화시스템에 제공하여 일선 민원처리시 활용하고 있음.

(iii) Data Profiling 방식 : 일관된 정보를 집적하는 DB complex에 변동되는 DB 구성요소를 전송, 업데이트하는 Super DB를 제공하는 방식. 자동차등록기록 등 자동차 관련 사항을 발생시점별로 입력하여 일관된 관리를 도모함.

(iv) Data matching 방식 : DB를 보유기관에 그대로 두고, 대조할 DB를 대조될 DB와 대조하여 목적을 달성하는 시스템 방식. 여권전산망에서 여권신청자의 신청항목을 주민 DB에 보내어 그 항목의 진위여부를 yes/no로 회신 받는데 활용하고 있음.

다만, 법 제10조 제3항은 보유목적 외 제3자 제공의 경우 보유기관의 장이 그 수령기관에 대하여 “사용목적ㆍ사용방법 기타 필요한 사항에 대하여 제한을 하거나 처리정보의 안전성확보를 위하여 필요한 조치를 강구하도록 요청하여야 한다.”고 규정하고 있고, 시행령은 그 정보제공이 “통신망을 이용하여” 이루어지는 것일 때 만약 수령기관이 위 제한이나 요청사항을 이행하지 않는 경우에는, 보유기관의 장은 “즉시 처리정보의 제공을 중지”하도록 하고 있을 뿐이다(시행령 제12조 제2항). 그러나 이들 규정만으로는 개인정보의 통합에 따르는 위험성을 차단하기에는 역부족이다.

참고로, 지난 2002년 9월 19일자 미국의 연방관보(Federal Register)에 고시된 교육부(Department of Education)와 연방이민국(Immigration and Naturalization Service) 사이에 운용되는 컴퓨터결합프로그램에 관한 내용을 소개한다. 우리의 규범상태와 크게 비교된다.

Notice of Computer Matching Program, 67 Fed. Reg. 59056, 59056 (Sept. 19, 2002)

두 기관 사이에 운용되는 컴퓨터결합프로그램은 “연방이민국과 교육부간의 자격확인용 외국인조회시스템”(Systematic Alien Verification for Entitlement INS/ED)이라는 타이틀을 가진다. 이 프로그램은 교육부가 연방학생보조금을 받고 있거나 또는 신청을 한 외국인학생의 입국자격(immigration status)을 조회할 수 있도록 허용할 것이다.

입국자격정보는 1986년의 입국개혁및통제법(Immigration Reform and Control Act of 1986)에 근거하여 연방이민국이 외국인자격조회색인(Alien Status Verification Index)이라는 개인정보DB를 통해 보유하고 있다. 한편, 교육부는 1965년의 고등교육법(Higher Education Act of 1965)에 근거하여 위 외국인자격조회색인에 접근할 수 있는 권한을 부여받고 있고, 또 연방이민국은 입국및국적법(Immigration and Nationality Act) 제103조의 일반적 권한에 따라 입국자격을 다른 기관에게 확인해 줄 수 있다. 연방학생보조금을 받고 있거나 신청을 한 외국인학생이 그러한 자격이 있는지를 검증하기 위한 목적에서 교육부가 연방이민국의 외국인자격조회색인 데이터베이스에 접속하는 것을 허용하는 두 기관 사이의 컴퓨터결합협정(matching agreement)이 최초로 승인된 것은 1990년이었다.

55 Fed. Reg. 5904 (1990).

위 컴퓨터결합프로그램의 운용을 통해, 교육부는 자신이 보유하는 “연방학생보조금신청화일”(Federal Student Aid Application File)에 담겨 있는 외국인학생의 데이터(외국인등록번호와 생년월일을 포함해서)를 연방이민국에 전송할 것이다. 이 데이터를 이용해서, 외국인자격조회색인 데이터베이스에서 검색이 이루어질 것이고, 서로 일치하는 개인기록들이 있으면, 그 데이터베이스는 교육부에게 당해 외국인학생의 입국자격정보를 제공하게 될 것이다.

그러나 교육부는 무자격자를 발견했더라도 곧 바로 보조금지급과 관련한 불이익결정을 내릴 수 없다. 즉, (i) 교육부가 무자격이라는 정보의 정확성을 독자적으로 확인하거나, 아니면 (ii) 교육부 소속의 자료보전위원회(Data Integrity Board)가 그 정보가 정확하다는 점 및 당해 외국인학생이 교육부로부터 그 요지와 그에 대해 다툴 수 있는 기회가 있음을 통지받았다는 점을 상당한 확신을 가지고 판단을 내리기 전에는 달리 불이익결정을 할 수 없다. 또한 교육부는 당해 외국인학생이 위 컴퓨터결합프로그램에 의한 무자격 인정사실을 통지받은 후 최소 30일 이내에는 그 불이익결정을 집행할 수 없다.

위 컴퓨터결합프로그램은 양 기관의 자료보전위원회가 승인한 컴퓨터결합협정(matching agreement)의 사본이 연방의회에 제출되어 관리예산국(Office of Management and Budget)의 승인을 받은 후 40일이 지나 발효한다.

사. 소결

요컨대, 우리의 현행 전자정부 모델에서는 개인정보자기결정권의 기본권적 이익이 효율성의 가치에 밀려 상당부분 무시되고 있으며, 공공부문의 개인정보보호법제는 아직 참여로서의 사생활보호 모델을 완전하게 구현하지 못하고 있는 것으로 평가된다.

3. 주민등록법상 주민등록번호 강제부여의 위험성

1996년 정부가 국가통합전자신분증 내지 전국민신원확인카드(National Identification Card)의 개념으로 추진하려고 했던 전자주민카드사업은 시민사회단체와 학계 등 여론의 강력한 반대에 부딪혀 일단 유보되었다. 사실 전국민신원확인카드의 개념에는 전 국민을 추적할 수 있는 통합된 데이터베이스(centralized database)의 구축이 전제되어 있다.

정부가 애초 계획했던 전자주민카드는 중앙처리장치(CPU)를 내장한 스마트카드에 주민등록등․초본 수록정보, 운전면허증 수록정보, 의료보험증 수록정보, 국민연금증 수록정보 등 7개 분야 42개 정보를 수록하도록 되어 있었다. 그러나 여론의 반대에 부딪히자 정부는 1997년 11월 주민등록자료와 인감만을 스마트카드에 수록하는 주민등록법개정안을 정기국회에 제출하였고, 개정안은 야당의 반대 속에 통과되었다(1997. 12. 17. 법률 제5459호). 이 동안의 경과에 대해서는, 김기중, “전자주민카드 반대운동의 성과와 정보지배사회에서 시민사회의 역할”, ꡔ인권보고서ꡕ 제12집 (대한변호사협회, 1998), 420-422면 참조. 그러나 이 제한된 형태로 제도화된 전자주민카드는 사실상 시행되지 못한 상태에서, 결국 1999년의 개정법률에 의하여 전자주민카드사업은 유보되고, 다만 그 동안 투자된 설비를 활용하여 종이와 비닐재질로 된 주민등록증을 플라스틱재질의 주민등록증으로 일제히 경신하였다(1999. 5. 24. 법률 제5987호).

비록 현재는 정부가 이 같은 전자주민카드사업을 유보한 상태지만, 표준개인식별번호(universal identification number)와 전국민신원확인카드 및 이에 기초한 개인정보통합관리시스템을 구축하고자 하는 시도는 그 무시할 수 없는 효용성 때문에 어느 정부도 쉽게 포기할 수 없는 유혹이다. 최근 미국과 유럽에서는 불법이민의 고용통제, 범죄방지 등의 효율적인 법집행, 복지사기의 방지, 조세포탈자의 추적, 국민보건의 증진 등의 강력한 논거에 입각하여 개인정보통합관리시스템의 구축을 주장하는 목소리가 점차 높아지고 있다. 이에 더하여 시장의 압력도 가중되고 있다. 전자상거래의 성공 여부는 전자거래를 하고자 하는 자의 신원을 확인할 수 메커니즘의 존재에 달려 있기 때문이다.

이러한 신원확인도구로서 현재 개발된 대표적인 것이 여러 형태의 전자서명(digital signature)이다. 이 전자서명방식은 전자상거래를 가능하게 하지만, 동시에 심각한 개인정보자기결정권의 침해문제를 야기한다. 전자서명에 개인정보 보호장치가 내장되지 않는다면, 전자서명은 완벽한 전자추적기능을 수행할 것이기 때문이다. 현재까지의 전자서명 자체에는 개인정보 보호장치가 없는 것으로 알려지고 있다. Graham Greenleaf & Roger Clarke, “Privacy Implications of Digital Signatures (Mar. 10, 1997) <http://www.anu.edu.au/people /Roger.Clarke/DV/DigSig.html>

북유럽과는 달리 표준개인식별번호를 부여하지 않는 미국에서도 이미 1960년대 중반에 전국민을 대상으로 하는 통합데이터뱅크(compre-hensive national databank)의 구축이 주장된 적이 있었다. 그러나 연방의회에서의 격렬한 논쟁 속에서 그 주장은 크게 후퇴하였고, 그 결과 연방의 각 정부기관이 분리된 개인정보처리시스템을 구축하는 것으로 일단락되었다. 그러나 이후의 정보기술의 발전은 물리적 정보분리를 무의미하게 만들고 있다. 즉 표준개인식별자(universal identifier)를 이용한 무제한적인 컴퓨터결합(computer matching)은 사실상의 전국민통합데이터뱅크를 가능하게 하는 것이다.

John Shattuck, “In the Shadow of 1984: National Identification Systems, Computer-Matching, and Privacy in the United States”, 35 Hastings L.J. 991, 996 (1984). 최근에 미국 재무부 산하 비밀보호국(Secret Service)은 운전면허증상의 사진과 이름을 연결시키는 사기방지용 전국민데이터뱅크(comprehensive national anti-fraud database)를 구축하려고 시도하였으나, 여론의 반대에 부딪혀 갑작스레 취소하였는데, 취소하기 전에 이미 비밀보호국은 많은 주로부터 2200만명 이상의 미국민의 사진과 이름을 구입한 상태였다고 한다. “The Surveillance Society", The Economist(U.S. Edition), May 1, 1999, at 22.

우리들은 거래연관에 따라 여러 개인식별자(personal identifier)를 가지고 있다. 예금계좌번호, 신용카드번호, 운전면허번호, 의료보험번호, 여권번호 등이 그것이다. 이들은 원래는 각자 다른 목적을 위해 분리되어 사용되는 것으로 예정되었다. 그리고 이들이 분리되어 존재한다는 사실 자체가 개인정보통합관리시스템의 형성에 있어 자동적인 방화벽이 될 수 있는 것이다.

그러나 전 국민이 표준개인식별자로서의 주민등록번호를 강제로 부여받고 있고, 또한 정부와의 거래 또는 민간에서의 거의 모든 거래에 있어 주민등록번호의 제출을 요구하고 있는 우리의 상황은 개인정보통합관리시스템의 형성을 막을 수 있는 자동적인 방화벽이 이미 존재하지 않는다는 것을 의미한다.

｢주민등록법 개정을 위한 행동연대｣가 2001년 4월에 조사한 바에 따르면, 회원가입제 인터넷 웹사이트의 경우 무작위로 선정된 총 547개 사이트 중 주민등록번호를 요구하는 곳은 500개 사이트(91.41%)였고, 주민등록번호를 기재하지 않는 사이트는 31개 사이트(5.67%)였으며 주민등록번호의 기재가 선택사항인 곳은 모두 16개 사이트(2.92%)였다고 한다. 윤현식, “주민등록관련 피해사례 실태 및 주민등록번호문제의 환기”, <http://www.privacy.or.kr/>에서 인용.

주민등록법 제7조는 개인별 및 세대별 주민등록표를 작성하도록 하고(제1항), 개인별 주민등록표는 “개인에 관한 기록을 종합적으로 기록․관리”하며 세대별 주민등록표는 “그 세대에 관한 기록을 통합하여 기록․관리”하도록 하고 있다(제2항). 그리고 같은 조 제3항은 주민에 대하여 개인별로 고유한 등록번호(주민등록번호)를 부여하도록 하고 있다. 나아가 제9조는 개인별 주민등록표를 주민등록번호순으로 정리하도록 하고 있다. 또한 이렇게 정리된 주민등록표의 기재사항은 전산정보처리조직에 의하여 처리하도록 하고, 이 전산화된 주민등록표화일은 주민등록표와 같은 것으로 간주된다(제7조의2 제1항).

이 조항은 2001. 1. 26. 공포된 법률 제6385호에 의하여 신설되었다.

개인별 주민등록표에 수록되는 개인정보는 법 제10조에서 명시적으로 신고사항으로 정하고 있는 성명, 성별, 생년월일, 세대주와의 관계, 본적, 주소, 주소이동사항 외에도 시행령이 정하는 항목으로서 세대번호, 혈액형, 혼인여부, 본적변경사유, 호주와의 관계, 인력동원사항(동원대상여부, 기술․기능․예능사항, 동원훈련사항, 자격면허, 직업훈련사항 등), 학력, 직업 등으로 이루어져 있다(시행령 제6조 별지 제1호 서식). 물론 이들 개인정보는 강제부여되는 주민등록번호를 표준개인식별자로 하여 전산 처리된다. 이들 정보 중 특히 “혈액형, 혼인여부, 학력, 직업”은 비록 그 자체 개인의 비밀에 속하는 정보는 아니라 하더라도, 주민등록표라고 하는 국가운영의 전산화된 개인기록관리시스템에 통합관리된다는 측면에서 볼 때 이들 정보에 대해서는 정보주체의 사생활보호의 이익이 존재한다고 보아야 할 것이고, 따라서 이들 정보를 수집해서 통합관리하고자 하는 경우에는 기본권 제한에 있어 요구되는 법률유보의 원칙에 따라 법률에 그 명시적 근거가 있어야 할 것이다. 나아가 혈액형이나 학력의 수집과 주민등록표의 작성ㆍ관리목적 사이에 합리적인 비례관계를 입증하지 못하는 한 그 수집은 개인정보자기결정권을 침해하는 것이 될 것이다.

현행 시행령은 1999. 5. 24. 법률 제5987호로 개정된 주민등록법에 따라 1999. 7. 23. 대통령령 제16477호로 전문개정된 것으로서, 이전의 전자주민카드 시행계획을 담고 있었던 1997. 12. 17. 법률 제5459호의 개정법률에서보다 개인정보항목의 수를 줄이고 있다.

정영화, “현행 주민등록번호의 헌법문제와 행정개선방안”, ꡔ민주사회를 위한 변론ꡕ 2001년 3/4월호는 개인별 주민등록표에 수록되는 데이터는 “법적 보호이익을 요청하는 민감한 개인정보(sensitive personal information)로서 그 수집과 처리에서 본인의 명시적인 동의를 필요로 한다”고 전제하고, “현행 주민등록법은 본인에게 의사에 반하여 개인 데이터의 신고의무를 지우고 있다는 점에서 명백한 개인의 프라이버시를 침해하는 결과를 초래한다.”고 주장하나, 다소 의문이다. 국가에 의한 개인정보수집이 모두 정보주체의 명시적인 동의를 필요로 한다면, 국가의 기능은 정지될 가능성이 높다. 개인정보자기결정권은 정보주체의 동의에 의해서만 정보수집이 이루어질 것을 요구하는 것은 아니라고 보아야 한다.

한편 정부는 이 외에도 디지털화된 수많은 개인정보파일을 보유하고 있다. 2000. 8. 30. 현재 중앙행정기관, 지방자치단체, 정부투자기관 등 전체 4,373개의 공공기관이 모두 452종, 8,421개의 개인정보화일을 보유하고 있다. 그리고 이들 개인정보화일은 예외 없이 주민등록번호를 중심으로 구축되어 있다. 이처럼 디지털화된 수많은 개인정보파일이 강제부여된 표준개인식별자로서의 주민등록번호에 의해 전산처리되고 있다고 하는 사실은 곧 정부가 의도하기만 한다면 포괄적인 개인정보통합관리시스템을 언제라도 구축할 수 있다는 것을 의미하는 것이다.

박홍윤, ꡔ한국의 통합정보관리체계에서 개인정보 프라이버시 보호에 관한 연구ꡕ(서울대 행정학박사학위논문, 1994), 178면.

요컨대, 국가가 전 국민에게 아무런 사용목적의 제한 없이 표준개인식별자로서의 주민등록번호를 강제부여하고 있고, 이러한 주민등록번호를 전면적이고 무분별하게 요구하고 이용하는 현재의 관행은 개인정보통합관리시스템의 구축을 사실상 가능하게 함으로써 헌법상의 개인정보자기결정권을 심각하게 위협할 수 있는 가능성을 안고 있다.

한편, 주민등록번호의 구성상의 문제점을 지적할 수 있다. 주민등록번호의 구성은 생년월일, 주민등록발행지, 성별, 검색숫자로 되어 있는데, 개인의 특성을 식별할 수 있는 생년월일(연령)과 성별은 개인에 따라서 공개하고 싶지 않은 정보일 수 있다. 국가가 이러한 개인정보를 주민등록번호의 강제부여를 통해 공개하는 것은 개인정보자기결정권을 합리적 이유 없이 제한하는 것이라고 생각된다. 물론 주민등록번호의 공개는 직접적으로는 정보주체에 의해 이루어지는 것이지만, 현실 생활에서 주민등록번호의 무분별한 요구 관행은 정보주체가 원하든 원치 안하든 공개하고 싶지 않은 개인정보를 드러내도록 사실상 강요하고 있다. 주민등록번호의 구성은 개인의 특성을 식별할 수 없는 임의의 번호로 이루어져야 할 것이다.

4. 통계법의 문제점

통계목적의 개인정보 수집과 이용을 규율하는 통계법이 있다. 이 법은 통계청장이 지정ㆍ고시하는 이른바 지정통계의 경우 통계작성을 위한 정보수집에 응해야 할 의무를 부과하고 있고(법 제10조 및 제12조), 달리 익명권 보호를 위한 장치를 마련하고 있지 않다. 다만, 통계작성을 위하여 수집된 개인 또는 법인이나 단체의 “비밀에 속하는 사항”을 통계작성의 목적 외에 사용하는 것을 금하고 있고(법 제13조 제2항 및 제14조), 통계작성기관에서 통계작성을 위하여 수집ㆍ보유ㆍ관리하고 있는 기초자료를 변경 또는 말소하거나 통계결과를 변경하는 행위를 금하고 있다(법 제23조). 그러나 이 법 제16조는 통계작성기관의 장에게 법 제13조의 규정에 위배되지 아니하는 범위 안에서 통계자료를 널리 활용하도록 의무지우고 있다. 이 법의 취지에 따른다면, 통계목적으로 수집한 기초자료가 신원확인이 가능한 형태로 보유ㆍ관리하는 것이 허용되고 있고, 그것이 “비밀”에 속하지 않는 개인정보인 경우에는 이용 및 제3자 제공에 있어 목적구속의 원칙도 받지 않도록 되어 있다.

더 나아가, 통계목적으로 수집된 개인정보의 이용 및 제3자 제공에 대해서는 그 규율의 일반법인 공공기관개인정보법의 적용도 받지 아니한다(공공기관개인정보법 제3조 제2항). 따라서 수집제한의 원칙, 목적구속의 원칙, 시스템공개의 원칙, 정보주체의 열람 및 갱신청구권의 보장 등 개인정보자기결정권의 헌법적 요청이 거의 무시되고 있다. 판단컨대, 통계목적으로 수집되는 개인정보는 가능한 한 익명으로 수집되어야 하고, 설령 신원확인이 가능한 형태로 수집되었다 하더라도 통계작성의 목적이 완수된 경우에는 그 기초자료는 지체 없이 폐기되어야 할 것이다.

정부가 5년마다 실시하는 인구주택총조사는 매우 광범위한 개인정보를 수집하면서도 그 법률적 근거가 매우 취약하다. 지난 2000년 11월 1일 오전 0시를 기준으로 실시한 인구주택총조사의 직접적인 법적 근거는 2000년 7월 1일 재정경제부령 제143호로 제정된 인구주택총조사규칙이다. 물론 동규칙 제1조는 그 법률적 근거로 통계법 제4조를 들고 있으나, 통계법 제4조 제1항은 “통계청장은 해당 기관의 신청에 의하여 지정기관 또는 지정통계를 지정한다. 이 경우 지정기관 또는 지정통계의 지정요건은 대통령령으로 정한다.”고만 규정하고 있을 뿐 인구주택조사에 관한 직접적인 근거규정이라고 보기 어렵다. 가사 이 조항이 법률적 근거가 될 수 있다 하더라도, 재정경제부장관에게 인구주택조사에 관한 권한을 위임하고 있지도 않다. 그렇다면 조사규칙은 일종의 집행명령이라고 할 수 있을 것이나, 이러한 집행명령만으로 국민의 개인정보자기결정권을 심각하게 제한하는 국가행위의 법적 근거로 삼기에는 매우 부족하다. 현행 인구주택조사제도를 본질성이론에 입각하여 그 위헌성을 논하고 있는 것으로, 정태호, 앞의 글(각주 15), 218-225면 참조.

【별지 2】

입법예고된 공공기관개인정보법 개정안에 대한 문제점 분석

1. 6개 시민단체의 의견

(민주사회를위한변호사모임, 지문날인반대연대, 진보네트워크센터, 참여연대, 한국노동네트워크협의회, 함께하는 시민행동)

(1) 개인정보보호의 적용범위가 제한적이고 모호함

O 전산처리되는 개인정보 외에 수기정보 등을 포괄적으로 보호해야 함

O 통계목적 및 국가안전보장 목적으로 수집ㆍ처리되는 개인정보에 대해 적용을 전면 배제하는 것은 타당하지 않고, 일부 조항을 개별적으로 배제해야 함.

(2) 수집제한의 원칙이 국제기준에 미달하고 예외가 많음

O 개정안은 개인정보 수집의 자유를 원칙으로 하고 있음.

O 정보주체의 동의획득에 관한 규정이 모호함(안 제4조 제1항)

O 동의 또는 법률에 의하지 않고 수집할 수 있도록 허용하는 조항(안 제4조 제1항 제3호: “개인정보를 수집하지 아니하고서는 당해 법률에서 정하는 소관업무를 수행할 수 없는 경우)은 삭제되어야 함

O 수집 자체가 원칙적으로 금지되는 개인정보를 보다 명시적으로 규정해야 함(안 제4조 제2항)

O 부득이한 경우가 아닌 한 정보주체로부터 직접 수집해야 함(안 제4조 제3항)

O 개인정보의 통합관리에 있어 개인정보데이터베이스를 연계ㆍ활용할 것을 전제하고 있는 점(안 제4조의2 제2항)은 국민의 기본권을 심각하게 침해할 우려가 있음. 개정안의 분리처리의 원칙(안 제3조의2 제5항)과도 모순됨. 이것은 현행 법률보다 보호가 후퇴한 것임. 따라서 삭제되어야 함.

O 개인정보영향평가와 같이 수집에 대한 사전통제장치가 마련되어야 함.

(3) 개인정보의 보유범위를 더욱 제한적으로 규정하고, 사전협의의 예외를 축소해야 함

O 안 제5조를 ‘공공기관은 법률에 정해진 업무를 수행함에 있어서 개인정보의 수집이 필요한 경우에는 정보주체의 명시적인 동의를 받고 그 목적달성에 필요한 범위 내에서 목적달성에 가장 적절한 개인정보만을 보유할 수 있다’로 수정해야 함

O 사전협의의 예외사유(안 제6조 제3항) 중 제1호를 더욱 구체화하고, 제2호ㆍ3호를 재검토하며, 제6호의 의미를 명확히하며, 제8호는 삭제하여야 함.

(4) 개인정보데이터베이스등의 공고가 형식적이고 부실함

(5) 목적외 이용금지 및 제공제한이 행정편의적임

O 안 제10조 제3항 제3호는 개인정보보호의 원칙(안 제3조의2 제3항)과 모순됨

O 안 제10조 제3항 제7호ㆍ8호는 포괄적이어서, 영장주의에 준하는 요건과 절차가 규정되어야 함.

O 안 제10조 제3항 제9호는 삭제되어야 함.

(6) 열람청구권을 광범위하게 제한하고 있고, 정정ㆍ삭제청구권이 제한적임

(7) 개인정보보호를 위한 감독기구는 행정부로부터 독립되어야 함

O 개인정보보호심의위원회는 독립적인 기관이라고 볼 수 없음

O 개인정보침해신고센터는 타부처의 기능과 중복되어 예산 낭비 가능성 있음.

(8) 처벌조항이 미흡하고 구제수단의 실효성이 부족함

(9) 종합적으로, 개정안은 국민의 기본권을 보장하고 있지 못할 뿐 아니라 현행법률보다 후퇴하고 있음

2. 문제점 분석

(1) “개인정보시스템”의 개념을 신설ㆍ명문화함으로써 통합DB의 구축을 명시적으로 허용하고 있음

O 현행 법률은 각 기관별로 보유하는 개별 DB를 중심개념으로 하면서 그 DB를 다른 기관과 활용하는 경우에 준수해야 할 내부절차를 규율하고 있는데, 개정안은 이에 더하여 개별 DB를 통합한 개념인 “개인정보시스템”의 개념을 신설하여 처음부터 그것을 보유할 수 있도록 하고 있음.

O 이렇게 되면, 수집기관 이외의 제3자제공에 대해 규율하는 것은 사실상 무의미한 것이 됨. 즉, 안 제10조는 개인정보시스템의 개념이 도입되기 이전, 즉 개별DB체제 하에서 의미를 가지는 것이었지만, 개정안의 통합DB체제 하에서는 그 의미를 실질적으로 상실하게 됨.

(2) “처리정보”의 개념을 삭제함으로써, 개인DB에 수록되는 개개인의 정보 전체의 묶음을 가리키는 “개인기록”(record) 개념이 존재하지 않음.

O 개인정보시스템 > 개인정보데이터베이스 > 개인기록(record) > 자료항목(field) > 단위자료(data)로 이어지는 개념을 설정할 필요가 있음.

O 그리하여 제3자 제공에 있어 보다 세밀한 규율을 할 수 있도록 해야 함.

(3) 개정안의 조문구성이 산만하고 복잡함

(4) 그 밖의 문제점은 위 【별지 1】에서 언급한 내용이 그대로 적용 가능함.

[제1부 제2주제]

국가신분등록제도의 민사법적 문제점

주지홍 (정보통신정책연구원 책임연구원)

I. 서론

국가신분등록제도 또는 신분증제도란 개인의 식별을 통해서 행정서비스 수급의 원활함을 기하며, 한편으로는 무자격자에게 차별적인 대우를 하는데 있다. 따라서 신분증제도는 자격부여적 기능과 동시에 무자격자 배제기능을 갖게 된다. 과거 신분등록제도는 Nazi 시대의 강제적인 국가신분증제도나 외국인 차별 등의 목적으로 많이 사용되었으나, 점차 자격 부여적 기능에 그 무게가 옮겨가고 있다. 예컨대 영국에서는 범죄의 방지, 오스트레일리아에서는 조세회피방지, 뉴질랜드에서는 사회복지, 네덜란드에서는 행정효율성의 제고와 국경관리 등의 다양한 목적으로 국가신분증제도를 도입하였다.

서지원, 프라이버시와 국가신분증제도, 서울대학교 대학원 석사학위논문, 1998, 51면.

또한 국가신분증제도는 정보통신기술의 발전으로 인해, 행정효율성과 국민편의성을 위해 여러 가지 정보를 스마트카드에 담아, 이를 이용하고자 하는 방향으로 나아가고 있다. 금융권이 아닌 공공부문에서의 스마트카드 사용은 미국에서 사회보장서비스의 신원확인수단과 급부부여목적으로 시작되었다. 일본 이즈모 시에서는 기본인적사항과 혈액형, 알레르기, 가족병력 등의 개인정보를 수록한 복지카드와 아동카드를 발급하였고, 독일에서는 7,300만 명에게 건강카드를 발급하였다. 프랑스에서도 의료카드를 도입하였고, 스페인에서는 사회보장카드를 스마트카드로 도입하였다.

Roy Bright, Smart Cards: Principles, Practice, Applications(New York Ellis Horwood Limited, 1988), pp. 142-143.

국회내무위원회, 주민등록법중개정법률안·인감증명법중개정법률안검토보고, 1997. 7, 14면.

신분등록제도의 중요한 요소중의 하나가 개인식별번호(personal identification number)이다.  개인에 관한 정보에 있어서 그 정보의 대상자를 식별하기 위해 사용되어지는 일련번호를 개인식별번호라고 한다. 개인을 식별하는 특징으로서 이름, 성별, 주소, 사진 기타 키와 눈색깔 등 신체적 특성이 있는데, 이러한 것들은 중복되거나 명확하지 않을 우려가 있다. 중복가능성이 없는 것으로는 유전자지도와 지문 등이 있지만, 검색비용과 시간상의 문제로 예외적인 경우에만 적용된다. 따라서 개인식별자료로 널리 사용되는 것은 개인식별번호가 된다. 특히 사회에서 널리 사용되는 개인식별번호를 표준통일식별번호(universal identification number)라고 하는데, 우리나라의 주민등록번호나 미국의 사회보장번호(social security number: SSN)가 그 예이다.

미국에서 병원간 합병에 따라, 환자들의 자료정보를 공유 할 필요성이 발생하게 되었는데, 사용하는 컴퓨터와 소프트웨어가 달라 어려움을 겪기도 하지만, 정보공유에 있어서 가장 큰 어려움은 단일의 동일한 환자식별번호가 없다는 점이다. 이를 해결하기 위해 DNA profile을 개인식별번호로 사용하자는 주장도 제기되고 있다. William H. Minor, Identity Cards And Databases In Health Care: The Need For Federal Privacy Protections, 28 Colum. J.L.&Soc. Probs. 253,256(1995).

박홍윤, 한국의 통합정보관리체계에서 개인정보프라이버시 보호에 관한 연구, 서울대학교 박사학위논문, 168면.

서지원, 전게서, 62면.

사법상(私法上)의 프라이버시 침해는 개인별 고유식별번호가 국가에 의해 강제부여되는 경직된 행정사실에서 출발하지만, 이러한 개인식별번호가 민간영역에서도 신원확인방법으로 광범위하게 사용되고 있다.  현재로서는 주민등록번호만큼 적은 비용으로 신원확인을 할 수 있는 다른 대안이 없기 때문이다. 문제는 개인별 고유식별번호로서 사용되고 있는 주민등록번호제도 자체라기 보다는, 이를 쉽게 노출시키도록 하는데 문제가 있다. 따라서 법기술적으로 전자서명이나 인증같은 방법을 통해 손쉽고 확실하게 신원확인 방법을 강구해나가면서, 사적 영역에 있어서 과도하게 요구되는 주민등록번호요구를 제거해 나가는 것이 바람직할 것이다.

대판 1984.11.27. 선고 84다466 판결에 의하면, 100만원 자기앞수표 취득당시, 수표소지자에게 주민등록증제시를 요구한 것만으로는 불충분하고, 수표에 이서한 전화번호 확인을 하여 본인여부를 확인하지 못한 데에 중과실이 있다고 판결하였다. 즉 주민등록증에 의한 본인확인 외에 기타 전화번호 등을 이용하여 손쉽게 본인확인여부를 해야 할 의무를 거래 상대방에게 부여하고 있다.

최근 뉴스(한겨레 2003년 10월 7일자 22면 기사)에 의하면 금융감독원에서 다음 달부터 자기앞수표와 가계수표, 당좌수표 뒷면에 있는 발행자와 배서자의 주민등록번호 기재란을 삭제할 방침이라고 밝혔다. 금감원 관계자는 “수표 뒷면에 발행자와 배서자의 이름과 서명, 주민등록번호를 적는 관례가 널리 퍼져 있어 불필요한 개인정보가 노출되고 있다”면서, “금융기관에 최종적으로 수표를 제시할 때 실명과 주민등록번호를 확인하면 되는 만큼 아예 주민등록번호를 없앨 방침”이라고 말했다. 그 이유로 수표는 신용조사를 거친 고객만이 발행 할 수 있기 때문에, 주민등록번호 없이도 피해보상 등에 문제가 없다고 밝히고 있다. 그러나 발행인이 수표를 분실한 후 분실신고를 하였고, 이를 습득한 사람이 제3자에게 주민등록번호 기재 없이 이름과 주소만을 허위배서한 후, 현소지인에게 인도하였다면, 현소지인은 은행에서 수표가 지급거절된 경우에 배상받을 길이 막막하다. 이와같은 경우에는 대법원 판결의 태도와 같이, 수표 인수시 주민등록상의 이름과 주소가 동일한지 확인 할 주의의무가 거래 상대방에게 요구된다고 하겠다.

신분등록제도를 민사법적 측면에서 볼 때 직접적으로는 문제가 되지 않는다. 왜냐하면 국가신분등록제도가 본질상 국가와 국민간의 관계를 나타내는 공적인 제도이기 때문이다. 따라서 이 제도가 운영되는 과정에서 피해를 본 사람이 민사상 손해배상을 청구하는 것과 같이, 민간부문에는 간접적으로 적용될 수 밖에 없다.

재산상 문제되는 것 외에 가족법상 문제가 될 수 있겠으나, 특히 가족법상의 호적제도와의 관계는 이미 많은 논의가 되어왔다. 국가신분등록제도인 호적제도는 주민등록제도와 목적에 있어서 본질적인 차이가 있다. 즉 호적제도는 국민의 신분관계를 등록, 공증하는 제도이고, 주민등록제도는 인구행정의 기본사무를 처리하고, 사람의 주거관계를 등록·공증하는 제도이다. 따라서 호적은 屬人的이고 靜的인 성격을 갖고 있고, 주민등록은 地緣的이고 動的인 성격을 지니고 된다. 이처럼 호적제도와 주민등록제도는 서로 다른 제도적 목적을 가지고 있지만, 주민등록법과 호적법은 편제방식이 유사할 뿐만 아니라, 기재내용에 있어서 중복되는 부분도 많다. 더군다나 그 접점에 개인식별번호인 주민등록번호가 작용하고 있다. 그러나 본고에서는 신분등록제도가 민사상 문제되는 점에 초점을 맞추었으므로, 가족법상의 문제는 제외하고 재산법적 측면만 다루도록 하겠다. 또한 오늘 발표하실 문흥안교수님께서도 충분히 가족법적 측면에서 검토를 하실 예정이므로 본고의 범위에서 제외하겠다.

문흥안, 호적제도개선에 관한 연구, 가족법연구 제8호, 523면.

그렇다면 재산법적 측면에서 국가신분등록제도로 인하여 사후적으로 재산상 피해를 입은 경우에, 무엇을 근거로 누구에게 손해배상을 청구하고, 또 그 기준은 무엇으로 할 것이냐가 문제된다. 또한 이러한 피해는 주로 개인정보보호와 관련되는데, 이런 피해를 사전에 방지하기 위해, 어떤 법제를 마련해야 할 것이냐가 문제된다.

본고에서는 이 두가지 측면을 중심으로 하여 살펴보도록 하겠다. 먼저 사후적으로는, 신분등록제도로 인한 손해발상시 손해배상의 근거 및 기준, 배상범위, 배상의 상대방 등에 대해 다루고자 한다. 사전적으로는 개인정보보호법제를 통해 신분등록제도의 남용을 방지하는 것에 대해 논의하겠다.

II. 신분등록제도로 인한 민사분쟁의 해결

1. 현황 및 문제점

현재 우리나라에서 신분등록제도의 대표적인 주민등록번호와 다른 개인정보의 도용으로 인해, 재산상 피해가 발생하고 있다. 특히 신용불량자가 전화서비스개설이나 신용카드 발급 등이 불가능해지자, 타인명의로 도용하여 서비스를 신청한 뒤 제대로 서비스이용대금을 지급하지 않음으로써, 도용된 명의자의 신용에 해를 끼치고 재산상 손해를 입히지만, 피해자는 이를 해결하기 위해 많은 정신적 고통과 시간적 소요, 재산상 피해를 입게 된다.

구체적인 피해사례는 시민프라이버시센터 홈페이지 주민등록번호 침해제보 참조. www. privacy.or.kr/id/index.html, 2003. 10. 25. 게시.

이같은 경우 이를 회복하기 위한 구제방법도 쉽지 않고, 또 많은 시간과 비용, 노력이 요구된다. 또한 재발방지를 위해 피해를 입은 당사자가 일일이 관련 기관이나 서비스제공업자에게 문의하는 수 밖에 없다.

우리나라의 경우 이에 관련한 통계자료를 구체적으로 찾아 볼 수는 없었고, 미국의 통계자료를 예시로 들고자 한다. 예컨대 신원절도(id theft)로 인해 야기된 문제를 해결하기 위해 통상 시간적으로는 개인당 175시간이 소요되고, 금전적으로는 개인당 $808(약 100만원 상당)을 지출하게 된다. A CALPIRG/PRD REPORT(CALPIRG/PRIVACY Rights Clearinghouse, Sacramento/SanDie해, Ca.), May 2000, at 4, http://www.pirg.org/calpirg

/consumer/privacy/idtheft2000. 이하 CalPrig Report.

우리나라가 점차 신용사회로 접어들게 됨에 따라, 각 개인이 쌓아올린 신용이 매우 중용하게 되고, 한번 신용이 나빠지게 되면 회복하기가 좀처럼 쉽지 않다. 이런 점에서 볼 때, 각종 신원도용의 경우 경찰청사이버신고센터 등에 신고하고자 해도 재산상의 손해가 없으면 신고조차 받지 않는 점은, 한정된 경찰력의 자원을 효율적으로 사용한다는 점을 감안한다 해도, 보완책을 시급하게 강구해야 할 것이다.

이러한 문제는 외국의 경우에도 동일하게 적용된다. 정보통신기술의 발전에 따라 엄청난 정보를 손쉽게 획득할 수 있게 되었기 때문이다. 예컨대 누군가가 데이터베이스를 만들었을 때, 이름과 전화번호, 지역번호 만으로 주소와 완전한 전화번호를 얻을 수 있게 된다. 이러한 기초적인 정보 외에, 금융정보, 운전경력, 의료기록, 형사기록, 공공기록(출생, 결혼, 사망증명 등을 포함), 여행기록, 신체적 특징, 지문, 정치적 종교적 특성 등 방대한 정보를 얻을 수 있게 된다. 이러한 방대한 기록을 모든 통합한 데이터베이스는 없지만, 개별 분야별로 데이터 베이스는 존재한다. 그런데 네트워크를 통해, 데이터베이스와 개인식별번호만 알고 있으면, 개별 데이터베이스에서 전체 데이터베이스와 관련된 개인정보자료를 손쉽게 빼낼 수 있다는데 문제의 심각성이 있다. 즉 이름과 전화번호만으로 이러한 방대한 개인정보를 쉽게 얻어낼 수 있는 것이다.

George B. Trubow, Protecting Informational Privacy in the Information Society, 10 N.Ill.U.L.Rev. 521, 521-523(1990).

또한 과학발전에 따른 과학기술에 대한 맹신과 의존은, 앞서 언급한 개인정보추출의 단계를 넘어 실제 존재에 대한 왜곡된 정보창출을 야기시킬 수 있다. 즉 개인식별번호는 데이터베이스 정보화를 구체화시킴으로써, 실재를 왜곡시킬 수 있는 것이다. 데이터베이스 정보는 실제 객체와 무관하게 독립적으로 증보되고, 개인식별번호의 사용은 단지 실재인물과 데이터베이스간의 연결고리 역할을 하게 된다. 누군가가 개인식별번호와 관련 정보를 획득한다면, 그 존재의 데이터베이스 개인정보를 금전적 목적으로 사용하거나, 개인정보를 왜곡시킬 수도 있게 된다. 개인식별번호는 장점도 많지만, 단점 또한 많게 된다. 장점으로서는 의료기록정보를 통해 미리 예방접종일자를 알 수 있고, 여행기록을 통해 항공권정보를 공유하고, 운전기록을 통해 보험감면을 받는 등 광대한 네트워크를 통한 정보공유로 편익을 증대시킬 수 있다. 단점으로는 수사기관이 영장 없이 관련 기록을 얻게 되고, 신원 및 금융정보를 제3자가 조작하여 부정한 이득을 취할 수 있게 된다.

Info. Pol'y Comm., Nat'l Info. Infrastructure Task Force, Options for Promoting Privacy on the National Information Infrastructure, Draft for Public Comment Part III(April 1997); Martin Bright, Identity Cards: A Double-Edged Issue, Guardian, May 30, 1995, 1995 WL 7606007.

Eric Grossman, Comment, Conceptualizing National Identification: Informational Privacy Rights Protected, 19 J. Marshall L. Rev. 1022-29.

Nina Bernstein, Lives on File: The Erosion on Privacy, N.Y.Times, June 12, 1997, LEXIS, New Library, NYT File(사람들이 개인정보에 합법적인 방법으로 접근하여 정보를 획득한 후 부정사용한 여러 가지 예를 들고 있음).

이러한 개인식별번호의 단점을 중시하여, 우리나라의 신분등록제도의 핵심적인 요소인 주민등록번호가 프라이버시 침해를 야기하므로, 이를 폐지하거나 다른 일련번호로 바꾸어야 한다는 주장이 제기되고 있다. 이러한 지적은 일면 개인정보보호측면에서 타당성이 있으나, 행정상 업무수행에 있어서 개인식별번호부여가 효율성의 증대를 위해 필요하고 40여년간 사용해온 제도를 바꿈에 따라 천문학적인 비용과 혼란이 제기될 수 있다는 점을 고려 해 볼 대, 비현실적인 주장이라고 생각된다. 또한 이렇게 할 경우 개인식별번호만으로는 불충분하고 신원확인을 위한 2중 3중의 예방조치가 취해질 텐데 과연 우리나라 국민이 이러한 불편을 감수하는 것에 대해 합의가 이루어졌는지도 의문이다. 또한 주민등록번호는 프라이버시침해의 우려가 있기도 하지만, 사회전체적으로 볼 때 신원확인기능을 통해 행정의 효율성을 달성하는데 긍정적인 역할을 하기도 한다. 예컨대 외국에서는 유래가 없는 종합토지세의 도입을 가능하게 했고, 부동산관리시스템에 의한 주택소유현황을 개인 및 가구별로 파악하여 적정과세가 가능하다. 또한 금융실명제의 개인식별인자로서도 주민등록번호가 활용되어 금융종합소득세의 참고자료로 활용가능하다 주민등록번호와 개인정보보호와의 관계는 주민등록번호의 부여 자체의 문제라기 보다는, 주민등록번호가 어떻게 사용되는가에 초점이 맞추어져야 할 것이다. 우리나라의 경우 주민등록번호가 모든 개인정보데이터베이스의 식별도구 및 신원확인용으로 널리 사용되어지고 있고, 각각의 분리된 데이터베이스에 저장되어 있는 개인정보를 주민등록번호만으로 검색이 가능하기 때문에, 이로 인한 피해가 발생하기가 쉽다. 지금까지 우리나라에서는 주민등록번호를 도용하여 전화를 개설하고 서비스요금을 지불하지 않거나 신용카드를 발급받아 사용후 대금을 지불하지 않는 등 신원도용사례가 대부분을 차지하고 있다. 주민등록번호를 이용해 다른 데이터베이스에 저장된 개인정보를 추출하고 이를 악용하는 예는 그리 많지 않다.

윤현식, 개인정보의 국가등록제도와 프라이버시권과의 관계에 관한 연구, 건국대학교 대학원 석사학위논문, 164-165면.

예컨대 전화가설의 경우 우리는 전화로 접수신고를 하고, 바로 설치를 해주고 있다. 반면에 미국에서는 우리나라의 주민등록번호에 해당하는 사회안전번호(Social Security Number)를 요구하고, 신용카드번호나 계좌번호를 요구한다. 그런데 신용카드발급의 경우 부정발급을 방지하기 위해 지난 몇 개월간 이름과 주소가 명시된 전기요금증명서 같은 것을 제출하도록 요구한다.

서지원, 전게서, 82면.

따라서 본고에서는 신분등록제도로 인해 가장 많이 민사상 피해가 발생하는 신원도용의 경우에 초점을 맞추고자 한다.

2. 손해배상의 근거 및 기준

현재 민간영역에서 개인정보보호의 근거되는 법이 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률(이하 정보보호법)이기 때문에, 손해배상의 근거는 정보보호법과 일반법인 민법규정이 된다. 또한 인터넷서비스제공업자와 계약을 체결한 경우, 계약에 위반되는 행동으로 개인정보를 침해한 경우에 그 계약상 합의내용이 손해배상의 근거가 된다.

통상 망법으로 불려지기도 하나, 본고에서는 개인정보보호에 초점을 맞추었기 때문에, 또한 선행연구자분들이 정보보호법(박균성, 박훤일, 우리나라 개인정보호법제의 개선방안, 경희법학 제36권 제2호)으로 약칭하였기에, 망법대신 정보보호법이란 명칭을 사용하고자 한다.

인터넷서비스 이용계약의 내용에는 계약의 목적에 부합하는 정보만을 수집하고, 수집된 개인정보를 저장·가공함에 있어서도 계약목적에 부합하도록 해야 하는 내용을 포함하고 있다. 개인정보의 가공단계에서 잘못된 편집이나 조작의 위험성이 있을 수 있다. 또한 인터넷서비스 이용계약의 내용에는 본인의 동의가 없으면 제3자에게 이를 유통시킬 수 없다는 내용도 포함되어 있다고 보아야 할 것이다. 개인정보를 수집, 저장, 가공함에 대한 정보주체의 동의는 개인정보의 소유권을 양도한다는 취지는 아니고 단지 그 이용권을 부여한다는 취지로 보아야 하기 때문이다. 개인정보는 인터넷 이용자와 불가분의 관계에 있다는 특성상으로도 정보의 이전에는 그 주체인 이용자의 동의를 요한다 할 것이다. 이러한 계약내용을 위반하였을 경우에, 인터넷이용자는 제공자에 대하여 계약위반에 기한 손해배상청구권을 행사할 수 있다.

구재군, 인터넷이용자의 개인정보 자기결정권, 정보화정책 제10권 제3호, 2003년 가을, 149면.

한편 정보통신망법 제32조는, 인터넷이용자는 인터넷서비스제공자 등이 규정을 위반한 행위로 손해를 입은 경우에는 그 인터넷서비스 제공자 등에 대하여 손해배상을 청구할 수 있다.  이 경우 당해 인터넷서비스제공자 등은 고의 또는 과실이 없음을 입증하지 아니하면 책임을 면할 수 없다고 규정하고 있다. 이에 대해서는 입증책임의 전환으로 보는 견해와 당연한 것을 확인하는 차원에서 규정한 것이라고 보는 견해가 있다. 즉 인터넷서비스 제공자의 행위가 단순히 채무불이행에 그친 경우에는 채무자의 귀책사유의 존재는 추정되므로 채무자가 책임을 면하려면 자신에게 귀책사유 없음을 입증해야 하므로, 이 조항은 당연한 것을 확인하는 차원에서 규정한 것에 불과하다고 보는 것이다. 다만 그 행위가 불법행위에도 해당하는 경우에는 청구권경합설을 취하는 통설 및 판례의 태도에 따라, 인터넷이용자는 자신의 선택에 따라 채무불이행에 기한 손해배상 또는 불법행위에 기한 손해배상을 청구할 수 있게 된다. 따라서 인터넷서비스 이용자가 제공자에게 불법행위에 기한 손해배상을 청구하는 경우에는, 정보보호법 제32조가 입증책임을 전환시킨 것이 된다. 정보보호법 제32조는 정보통신서비스이용계약의 당사자간에 발생하는 손해배상책임문제를 해결하기 위해 마련된 규정이므로, 원칙적으로 채무불이행에 기한 손해배상을 청구하기 위한 규정으로 해석된다.

정완용, 전자거래에 있어서 개인정보도용에 대한 법적 구제, 인터넷법연구 2002, 160면.

구재군, 전게서, 150면.

곽윤직, 채권각론, 법문사, 2000, 470면.

대판 1983.3.22, 82다카1533.

구재군, 전게서, 150면.

불법행위측면에서는 부당한 개인정보 도용 및 부당사용으로 인해 인격권침해가 문제 될 수 있다. 개인정보자기결정권은 인격권의 일종인데, 인격권에 대한 침해는 재산 이외의 손해에 관해 규정한 민법 제751조에 의해 배상 가능할 것이다.

정완용, 전게서, 156면.

3. 배상범위

(1) 금전배상

손해배상의 범위는 금전배상이 원칙인데(민법 제394조, 제763조), 원상회복에 의한 손해배상도 긍정할 것인지가 문제된다. 또한 금지청구권의 인정여부도 문제될 것이다. 금전배상의 경우 피해자의 실손해액이 될 것이며, 정신적 고통을 받은 경우에는 위자료 청구도 가능할 것이다. 특히 실손해가 없다 하더라도, 신원도용으로 인해 많은 시간과 노력을 들여 회복하는 경우 실손해액으로 산정하기가 곤란하기 때문에 위자료 청구로 배상하는 방법이 대안이 될 수 있다. 다만 불법행위에 의한 경우 정신적 고통에 대한 입증책임은 배상청구권자에게 있다. 이에 대해서는 인터넷이용자와 같은 정보주체는 자신의 정보가 처리되는 과정을 알기 어려운 상황에 처해 있는 점을 고려하여 입증책임의 전환 내지 무과실책임이 요청된다는 견해도 있다.

구재군, 전게서, 149면.

개인정보보호침해에 의한 위자료 청구를 인정한 판례는 아직 없고, 국군보안사령부의 민간인 사찰행위가 직무범위를 넘는 것이고 그 절차상 제한이 전혀 준수되지 않았다는 이유로, 자기정보통제권의 침해 및 그 수집정보 유출로 인한 사생활의 비밀의 자유 침해로 인한 위자료지급책임을 인정한 판례가 있다.

서울고법 1996.8.20. 95나44148 손해배상(기)판결, 하급심판결집96(2)277.

그러나 인격권 침해에 대해 위자료 지급을 인정받기 위해서는 일반적으로 두가지 요건이 요구되는데, 인격권이 심하게 침해되어야 하고, 그 인격권 침해에 대한 다른 보상방법이 없을 때에 비로소 인정된다. 그런데 개인정보침해의 경우 이 두가지 요건을 충족시키기가 쉽지 않을 것이다. 온라인상의 개인정보침해를 통한 인격권 침해의 경우에는, 온라인상의 특수성을 감안하여 그 요건을 완화하고 침해를 미연에 방지하는 방법을 강구할 필요가 있다.

Staudingers Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch mit Einführungsgesetz und Nebengesetzen, 12. Aufl.(1986), Rn. 140 Zum §847.

(2) 징벌적 손해배상

미국에서는 Privacy권의 침해가 침해자의 악의에 의한 경우에는 징벌적 손해배상(punitive damages)을 받을 수 있도록 하고 있다. 징벌적 손해배상제도는 가해자의 행태, 가해의 동기 기타 주관적 사정이나 재산상태 등의 가해자측 사정을 고려하여, 실제 발생한 손해발생액과는 무관하게 징벌적 차원에서 가하는 손해배상제도이다. 따라서 개인정보침해로 인해 실손해가 없거나 입증이 곤란할 경우에, 악의적 침해자를 처벌하여 미연에 방지하는 효과를 거둘 수 있게 된다. 우리 민법에서는 실 손해의 범위안에서 손해배상액을 정하도록 하고 있기 때문에, 형벌적 요소를 내포하고 있는 징벌적 손해배상액은 도입이 곤란하다. 우리 헌법질서에 어긋난다고 보는 견해도 있다. 다만 우리나라에서 있어서도 위자료를 산정함에 있어서, 가해자의 고의·과실을 참작하고 있으므로, 위자료가 제재기능을 할 수 있도록 운용한다면, 실질적으로 징벌적 손해배상제도를 도입한 효과를 간접적으로 거둘 수 있을 것이다.

구재군, 전게서, 151면.

김상용, 채권각론(하), 법문사, 1998, 138면.

(3) 원상회복 청구권

손해배상의 방법은 금전배상이 원칙이다.(민법 제394조, 제763조) 그런데 개인정보가 부당한 방법으로 침해된 경우에, 금전배상 외에 원상회복 청구권이 가능한지 문제된다. 예컨대 신원도용의 경우, 형법상 공문서, 사문서 위조죄의 성립외에, 민사상 원상회복구제수단이 인정될 수 있는가의 문제이다.

민법 제394조는 다른 의사표시가 없으면 손해는 금전으로 배상한다고 규정하고 있으므로, 다른 의사표시나 법률에 규정이 있으면 원상회복에 의한 손해배상도 가능하다. 민법 개정안에 의하면 상당한 이유가 있는 경우에, 채권자는 원상회복을 청구할 수 있도록 하는 방안을 제시하고 있다. 개인정보의 도용으로 실제 재산상 피해가 없더라도 인격권의 침해가 있다고 보아, 원상회복을 가해자에게 청구할 수 있을 것이다. 현재 인터넷사이트에 신원도용당한 경우, 피해자가 가해자를 인지했다 하더라도 자신이 일일이 관련 사이트에 문의하여 정정할 수 밖에 없는데, 이같은 경우 가해자에게 원상회복을 적극적으로 청구 할 수 있을 것이다.

윤진수, 손해배상방법으로서의 원상회복, 비교사법 제10권 제1호(2003. 3), 77면.

(4) 금지청구권

인터넷이용자의 개인정보침해는 일단 발생된 후에는, 금전배상이나 원상회복을 한다 하더라도 그 기록이 남아 계속해서 피해를 입힐 수 있게 된다. 따라서 그러한 침해에 대해서는 사전에 침해행위 정지, 예방 등의 금지청구권을 인정하는 것도 효율적인 구제방법이 될 것이다. 특히 과거에 계속적으로 신원도용을 하여 피해를 입힌 사람의 경우, 앞으로도 계속해서 신원도용을 할 개연성이 높다고 보아지므로, 이런 경우에는 금지청구권과 같은 구제방법이 효과적일 것이다. 우리 민법에 이를 긍정하는 명시적인 규정은 없으나, 인격권 침해가 일정한 수인한도를 초과하는 경우에는 금지청구를 인정하여야 한다는 것이 다수설이다.

구재군, 전게서, 152면.

4. 배상의 상대방

개인정보보호법에서 규정한 인터넷서비스제공업자 및 준용규정에서 명시한 사업자중 개인정보침해를 야기한 자가 손해배상청구권이나 금지청구, 원상회복 등의 상대방이 된다.

III. 신분등록제도 남용방지 방안

1. 서언

신분등록제도의 민사법적 측면은, 개인정보보호와 밀접한 관련을 맺고 있다. 특정개인을 식별할 수 있는 개인정보보호는 정보통신기술의 발전에 따라 점차 중요성을 더해가고 있다. 왜냐하면 정보통신기술의 발전으로 인해, 이전과는 비교가 되지 않을 정도로, 개인정보가 쉽게 획득될 수 있으며, 온라인상의 거래가 활발해 짐에 따라, 개인정보도용을 통한 재산적 피해도 점차 증대되고 있기 때문이다. 특히 신분등록제도인 주민등록번호는 식원확인에 필수적인 요소가 됨으로써, 모든 공사영역 데이터의 구심적 역할을 하고 있다. 그런데 필수적으로 신원확인을 요구하는 기관이나 거래당사자에게, 주민등록번호를 포함한 개인정보가 노출 될 수 밖에 없고, 이를 통해 신원도용이 이루어질 경우, 많은 피해를 야기할 수 있다. 특히 온라인상에서 신원확인이 전자서명을 통해 이루어지는데, 이에 관한 보호도 함께 개인정보보호법제에서 통합적으로 다루어야 할 것이다.

2. 개인정보보호에 관한 법제

민간부문의 경우 개인정보보호는 현재 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률에 의해 보호되고 있다. 동법은 원래 정보화촉진을 위해 전산망 설치, 확장을 주된 목적으로 하는 전산망보급확장과이용촉진에관한법률로 1986년에 제정된 법이다. 그 후 1999년 2월에 정보통신망이용촉진등에관한법률로 이름을 바꾸어서, 하드웨어측면에서 소프트웨어측면이라 할 수 있는 이용촉진에 주된 목적을 두었다. 그러나 점차 개인정보보호의 필요성이 대두되자, 2001년 1월에 개인정보보호에 관한 규정을 대폭 추가하여 현재와 같은 이름으로 전면개정하였다.

정보보호법에서는 개인정보의 보호에 관한 OECD 가이드라인 기타 국제규범에 부합하는 내용을 제4장 제22조에서 제40조까지 규정하고 있다. 그 구체적인 내용으로는 정보통신서비스제공자의 의무를 중심으로 개인정보의 수집, 개인정보의 이용 및 제공, 이용자의 권리에 관해 규정하고 있다. 특히 정보보호법 제32조에서는 정보통신서비스제공자 등이 동법의 위반행위로 손해를 입힌 경우에는, 손해배상을 청구할 수 있도록 하고 있고, 고의 또는 과실 없음에 대한 입증책임을 정보통신서비스제공자가 부담하도록 규정하고 있다. 또한 정보통신사업자 뿐만 아니라, 그 대리점에 대해서도 개인정보를 무단 이용, 배포하는 행위를 규제하고, 과태료 부과, 형사처벌 등의 제재를 가하고 있다.

그런데 정보보호법에서는 정보통신서비스제공자(Internet Service Provider: ISP)를 주된 규율대상으로 하기 때문에, 수작업이나 오프라인으로 개인정보를 수집하는 사업자에 대해서는 특별규정(정보보호법 제58조, 시행령 제28조)을 두어 흠결부분을 보충하려고 하였다. 즉 정보보호법 제28조내지 제32조의 규정은 정보통신서비스제공자에게만 적용되는 것이 아니라, 재화 또는 용역을 제공하는 자 중 대통령령이 정하는 자가 자신이 제공하는 재화 또는 용역을 제공받는 자의 개인정보를 수집·이용 또는 제공하는 경우에 이를 준용하도록 하고 있다. 시행령 제28조에서는 이 예외규정이 적용되는 대상을 명시하고 있는데, 관광진흥법 제3조제1항의 규정에 의한 여행업 또는 호텔업을 행하는 자, 항공법 제2조제26호의 규정에 의한 항공운송사업을 행하는 자, 학원의설립·운영및과외교습에관한법률 제2조제1호의 규정에 의한 학원 또는 동조 제2호의 규정에 의한 교습소를 설립·운영하는 자, 그 밖에 재화 또는 용역을 제공하면서 회원제 또는 그와 유사한 형태로 개인정보를 수집하는 사업자로서 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 정보통신부령으로 정하는 자가 그 예에 해당한다.

이처럼 우리나라에서는 예외규정이 적용되는 대상을 4가지 형태로 분류하여 규정하고 있는 반면에, EU 개인정보지침 제3조에서는 개인정보를 오프라인에서 자동화수단 이외의 방법으로 수집한 경우에도 컴퓨터나 인터넷을 통해 파일링 시스템을 구축하는 경우에는 개인정보보호지침을 적용함으로써 규정의 일관성을 유지하고 있다.

지침(directive)은 일반적으로 각 EU 회원국을 구속하는 법적 효력을 지닌다.

박균성, 박훤일, 전게서, 55면.

또한 개인정보보호의 감독기관 및 분쟁조정기관이 독립되어 있지 않고 한국정보보호진흥원에서 두 기능을 모두 수행하고 있고, 정부조직내에 속해있다.

정보보호법 제52조.

우리나라의 개인정보보호법제를 EU지침과 비교해 보면, 대부분의 EU회원국들이 공공부문과 민간부문을 통합하여 개인정보보호법을 규정하는 점에서 차이가 난다. 각국의 입법동향을 살펴보면, 공공부문과 민간부문을 통합한 유럽형, 두 부문을 구별하여 별도의 법률로 규정하는 일본형, 분야별로 개별법을 두고 있는 미국형으로 나눌 수 있다. 현재 정부에서는 일본형으로 공공부문과 민간부문을 구별하여 별도 법률로 다루고 있으나, 전자정부 법제정비특위에서 통합법이라 할 수 있는 개인정보보호기본법 제정을 준비하고 있다. 내년 하반기를 목표로 법안을 준비중에 있다. 통합법제를 제정해야 하는 이유는, 국제적인 정보유통에 있어서 민간부문의 위법·부당한 개인정보 침해를 방지하고  정보주체의 권익을 보호하기 위해서이다.

민간부문에서 개인정보보호를 위한 미국의 법제에 관해서는 한국전산원, 정보시대에 있어서 프라이버시와 자율규제, 1997 참조.

박균성, 박훤일, 전게서, 55면.

상게서, 79면.

현재 우리나라는 제10조에서 규정한 행복추구권의 연장선상에서 사생활의 비밀과 자유, 통신의 자유를 헌법 제17조 및 제18조에서 보장하고 있으며, 구체적으로 개별법령을 통해 개인정보를 보호하고 있다.

상게서, 53면.

사전적으로 이러한 신분등록제도의 헛점을 이용하여 악용하는 사례를 방지하기 위해, 민간영역에서 포괄적으로 개인정보보호를 할 수 있는 법제도를 강구해야 할 것이다.

현재 우리나라는 사적 영역에 있어서, 정보보호법에서 인터넷서비스제공업자에게 일정한 보호의무를 부과하고 있다. 그러나 그 외 각종 사설학원이나, 핼스클럽, 오프라인상의 동호회 단체, 카페나 쇼핑센터가 개인정보를 수집, 저장, 가공, 판매, 배포하는 경우에 적절하게 규율하는 법이 흠결되어 있다.

이같은 경우 개인간의 영역이라 국가가 적극적으로 간여할 수 없지만, 앞서 언급한 개인정보누출이 신분등록제도의 헛점을 통해 쉽게 이루어질 수 있기 때문에, 특히 우리나라의 경우 주민등록번호가 신원식별의 수단으로 민간영역에서도 광범위하게 사용되기 때문에, 이를 적절하게 규율할 필요가 있다.

먼저 표준약관이나 가이드라인 같은 것을 제정하여, 각 업체에서 자율적으로 이를 사용하도록 권장하고, 개인정보에 관해 당사자간의 동의가 있다 하더라도 형식적인 동의가 있을 시에는 약관조항의 부당성을 심사하여 무효로 하게 하는 등 조치를 취할 필요가 있다. 또한 개인정보에 관해 분쟁이 발생할 경우, 판단기준이 될 수 있는 법령을 제정하는 것이 필요하다.

또한 정보통신기술발전에 따른 신원확인식별의 방법도 변천됨에 주목해야 한다. 즉 실제 생활에서 국민들의 주민등록증은 식원확인수단으로 광범위하게 사용되고 있고 이는 행정자치부가 동사무소를 통하여 발급하고 있다. 그러나 가상공간에서의 주민등록증이라고 할 수 있는 전자서명은 정보통신부를 통하여 발급받아야 한다. 문제가 되는 점은, 이러한 전자서명이 행정자치부가 추진하는 전자적 민원행정서비스에서는 활용되지 못하고 있는 점이다.

정충식, 정보사회에서 신원확인을 위한 국가정책방안- 주민등록증에서 전자서명으로의 전환에 따른 제문제-, 21세기 정치학회보 제11집 제1호, 108면.

3. 개선방향

민간부문의 개인정보보호에 관한 정보보호법에서는 정보통신서비스제공자를 원칙적으로 규율대상으로 삼고 있으나, 정보통신서비스제공자로부터 이용자의 개인정보를 제공받은 자에게 까지 정보보호의무를 확대적용시키고 있다. 그러나 확대적용의 범위가 예시적으로 됨으로써, 이 외의 부분에 대해서는 개인정보보호가 불충분하다. 정보보호법은 원래 정보통신망의 이용촉진을 목적으로 제정된 법이었기에, 개인정보보호규정을 추가적으로 두었다 하더라도, 정보통신서비스제공자만을 대상으로 한다는 인상을 심어주기 쉽다. 또한 신용정보, 의료정보 등 다른 개인정보보호를 규정하는 개별법과 보호의 수준 및 방법, 구제절차가 달라 혼란을 일으키게 된다. 특히 정보가 노출될 경우 그 정신적 피해가 큰 의료정보와, 노출시 재산적 피해가 큰 신용정보의 경우, 유형별로 개인정보침해 사례를 분석하고 대비책을 강구할 필요가 있다. 즉 통합법제를 취할 경우, 그 유형별 보호법익에 따라 보호수단이나 방법의 정도가 다르므로, 추상적인 원칙만 통합법제에 명시하고, 자세한 내용은 시행령이나 시행규칙에 위임하게 될 것이다.

박균성, 박훤일, 전게서 79면.

문제는 유형별로 규정할 경우, 그 기준을 어디에 둘 것이냐에 있다. 최근 인터넷대란으로 인해, ISP 사업자 등을 대상으로 안전기준의무를 권고사항에서 의무사항으로 강제하는 법개정작업을 하면서, 천차만별인 사업자를 어떤 기준으로 분류할 것인가에 대해 정부는 고심하기도 하였다.

위와 같이 정보보호법제를 개선하면서, 공공부문에서는 지역별로 개인정보를 분산하여 관리하고, 민간영역에서는 주민등록번호의 사용을 대체할 신원확인기술을 도입하는 방안이 요구된다. 하지만 우리 사회에는 주민등록번호가 유일한 본인확인수단이자 개인식별자라는 사고가 만연하며 그러한 관행이 팽배해 있다.

우리나라에서 개인의 신원을 확인할 수 있는 것으로는 주민등록증, 운전면허증, 공무원증, 학생증, 여권 등을 꼽을 수 있다. 이제는 청소년증도 발급된다고 하니 일반기업체에서 사용하는 사원증을 포함하여 개인의 신원을 확인할 수 있는 일반신분증은 어느 갖추어지고 있는 상황이다. 의료보험증에는 사진이 부착되어 있지 않아 본인 여부의 확인이 용이하지는 않지만 사적 영역에서 사용가능한 신원증빙자료로 양식을 변경할 수도 있을 것이다. 이러한 논의를 하는 까닭은 다름 아니라 주민등록번호를 이용하지 않아도 되는 민간부문에 있어 활용할 수 있는 신원확인수단이 얼마든지 존재하고 있음에도 불구하고, 주민등록증에 의한 주민등록번호의 확인을 고집하는 데 문제가 있기 때문이다.

학생 여부와 무관하게 만 13~18세 사이의 청소년에게 청소년증이 발급되는 이 제도는 청소년기본법의 개정으로 내년초 전국에 실시될 예정이다; 한겨레 2003년 9월 23일자 16면 기사.

따라서 개인정보 유출의 위험성을 최소화하고 이용에 제한을 가할 수 있도록 개인정보에 대한 기술적 보호조치가 강구되어진다면 그러한 정보를 내장한 신원확인기법을 주민등록번호의 대체수단으로 활용하는 것이 필요하다. 정보보안과 정보보호를 구체화하는 암호기술의 활용 방안이나, 전자추적방지기능을 탑재하고 개인정보보호장치를 내장한 전자서명을 주요한 대체적 신원확인수단으로 삼으면서 이를 IC카드에 집적하여 신분증명의 방식으로 현실화하고 기술의 발달을 수용하여 보다 침해의 위험성을 완화할 수 있는 인증 방안으로 전환하는 것이 적절할 것으로 보인다. 이러한 전자서명은 전자적 민원행정서비스를 제공하기 위해서 가상공간에서 민원인에 대한 신원확인방식이며, 국가적 차원의 공공부문 인증체계 구축을 통한 전자정부의 구현에도 핵심적인 역할을 한다. 그와 함께 주민등록번호의 유출을 억지(抑止)하면서 본인확인의 무결성(無缺性)을 추구하므로, 이와 같은 해결방안은 인터넷 음란사이트의 이용에 있어 청소년들의 주민등록번호생성기에 의한 신분도용 등의 해소에도 도움을 주리라 예상된다. 물론 그동안 전자주민카드의 도입에 대해 정보독점과 정보유출이 논란의 핵심이 되어 전자적 감시․통제로 인한 `빅브라더' 논쟁 및 개인정보 유출에 따른 사생활 침해 등 심각한 폐해의 우려의 목소리가 높은 것도 사실이지만, 최소한의 시민적․사회적 합의점을 이끌어내는 선행작업을 통하여 스마트카드와 같은 기술적 방안이 수록할 내용의 범위와 사용목적의 한계를 제한하는 지혜를 모아나간다면 프라이버시의 은폐성에 함몰되지 않으면서 정보기술의 선도적 시혜를 향유할 수 있으리라 본다. 덧붙여 정보주체가 정보의 유통에 대한 사전통제를 강화하는 데 개인정보의 활용에 대해 신중한 결정을 가능케 하는 제도적․기술상의 여과장치가 필요하다고 본다.

중국은 2004년부터 종이신분증을 마이크로칩이 내장된 e신분증으로 교체하며 e주민카드 도입에 본격 나선다. 일본은 지난 8월 집적회로(IC)가 내장된 주기(주민기본대장)카드 운영에 들어갔다. 홍콩도 e주민카드 도입을 서두르고 있다. 영국은 2차 대전 이후 반세기만에 마이크로칩이 내장된 국민신분증을 도입한다. 프랑스도 오는 2006년부터 주민 기본정보와 전자인증시스템을 담은 e신분증을 도입키로 했다. 이탈리아는 올해말까지 e주민증 280만장 지급을 시작으로 5~7년안에 기존 주민증을 모두 e주민증으로 바꿀 계획이다. 이미 독일, 벨기에, 핀란드 등 일부 유럽국가들은 e주민카드를 도입한 상태다; 디지털타임스 2003년 10월 17일자 기사.

이에 대하여는 임헌만, 전자주민카드 도입정책의 종결에 관한 연구, 한국사회와행정연구 제10권 제2호, 서울행정학회 1999, 173～190쪽; 최두훈, 전자주민카드제도와 그 헌법적 문제, 법정논총 제33권, 중앙대학교 법과대학 1998, 18～28쪽; 고영삼, 전자주민카드와 개인정보 침해의 일상화, 경제와사회 제35호, 한울, 1997, 163～184쪽 참조.

미국에서도 복잡한 기술의 발전과 사회안전번호가 불충분한 프라이버시보장법제 안에서 발전하였기 때문에 국가식별번호에 해당하는 것은 존재하고 있다. 영국의 분산화된 데이터베이스 제도와 남아공의 스마트카드제도를 예로 삼아 개인정보보호와 효율성 충돌의 균형점문제를 해결하고자 하는 주장이 있다. 개인적 프라이버시를 존중하고 국가적 개인식별번호를 불신하는 문화 속에서 기술적 진보의 혜택을 보강하는 시스템을 구축하고자 한다면, 어떤 나라도 기관과 개인간의 정보 유통을 잘 조정하여 개인이 개인적 정보의 수집․사용․배포에 대한 통제권을 갖도록 하지 않으면 안될 것이다. 전통적인 개인적 자율성을 존중하고 국제적 프라이버시 가치를 존중하는 원칙들이 준수되어질 때, 정부를 프라이버시의 위기에서 구해내며, 이러한 가치적 요소들을 고려한 개혁안을 통해 시민들에게 자신의 삶과 정체성을 통제할 수 있는 권리를 부여하게 될 것이다.

R. Brian Black, Legislating U.S. Data Privacy in the Context of National Identification Numbers : Models from South Africa and the United Kingdom, 34 Cnl. I. L. J. 397 (2001).

IV. 결론

앞서 언급한 바와 같이 정보사회에서 개인정보보호를 위해 충실한 내용을 담은 개인정보보호법을 제정하는 것도 중요하지만, 정보보호를 위한 감시기구와 통제기구가 필요하다. 왜냐하면 이러한 통제기구가 없이는 민간부문에 있어서 개인정보 보호가 효율적으로 이루어지지 않기 때문이다. 예컨대 미국의 경우 연방프라이버시법에서 제정법의 준수여부를 법원이 일차적으로 판단하게끔 하고 있는데, 대응에 있어서 시기적으로 늦어지기 때문에 효율적인 통제가 되지 못하고 있다.

김일환, 정보사회에서 개인정보보호기관의 권한과 권능에 관한 유형별 고찰, 토지공법연구 2002. 8., 143면.

현재 공공영역에서는 공공기관의 개인정보보호에 관한 법률이 제정되고 시행됨으로써, 형식적으로는 다른 선진국과 거의 동일한 수준의 보호입법을 가지고 있는 것으로 보여진다.

서지원, 전게서, 99면.

그러나 민간영역에서는 충분한 포괄적 입법이 불충분하다. 특히 전산망확장을 원래 목적으로 제정된 법이, 그후 현실적 필요에 의해 정보보호사항을 담게 되었고, 더욱이 정보보호법이라 약칭을 썼지만, 원래 성격은 정보통신부 관장 정보통신망법이기 때문에, 다른 일반적 영역에까지 포괄하기에는 부족하다. 특히 오프라인상의 개인정보보호에 대해서는 취약하다. 따라서 민간영역에 있어서 개인정보보호를 포괄하는 일반법 제정이 필요하다고 보아진다.

한편 신분등록제도를 개선함에 있어서, 무조건적인 찬성도 무조건적인 반대도 문제가 있다고 보아진다. 효율성과 개인정보보호라는 두 마리 토끼를 쫓는 어려움이 있지만, 둘간의 조화점을 모색하고 이를 기술적으로 뒷받침하려는 노력이 선행되어야 할 것이다.

특히 각나라마다 신분등록제도와 프라이버시에 대한 전통과 관행, 기대수준, 법체계가 다르므로, 각 나라에 맞게 균형점을 도출해야 할 것이다.

예컨대 미국에서는 판례에 실명을 그대로 쓰고 있지만, 우리나라에서는 2002. 3. 1. 판례편찬물비실명화작업지침에 따라 가명을 쓰고 있다. 그 근거로서 미국의 경우 판례의 공개를 원칙으로 하지만, 우리나라의 경우 소송법에 이행관계자만 소송기록을 열람할 수 있기 때문에 이를 반영한 것으로 보아진다. 또한 우리정부에서는 공식적으로 판례를 민간에게 개방하지 않고 있으며, 판례검색프로그램인 LX와 함께 자체발간자료로 출판하고 있을 뿐이다.

신분증명서에 담는 내용도 각 나라의 가치관에 따라 다를 것이다. 예컨대 독일의 경우 신분증명서에 박사학위, 신장, 눈의 색깔까지도 포함하고 있다. 그러나 우리나라의 경우 이러한 요소를 신분증명서나 전자카드에 담는다면 극심한 반대에 직면할 것이다. 이처럼 각국의 프라이버시 내지 그 보호하고자 하는 기본권은 각 나라마다 그 전통과 사회적 인식도에 따라서 어느 정도 달라질 수 있음을 보여주고 있다.

강경근, 주민등록과 전산화 그리고 프라이버시, 39면 참조.

지금까지 개인정보보호가 공법적 측면에서만 논의되었는데, 실제 국민들이 느끼는 피해구제방법은 민사상 구제방법을 통해 해결되고 있다. 따라서 실제 재산상 피해가 없거나 혹은 재산상 피해입증이 곤란한 경우에도, 특히 개인정보침해가 악의적으로 반복적으로 이루어질 경우에는, 정신적 고통을 이유로 손해배상 및 원상회복, 금지청구 등을 인정하여, 보호의 실효성을 거두는 것이 바람직할 것이다.

[지정토론]

주민등록번호로 인한 시민의 피해,

어떻게 방지할 것인가?

박준우 (함께하는 시민행동 정보인권국)

1999년 11월부터 2002년 9월까지 약 2천여건의 함께하는 시민행동의 프라이버시침해제보게시판에 올라온 제보 및 상담 사례를 분석한 결과 667건의 구체적 피해제보 사례 중 25.9%에 해당하는 173건이 주민등록번호 유출에 관한 내용이었다. 또한 2000년 1월에서 2002년 6월까지 전국 150개 소비자고발센터에 접수된 개인정보 침해 관려 상담건수는 총 393건인데, 이 중에서도 주민등록번호의 도용이 약 15.8%를 차지하고 있다. 이 중 구체적 피해가 발생한 사례는 136건인데, 개인정보를 도용한 제3자의 카드발급 및 회원가입이 59건으로 전체의 43.4%에 달했다. 2001년 1월부터 2002년 9월까지 한국소비자보호원에 접수된 개인정보 관련 상담 348건 중에서는 28건(8.0%)가 주민등록번호 도용 사례였다. 2000년 4월에서 2002년 10월까지 한국정보보호진흥원에 접수된 사례 25,834건 중 12,562건(48.6%)가 ‘타인 개인정보의 훼손, 침해, 도용’ 사례이다. 이 경우도 대부분 주민등록번호의 유출과 연관된 경우로 짐작된다. 언론 보도에 따르면, 올 들어 경찰에 접수된 12,196건의 개인정보 침해 사건 중 주민등록번호 도용 범죄는 3,733건(24.6%)라고 한다.

함께하는 시민행동 보도자료, ｢인터넷 시대 발상의 전환 ‘주민등록번호를 바꾸자’｣(2002.10.6)

한국소비자단체협의회, ꡔ개인정보 침해관련 실태조사 및 제도개선방안 연구ꡕ, 재정경제부 연구용역사업, 2002. 11. pp. 86-94.

｢‘주민번호 도용’ 사실상 방치｣ 한겨레신문 2003.10.20.

주민등록번호는 범용의 전국민 평생불변 고유식별번호라는 특성을 갖고 있다는 점에서 세계에서도 유례가 없이 심각한 프라이버시 침해를 야기하는 번호이다. 전국민 고유식별번호는 그 자체로도 프라이버시 침해의 소지가 높음이 이미 여러 차례 지적되고 있다. 그러나, 우리의 주민등록번호가 특히 문제가 되는 것은 ‘범용’이라는 성격과 ‘평생불변’이라는 성격이 결합되기 때문이다.

1) 변경 불가능함의 문제

함께하는 시민행동의 프라이버시 상담 게시판을 운영하다보면 주민등록번호를 유출․도용당했다는 호소를 해오는 시민들을 많이 만나게 된다. 그 경우 상담을 맡은 사람은 “번호를 도용하여 타인에게 재산상 피해를 입힌 사람은 주민등록법 제21조 2항 9호에 의거하여 3년 이하의 징역, 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 되어 있습니다”라고 알려주곤 한다. 그런데, 많은 사람들이 다음과 같은 지적을 해온다. “도용한 사람을 처벌하고 싶은 것이 아니라, 그 사람이 다시 제 주민등록번호를 도용할까봐 불안한 것입니다. 도용하지 못하게 하는 방법을 알려주세요.”

현재 상황에서 이는 불가능한 요구이다. 물질적 재화를 훔쳐간 것이라면 회수하는 것이 가능하지만, 주민등록번호라는 정보를 회수하는 것은 불가능한 일이다. 그렇다면 유일한 해결책은 번호를 변경하는 것이다. 그러나 현행 주민등록번호는 평생 불변의 번호이다. 번호 체계의 오류나 중복 발급의 경우를 제외하면, 번호를 변경하는 것은 허용되지 않고 있다. 이는 자기정보통제권을 근본적으로 부정하는 행위라고 생각된다.

주민등록법 시행령에 규정된 주민등록번호 재발급 사유는 다음과 같이 되어 있다.

제8조 (주민등록번호의 정정)    ①주민등록이 되어 있는 거주지의 시장□군수 또는 구청장(이하 "주민등록지의 시장□군수 또는 구청장"이라 한다)은 다음 각호의 1에 해당하는 사유가 발행한 때에는 주민등록번호를 부여한 시장□군수 또는 구청장(이하 "번호부여지의 시장□군수 또는 구청장"이라 한다)에게 별지 제7호서식에 의하여 주민등록번호의 정정을 요구하여야 한다.

1. 법 제13조의2의 규정에 의하여 주민등록사항을 정정한 결과 주민등록번호를 정정하여야 하는 때

2. 주민으로부터 주민등록번호 오류의 정정신청을 받은 때

3. 주민등록번호의 오류가 있음을 발견한 때

2) 범용의 문제

현행 주민등록법은 공공․민간을 막론하고 모든 신원 확인을 주민등록증으로 하도록 강제하고 있다. 이는 과도한 신원 확인 서류 요청으로 인한 행정 낭비와 시민들의 불편을 감소시켜주려는 의도가 있는 것으로 짐작되지만, 주민등록번호의 남용을 불러일으킨 원인이기도 하다. 거의 모든 웹사이트가 신원확인이라는 명목으로 주민등록번호를 수집하고 있다.

주민등록법은 신원 확인과 관련하여 다음과 같은 규정을 두고 있다.

제36조 (주민등록증에 의한 확인)    ①법 제17조의9 단서의 규정에 의하여 국가기관□지방자치단체□공공단체□사회단체 또는 기업체등에서 17세 이상의 자에 대하여 성명□사진□주민등록번호 또는 주소의 확인을 필요로 하는 때에 주민등록증에 의하지 아니하고 증빙서류에 의하여 확인할 수 있는 경우는 다음 각호와 같다.

1. 민원서류 기타 서류를 우송의 방법으로 제출한 경우

2. 주민등록증의 발급 또는 재발급을 받지 못하여 주민등록증을 소지하지 아니한 경우

3. 법령에 의하여 증빙서류를 제출하도록 되어 있는 경우. 다만, 증빙서류를 제출하게 하는 법령을 제정하고자 하는 때에는 주무부장관은 행정자치부장관과 협의하여야 한다.

4. 기타 주민등록증으로 확인이 불가능한 경우

시민행동이 조사한 바에 따르면, 전국의 지방자치단체들이 실시하는 총 208개의 회원제 서비스 중 주민등록번호를 필수 입력사항으로 하는 곳이 193곳에 달했다. 그러나, 대부분의 회원제 서비스들이 웹메일 서비스, 단순한 커뮤니티 서비스 정도를 제공할 뿐인데 반드시 주민등록번호를 수집해야 하는지는 의문이다. 심지어 단순히 메일을 전달하기만 하면 되는 메일링 서비스만을 제공하면서도 주민등록번호를 수집하는 경우도 여러 곳이 있었다.

함께하는 시민행동, ꡔ지방자치단체 홈페이지 개인정보보호현황 조사 보고서ꡕ, 2002.10.10.

또한 최근에는 주민등록번호 생성기로 인해 주민등록번호 자체에 대한 신뢰성이 감소하면서, 주민등록번호와 성명을 매칭시켜 실명을 확인하려는 시도가 증가하고 있다. 그런데, 앞에서 살펴본 바와 같이 주민등록번호 유출․도용이 광범위한 상황에서 실명확인 역시 그 실효성이 의심되는 상황이다.

3) 수사 불가능의 문제

주민등록번호 도용에 대해서는 수사가 거의 이루어지지 않는다. 앞에서 소개한 주민등록법 제21조 2항 9호는 주민등록번호 도용의 경우 재산상 피해가 발생한 경우에 한해서만 처벌하도록 되어 있다. 따라서, 일반적인 도용 사건의 경우 수사가 이루어지지 않는다. 실제로, 올 해만도 12,196건의 주민등록번호 도용 사건이 경찰청에 접수되었음에도 실제로 처벌된 경우는 거의 없다고 보도된 바 있다.

물론, 도용한 상대방을 확인할 수 있는 경우에는 개인정보분쟁조정위원회의 조정을 받을 수 있을 것이다. 그러나 대부분의 경우 공권력에 의하지 않고서는 도용한 사람의 신원을 확인하는 것이 거의 불가능하다. 물론, 조사가 가능한 개인정보침해신고센터의 경우에도 주민번호에 대한 조사가 이루어지는 경우는 많지 않다. 발생하는 사건은 많은 반면 개개인이 본 피해의 정도도 작고 신고센터의 조사 인력도 제한적이기 때문에, 실제 조사에 인원을 투입하기가 쉽지 않을 것이다.

4) 주민등록번호 재부여 권리의 부여

근본적인 해결 방법은 주민등록번호의 ‘범용성’과 ‘불변성’을 제거하는 것이다. 자기정보통제권을 보장한다는 의미에서 주민등록번호 유출․도용의 피해를 입은 사람들에게 주민등록번호의 재부여 청구권을 인정해야 할 것이다. 현재와 같이 행정전산망 공동활용 시스템이 잘 갖추어진 상황에서 주민등록번호를 재부여한다고 해도 심각한 문제가 발생하지는 않을 것이다. 또한, 재부여는 ‘불변성’뿐 아니라, ‘범용성’도 약화시킬 것이다. 매칭 키로서의 주민등록번호의 실효성이 감소하기 때문에 민간 영역에서 주민등록번호를 사용하지 않게 되는 결과를 낳을 것이다.

[제2부 제1주제]

호적법과 주민등록법의 포괄적 개선을 통한 신분등록제도의 변환방향

문흥안 (건국대학교 법과대학 교수, 법학박사)

1. 들어가며

호주제 폐지를 골자로 한 민법 개정안이 지난 10월 28일 국무회의에서 통과되었다. 이 민법 개정안은 민법에서 ‘호주’ 및 호주제에 따른 입적ㆍ복적ㆍ일가창립ㆍ분가 등의 조항을 삭제했다. 반면 생활공동체로서의 ‘가족’ 개념을 강화했다. 가족의 범위는 부부, 그들과 생계를 같이하는 직계혈족 및 그 배우자, 부부와 생계를 같이하는 그 형제자매로 새로 정했다. 이 조항에 따르면 처의 부모라 할지라도 생계를 같이할 경우 가족이 된다. 현행민법에서는 호주와 그 배우자, 호주의 혈족 및 배우자 등 같은 호적에 올라있는 이들을 가족으로 규정하고 있다. 이렇게 개정 민법안이 호주제를 폐지함에 따라 호적도 없어지게 된다. 법무부와 여성부는 당초 민법 개정안을 마련하면서 호적을 없애는 대신 ‘개인별 신분등록제’로 전환하기로 방침을 세웠으나 개정안에 ‘가족의 범위’를 다시 정함에 따라 신분등록방식을 둘러싸고 논란이 생길 여지도 있다. 정부의 민법 개정안이 최종 확정됨에 따라 이제 2003년 정기국회에서 통과되는 절차만이 남았다. 그러나 2004년 4월로 예정된 총선을 앞두고 국회의원들이 호주제 폐지를 둘러싼 첨예한 국민적 갈등에 어떠한 입장을 표명할지 예측하기 어려운 것이 현실이다.

따라서 오늘 ‘호적법과 주민등록법의 포괄적 개선을 통한 신분등록제도의 변환 방향’이라는 주제는 현행의 호주제도와 호적법의 골격이 유지된다는 전제하에서의 논의할 수밖에 없다.  정부의 민법 개정안이 관철된다면 신분공시제도로서의 호적법의 폐지 내지 개정은 필연적이기 때문에 이러한 주제는 진부하기 때문이다. 또 정부안에 의한 호주제도가 폐지되더라도 ‘가족’의 개념을 인정하고 있으므로 이 ‘가족’을 공시할 필요성이 있다는 전제에 선다. 정부의 민법안이 ‘가족’을 인정하고 있으므로 신분등록방안에 대하여 이를 가족별로 할 것인지 개인별로 할 것인지 논의될 수 있기 때문이다. 여성부를 중심으로 한 여러 단체들은 새로운 신분등록제에 대하여 개인별신분등록방안을 공식적인 입장으로 정리했다. 하지만 민법안에 따른 ‘가족’을 공시할 필요성에 이의를 제기할 수 있을 것이다. 우리 나라에 특이한 가족의식, 유구한 역사성을 지닌 호적제도를 무시할 수 있다면 이론적으로는 개인별 신분등록제도가 가치 중립적인 제도라는 것을 부인하지 않는다. 하지만 우리 사회에서 벌어지고 있는 현상을 규율해야 할 입장에서는 오로지 가치 중립적이기 때문이라는 것만으로 그 정당성을 갖추기는 어려울 것이다.

이러한 전제에서 이 발제에서는 호적법과 주민등록법의 2원체계에 대한 검토와 이들 신분공시제도와 사생활비밀의 보호 문제가 주된 관심이다. 호적법의 편제의 문제는 시간관계상 논문으로 대신하기로 한다.

2. 호적제도 개관

(1) 호적에 대한 일반적 인식

주지하다시피 우리 민법은 계수법이고 현행 민법을 입법하기 이전에 국민을 파악하기 위한 제도로 이미 호적제도는 확립되어 있었다. 우리 나라 사람들은 호적에 대하여 깊은 완성을 가지고 있고 이것을 일종의 신분으로 생각하여 깨끗이 해두고 싶어한다. 그래서 호적을 더럽히는 것을 두려워하고 이를 ‘가’의 수치로 생각한다. 호적부에의 기재는 영구성을 갖는 것이 원칙이고 따라서 자자손손 가문의 명예와 직결된다는 의식이 뿌리깊기 때문이다. 게다가 호적부의 열람 또는 호적의 등ㆍ초본의 교부는 누구든지 수수료만 납부하면 가능하게 되어 있어(호적법 제12조), 자칫 개인의 사생활 뿐만 아니라 가문의 숨기고 싶은 사실도 노출될수 있다는 강박관념도 갖고 있다. 이러한 의식은 무능력자제도에서 현실로 나타나고 있어, 한정치산ㆍ금치산제도를 유명무실하게 하고 있다. 또 실질적으로 가정이 파단되었음에도 불구하고 호적에 이혼경력이 기재되는 것을 두려워하여 별거생활올 한다거나, 임신올 한 마혼여성은 미혼의 자식을 낳은 사실이 호적에 기재되는 것을 두려워해 아기를 유기하는 일도 종종 발생한다.

자세한 것은 문흥안, 「현행법상 무능력자보호의 제도적 한계」, 『채권법에 있어서 자유와 책임(金亨培교수 화갑기념논문집)』, 1994, 132면이하 참조.

다른 한편으로는 호적상으로 이치에 맞기만 한다면 혀위의 신고도 좋다는 의식이 있다. 미혼의 딸이 낳은 자에 대하여 부모가 낳은 자식으로 출생신고를 하기도 하고, 역으로 오십세에 가까운 모가 낳은 자식을 부끄러운 아이라고 입양한 것처럼 양부모의 자로써 호적에 기재하는 경우도 있다. 또 관습이나 풍속에 따른 호적신고의 문제점도 우리의 의식에 뿌리 깊다. 즉 출생신고에 있어서 출생 후 3ㆍ7일 (21 일), 백일, 돐까지의 생존 가능성을 지쳐본 뒤의 확인신고나, 작명올 중시하는 풍조에 따른 작명에 장시간을 소요하는 신고의 지체, 귀한 자식을 낳았을 때 疫神으로 부터 지키기 위한 비밀의 미신, 정당하지 못하거나 비합법적인 출생신고의 기피 등이있다. 사망신고의 경우 3일ㆍ5일ㆍ7일葬의 풍습, 사산이나 영아사망의 경우 신고의 기피, 상속세의 부담 등으로 인한 신고지체, 호적신고는 호주나 남편 혹은 장남이 하여야 하는 것으로 잘못 알고 신고의무자로써 전혀 관심을 갖지 않는 경우, 출생ㆍ사망시 양력ㆍ음력 사용의 혼동 등의 호적의식은 법률적으로 여러 가지 문제를 빚어내고 있다.

호적예규 308항 참조.

(2) 호적제도의 부종성

우리 민법은 관념적인 가족단체인 家를 상정하여 두고 모든 국민은 반드시 어느 家에 소속되도록 하되, 호주를 家의 중심적 지위에 두고 있다. 따라서 국민 개개인이 민법의 규정에 의하여 (민법 제778조ㆍ제779조) 소속될 家가 결정되면, 호주를 기준으로 그 家에 소속된 호주와 가족들에 대하여 家 단위로 하나의 호적을 편제하게 된다(호적법 제18조). 즉 호적제도는 민법상의 호주제도 내지 가제도에 맞추어 그에 맞는 호적편제가 이루어져야 한다는 점에서 관념상의 가제도(호주제도)에 대하여 부종성을 갖는다. 또 호적제도는 실체법인 가족법의 규정에 의하여 이미 이루어진 신분관계의 내용을 사후에 호적에 등재하여 이를 공시하게 된다. 따라서 신분관계의 공시는 신분관계의 변동의 효력발생요건도 아니고 대항요건도 아니다. 호적법상 일정한 신분행사에 대하여 신고를 요건으로 하고 있는 것은 신분행사의 방식과 호적제도상의 신분사항의 수집방법을 연결시킨 것에 불과하다.

이렇게 호적에 기재되는 신분사항은 이미 신분법원리에 의하여 형성되고 결정된 내용을 그대로 반영하는 것이어야 한다. 그렇다면 호적법은 결국 가족법의 내용을 실현하기 위한 부수적인 절차법이라고 볼 수 있다.

조대현, 호주제도의 폐지와 호적의 편제, 월간 법조, 1995년 10월호(통권 제469호), 72면 참조.

(3) 호적의 특징

1) 호주중심의 가족단위 호적편제

우리 호적법은 호주를 중심으로 한 가족(민법 제779조)을 단위로 하나의 호적을 편제하고(호적사항란의 공통), 그 호적 내에 호주의 호적란과 가족의 호적란올 개인별로 설치하는 방식을 취하고 있다. 이러한 편제방법은 동일 호적양식의 용지에 편제되어 있는 가족들의 신분기록이 하나의 호적에 물리적으로 연결되고 다른 가족과의 관계가 기록된다. 따라서 각 개인에 발생된 신분사항을 다른 사람의 신분사항란에도 기재하여야 하는 번거로움올 덜 수 있을 뿐만 아니라(기재의 간략화), 가족들 상호간의 친족관계가 일괄적으로 공시된다는 장점이 있다.

조대현, 앞의 논문, 78면.

2) 신분사항의 이기주의 기재방식

우리 호적법은 특정인의 신분사항에 관한 신고내용을 그의 호적에 모두 이기하는 방식올 취하고 있다. 호적부에 기재된 사항은 일응 그 기재가 적법하고 그 기재사항은 진실에 부합하는 것으로 추청되는 것은, 우리 호적이 移記主義 기재방식에 의하기 때문이다. 移記主義 기재방식이란 국민들의 신고를 호적사무담당자인 시ㆍ읍ㆍ면장이 그 신고 내용을 호적에 이기하여 이를 공시ㆍ공증하는 등록방식이다. 그런데 호적공무원은 移記에 있어 신고사항에 대하여 형식적심사권(통설)을 갖고 있어, 담당공무원의 능력에 따라서 정확성을 유지할 수 있고 따라서 호적의 공증성을 확보할 수 있다.

대법판 1995. 7. 5(94 스 26) ; 동, 1994. 6. 10(94 다 1883) ; 동, 1987. 12. 22 (87 다카 1932) 등.

우리 호적법은 기재내용의 정확성을 유지ㆍ확보하기 위한 여러종류의 배려를 하고 있다. 우선 일반적으로 각종 신고서에는 신고인이 서명날인을 하도록 하고 있다(호적법 제29조). 이 외에도 개별적으로 창설적신고 중 특히 중요한 혼인이라든가(민법 제812조 제2항), 협의이혼(민법 제836조 제2항), 입양(민법 제878조 제2항)에 대하여는 그 합의를 담보하기 위하여 성년자인 증인 2명의 서명날인을 요구하고 있다(호적법 제32조). 특히 협의이혼올 하는 경우에 당사자의 진실한 의사를 확인하기 위하여 가정법원의 확인을 받아야 신고할 수 있도록 하고 있다(호적법 제79조의 2). 또 보고적 신고인 출생이나 사망등에 있어서는 신고에 관계되는 사실에 대하여 이에 관여한 자가 작성한 그 사실올 증명하는 출생증명서나 사망진단서 또는 시체검안서를 첨부하도록 하고 있다. 또 신분행위에 제3자의 동의나 숭락이 필요한 사안에 대하여는 신고에 그 동의나 숭락을 증명하는 서면올 첨부한다가, 동의 또는 승락을 한 자에게 신고서에 그 사유를 부기하고 서명날인하게 하고 있다(호적법 제37조). 또 귀화신고(호적법 제109조 제3항), 호적의 정정(호적법 제1조 이하) 등과 같이 귀화허가나 호적기재의 착오나 遺漏의 존재 등 그 전제요건의 존재를 담보할 필요성이 강한 것에는 신고에 그 허가의 등본이나 재판의 등본을 첨부하도록 하고 있다.

그러나 그 실효성에는 의문이다. 자세한 것은, 문흥안, 위의 호적제도개선에 관한 연구, 486～487면 참조.

미성년자의 혼인에 대한 부모의 동의(민법 제808조).

예컨대 출생신고서에 첨부할 출생증명서에 관한 처리지침(호적예규 제506호), 사망의 사실을 중명할 서면(호적예규 제507호)등이 있다.

더욱 강력하게는 국가 형벌권올 발동할 수 있도록 하고 있다. 즉 허위신고에 의해 호적에 부실기재를 하게 한 자에 대하여는 공정증서원본불실기재죄(형법 제288조) 로 처벌 할 수 있게 함으로써 호적기재의 진실성을 확보하기 위한 제반조치를 강구하고 있다. 대법원도 호적부의 기재는 법률상 그 기재가 적법하게 되었고 그 기재사항은 특별한 사정이 없는 한 진실에 부합하는 것으로 추정받는다는 진실추정올 확인하고 있다. 이렇게 호적에 이기의 단계에서 형식적심사가 이루어지므로 중혼이나 근친혼이 걸러지고, 인적편제주의와 결합하여 신고의 수리만으로 창설적신고를 인정할 수 있는 구조가 된다.

대법판 1995. 7. 5(94 스 26) ; 동. 1994. 6. 10(94 다 1883) ; 동, 1990. 5. 8 (89 다카 31948) ; 동, 1987. 12. 22(87 다카 1932) ; 동, 1987. 2. 24 (86 므 119) 등 참조.

3) 인적편제주의

인적편제주의 호적제도는 국민 개개인을 출생신고와 동시에 가족단위 호적부의 특정한 신분사항란에(일적주의) 편재하고, 그 특정한 자의 중요한 신분사항을 출생으로부터 사망에 이르기까지 계속하여 그 자의 신분사항란에 집중하여 기재하므로서 특정인의 신분변동과정을 일목요연하게 파악할 수 있다. 이러한 인적편제방식에 의한 호적제도에서는 개인의 모든 신분관계가 하나의 호적에 모두 기재되어 공시되기 때문에 사생활비밀의 보호라는 문제가 제기된다. 이렇게 인적편제주의에 의한 가족간의 연결기재는 호적의 정확성과 편리성을 보장하지만, 개인의 사적인 비밀에 관계되는 사항에 관하여 신분관계나 그 출처가 명확하게 밝혀지게 된다. 그러므로 호적부의 관리ㆍ보관에 신중한 취급이 요망된다. 따라서 호적법은 호적부 또는 제적부의 시ㆍ읍ㆍ면사무소 밖으로의 반출올 원칙적으로 금지하고 있고 (호적법 제11조), 호적부ㆍ제적부는 시정장치가 있는 견고한 서장 또는 창고에 비치하고 엄중히 보존하도록 하고 있다(호적법시행규칙 제20조). 이 인적편제방식에서는 신분사항란에 개인의 신분사항이 빠짐없이 기재되어야 소기의 목적올 달성할 수 있으므로 신고에 의한 移記 이외에 직권에 의한 기재제도가 인정되고 있다.

따라서 호적은 증명력이 강하고 명확하게 된다.

조대현, 앞의 논문, 76면.

조대현, 앞의 논문, 76면.

4) 호적의 편제변경과 호적간의 연결기재

예컨대, 전호주의 혼인한 직계비속장남자가 호주승계권포기신고를 하거나, 가족 중 1인이 혼인하는 경우에는 종전의 호적에서 제적되고, 호주승계권포기자나 夫를 호주로 신호적올 편제한다(歸는 夫의 호적에 입적한다). 이러한 경우에 종전의 호적에 기재되었던 신분사항은 새로운 호적에 移記되고, 移籍者의 호적변동내용과 종전의 호적에 속한 사람들과의 친족관계를 공시하기 위하여 移籍 전후의 호적을 서로 연결시킬 필요가 있다. 그래서 종전의 호적에는 새로운 호적의 표시(‘입적 또는 신호적란’에 본적과 호주의 성명)를 기재하고 새로운 호적에는 종전 호적의 표시( ‘전호적란’에 본적과 호주의 성명)를 기재함으로써 移籍 전후의 호적을 연결시킨다.

또 가족 중 1인이 입양ㆍ입양의 취소ㆍ파양ㆍ이혼 등의 사유로 종전의 호적을 이탈하여 다른 호적에 입적하게 되면 종전의 호적에서 제적되고 신호적을 편제하거나, 입적ㆍ복적된 家의 호적에 편제된다.

신호적편제와 입적ㆍ복적의 경우에 있어서 호적기재사항의 이기범위에 관하여ㆍ호적법시행규칙 제75조는 종전의 호적기재사항 중〔중요한 사항〕만을 이기하도록 규정하고 있다. 중요사항의 범위는 호적예규 제127항 제4조에 명시되어 있다.

조대현, 앞의 논문, 80면.

이렇게 하여 우리나라 호적의 경우 호적의 편제변경에 따라 원래의 호적기재와 이동한 신호적의 기재간에 색인적 연결기재가 가능하고, 신분관계자간의 친족관계의 연결을 쉽게 찾아낼 수 있다. 이러한 인적편제 호적제도에서는 호적을 통하여 개인익 신분적 지위의 변화를 명확하게 파악할 수 있고, 동시에 통일 호적에 기재되어 있는 친족관계가 명확하게 밝혀진다. 따라서 우리나라에서 법정상속이 상속의 대부분을 차지하는 것은 상속인의 확정이 호적에 의해 명확하기 때문이라는 지적이 있다. 또 호적의 제적부는 80년간 보존되기 때문에(호적법시행규칙 제93조 제1항 2호) 연결되어 있는 제적부를 검색함으로써 광범위하게 친족관계를 파악할 수 있다.

역시 일본에서도 동일하다. 石川利夫, 身分登錄度制としての戶籍, 自由と正義(제37권 5호), 1986. 5. 23～24面.

5) 대한민국 국적의 등기

호적은 대한민국 국민만을 둥재하고, 모든 대한민국 국민은 호적에 등재된다. 따라서 호적에 입적한 자는 우리나라 국적을 보유하고 있다는 추정을 받으므로 호적은 우리나라 국적을 가지고 있다는 증명이 된다. 국민인지의 여부는 국적법에 의하여 결정한다. 그런데 우리 국적법은 혈통주의와 부자ㆍ부부동일국적주의를 기본원리로 삼고 있으므로 한국인의 子로서 출생한 者는 본래 부터 대한민국 국적을 취득한다. 따라서 한국인의 부모의 호적에 그들의 子를 등재하는 것은 바로 그들의 자식이 대한민국 국민이라는 것을 공시하는 것이 된다. 결국 혈통주의 국적법의 배경에는 子의 등기와 국적의 등기가 불가분의 일체로 나타난다. 그런데 한국국적을 갖기 위하여는 호적올 취적하여야 하므로 한국에 호적이 없는 자는 대한민국 국민이 아니므로 이점 호적의 최소한의 필요성을 입증하는 것이다.

호적예규 제391호

허 영, 신정판 한국헌법론, 박영사, 1994. 181면 참조.

3. 주민등록제도 개관

(1) 주민등록제도의 의의

우리 나라의 주민등록제도는 엄밀한 의미에서는 신분등록제도라고는 할 수가 없다. 즉 주민등록법 제l조 목적에 의하면 주민등록제도는 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계를 파악하고 상시로 인구의 동태를 명확히 하여 행정사무의 적정하고 간이한 처리를 도모하기위한 제도라고 규정함으로써 행정상의 목적에 이용하기 위한 제도라는 것을 명확히 밝히고 있는 것이다.

주민등록제도는 주민의 거주지를 기준으로 등록하는 거주자등록제도를 채택하고 있다. 따라서 주민의 거주지가 이동하게 되면 주민등록지도 달라지게 된다. 즉, 주민등록제도는 유동적인 주민의 거주상황과 이동실태를 기록관리하는 제도이다. 그러므로 주민등록제도는 개인의 거주지를 기준으로 생활을 공동으로 하는 세대단위로 개인의 동적인 거주이동실태를 기록공증하는 제도인 점에서 호적제도와는 차이점이 있다. 주민등록제도는 호적제도를 보완하는 제도가 아니고 호적제도와는 대등병행하는 독립의 제도이다. 즉, 양제도는 등록의 대상이 사람인 점에 있어서는 동일하나 그 임무면에서 보면 호적제도는 사람의 신분관계를 등록, 공증하는 제도이고 주민등록제도는 사람의 거주관계를 등록, 공증하는 제도이다. 따라서 전자는 속인적이고 후자는 지연적 등록이다. 그러나 본래 개인을 통일적으로 파악하기 위해서는 신분관계와 거주관계의 양면으로부터 통합함으로써 그 목적을 달성할 수 있는 것이므로 양제도의 목적에는 근본적인 차이가 있음에도 불구하고 그 사이에는 밀접한 관련이 있다. 이와 같이 주민등록제도와 호적제도가 상호연관관계를 갖고 있는 점이 우리 나라 주민등록제도의 특징의 하나라 하겠다.

(2) 주민등록제도의 성립

우리 나라에서 거주자등록제도가 처음으로 시행된 것은 일제시대인 1942년 10월 15일부터 시행하게 된 寄留制度로부터 비롯된다. 이 때부터 우리 나라에는 신분등록제도인 호적제도와 거주자등록제도인 기류제도(주민등록제도)가 병존하게 되었다. 기류제도의 법적 근거로는 1942년 9월 26일 제령 제32호로 제정공포한 조선기류령이 있다.

김병욱, “주민등록제도의 의의와 연혁 개관,” 「사법행정」, 1979. 12, 103면.에서 설명한 朝鮮寄留令에 의한 기류제도의 내용을 개관하면 다음과 같다.

① 기류자라 함은 90일 이상 거주할 목적으로 본적지 외의 일정한 장소에서 주소 또는 거소를 정한 자를 말하며 부읍면에 비치된 기류부에 등재한다. 본적이 분명하지 아니한 자, 또는 한국의 국적을 가지지 아니한 자로서 90일 이상 거주할 목적으로 일정한 장소에 주소 또는 거소를 가진 자도 또한 같다.

② 기류에 관한 사항은 신고에 의하여 또는 직권으로써 기류부에 등재한다.

③ 기류에 관한 사무는 부이(경성부에 있어서는 구장) 또는 읍․면장이 관장한다.

④ 기류사무는 부청, 또는 읍면사무소의 소재지를 관할하는 지방법원의 원장이 이를 감독하며, 기류사무의 감독에 관하여는 사법행정의 감독에 관한 규정을 준용하도록 되어 있었다.

⑤ 기류에 관한 신고, 신고의무자, 신고기간, 기류부 기타 기류에 관한 사항은 조선총독이 국무원령으로써 이를 정하도록 되어 있으며 1942년 9월 26일 조선총독부령 제235호로 제정공포한 기류절차규칙이 이를 규정하였다.

⑥ 기류에 관한 신고를 해태한 자는 십원 이하의 과료에 처하도록 되어 있으며 과료의 재판은 과료에 처하여질 자의 주소 또는 거주지를 관할하는 지방법원이 이를 하도록 되어 있었다.

1948년 8월 15일 대한민국 정부수립 후에도 우리 나라의 거주자등록제도는 조선기류령에 의한 기류제도를 그대로 답습하여 시행하였다. 그후 1962년 1월 15일(법률 제967호)에 기류법이 공포․시행되었다. 그러나 본법에 의한 기류제도는 오래 시행되지 못하고 1962년 5월 10일(법률 제1067호)에 제정․공포된 주민등록법이 시행됨과 동시에 폐지되었다.

김병욱, 앞의 논문, 103～104면.에 의하면 기류법에 의한 기류제도의 내용은 앞의 조선기류령에 의한 기류제도의 내용과 대동소이하다. 다만 조선기류령이 90일 이상 거주할 목적으로 본적지 이외의 일정한 장소에 주소 또는 거소를 정한 자를 대상으로 하고 있는데 대하여, 기류법에서는 30일 이상 거주할 목적을 가진 자를 대상으로 하고 있고, 기류에 관한 사무는 조선기류령에 의하면 군지역에 있어서는 읍면장이 이를 관장하고 있는데 대하여 기류법에서는 군의 장(군수)이 이를 관장하도록 한 점이 차이가 있었다. 그러나 이와 같은 기류제도는 주소지 이외에 기류지를 따로 인정함으로써 실제 주소지와 기류지가 상이하는 등 실효성이 없는 유명무실한 제도였다

1962년 5월 10일 법률 제1067호로 주민등록법이 공포실시됨으로써 종래의 기류법에 의한 기류제도가 폐지되고 우리 나라에서 처음으로 주민등록제도가 실시되었다. 그 후 1962년 5월 12일에는 각령 제746호로 주민등록법시행령이 제정공포되고 1968년 9월 30일 내무부령 제32호로 주민등록법시행규칙이 마련됨으로써 시행절차규정이 정비되었다.

주민등록제도가 종래의 기류제도와 근본적으로 다른 점은 첫째, 기류사무에 대한 감독은 시청 또는 군청의 주소지를 관장하는 지방법원장이 이를 하도록 되어 있었으나, 주민등록사무에 관한 감독은 행정기관이 행하도록 한 점에 차이가 있다. 즉 주민등록사무의 관장기관이 시장인 경우에는 도지사가 읍면장인 경우에는 군수가 이를 행하도록 되어 있다. 둘째, 군지역에 있어서의 기류사무는 군의 장인 군수가 이를 관장하도록 되어 있는데 반하여 주민등록사무는 읍면장이 이를 관장하도록 되어 있는 점이 다르다. 셋째, 기류법에 의한 기류제도에 있어서는 주소지 이외에 기류지를 따로 인정하여 주소지의 기류부와 거주지의 기류부에 동시에 기재할 수도 있도록 되어 있었으나, 주민등록제도에 있어서는 주소지 또는 거소지의 어느 한 곳에서만 주민등록을 하도록 하여 주민의 거주와 일치되도록 하였다. 넷째, 종래의 기류법에는 시․군의 장이 기류사무처리를 해태한 때에는 만원이하의 과태료에 처하는 벌칙규정이 있었으나, 주민등록법에서는 주민등록사무관장기관이 그 사무를 해태한 경우의 처리규정을 두지 않고 있다.

4. 호적제도와 주민등록제도

(1) 양 제도의 비교

호적제도와 주민등록제도는 다같이 국민을 대상으로 하는 등록제도라는 점에서는 차이가 없으나, 기능면에 있어서는 근본적인 차이가 있다. 즉 호적제도는 국민의 신분관계를 등록ㆍ공증하는 제도이고, 주민등록제도는 인구행정의 기본정보를 처리하는 사무로 사람의 주거관계를 등록ㆍ공증하는 제도인 것이다. 따라서 호적은 속인 적이고 정적인 성격을 지니고 있고, 주민등록은 지연적이고 동적인 성격을 지니고 있다. 이렇게 양 제도는 그 존재목적과 지배원리를 달리하고 따라서 관장기관도 각각 달리하고 있다. 그러나 개인을 통일적으로 파악하기 위하여는 신분관계와 거주관계의 양측면을 종합적으로 검토함으로써 그 목적을 달성할 수 있으므로 비록 양 제도의 기능에 있어서 근본적인 차이가 있음에도 불구하고 양 제도는 상호밀접한 관련을 맺지 않을 수 없다. 따라서 주민등록법 제13조의 2에 의한 호적신고 등에 의해 주민등록정리, 동법 제13조의 3에 주민등록과 호적과의 관련 등 호적법과 주민등록법은 양 제도의 상호관련을 전제로 한 규정을 두고 있다. 그렇다고 주민 등록제도가 호적제도를 보완하는 역할을 하는 것은 아니고 양 제도 는 각각 대등ㆍ독립된 별개의 제도이다.

김병욱, 「주민등록제도와 호적제도의 목적과 현행법상 관련관계」, 『사법행정』, 1979.10, 91면; 경용국, 「호적제도에 판한 고찰2」, 『사법서사』, 1985.11, 30～31면.

국가의 입장에서 보면 제도의 목적이나 사무관장기관 등이 각각 달라 별도의 신고원칙을 고수하는 것이 필요할지 모르겠으나, 신분관계의 통일적 파악이나, 행정사무의 합리적 처리라는 입장에서 보면 양 업무는 다같이 주민 개개인의 생명, 주소, 생년월일 등의 기본항목을 기초로 하여 처리되므로 양 제도를 일원화하므로써 신분관계에 관한 정보를 효율적으로 관리하는 동시에 신고창구도 일원화하여 국민의 편의를 도모하는 것이 이상적일 것이다. 실제 호적과 주민등록에 등록되는 정보는 양 제도를 통틀어 14개 항목 중 양 제도의 공통되는 항목은 주민등록번호ㆍ생명ㆍ주소 및 본적ㆍ기관명 (법원명 및 기타)의 6개 항목이다. 공통되지 않는 항목은 호적에 있어서는 호적사항ㆍ원인 및 기타사항의 3개 항목이고, 주민등록에 있어서는 수치ㆍ사유ㆍ인감ㆍ사진ㆍ지문의 5개 항목에 불과하다. 따라서 최근의 컴퓨터기술의 발전에 따라 호적제도 중 호적사항이나 원인 및 기타사항은 유형화ㆍ정형화 작업을 통한 코드(code)로 처리하고, 주민등록제도 중 사유는 호적제도에 있어서와 같은 제도로, 인감ㆍ사진ㆍ지문은 스캐너(scanner)등의 전산 장비를 아용하면 기술적으로 별문제가 없다는 견해도 제기되고 있다.

김익식, 『주민등록관리전산화에 따른 대인서어비스 개선방안에 관한 연구』, 한국지방행정연구원(연구보고서 제91권), 1991.2. 72～73면; 경제기획원 조사통계국ㆍ연대인구가족연구소, 『인구동태통계개선사업 최종보고서』, 1981도 호적법과 주민등록법을 단일법으로 통합『국민신고법』으로 제정하자는 견해이다.

그러나 현실적으로 다음과 같은 몇 가지 해결하여야 할 문제가 있다. 첫째, 양 제도의 본질적인 목적에 대한 국민적 공감과 정책적 판단이 있어야 한다. 호적제도는 이미 오래 전부터 국민의 신분관계의 공시라는 주로 신분관계의 연결적ㆍ색인적 기능을 당당하고 있고, 호적부의 기재는 적법하고 진실된 것으로 추정받게 되므로 호적부의 관리에 보다 신중하고 철저한 입장을 취하고 있었다. 이에 비하여 주민등록제도는 행정사무의 적정하고 간이한 처리를 도모하고 있으므로 현상에 초점을 맞출 수밖에 없다는 본질적인 차이가 있다. 이러한 본질적인 차이를 그대로 인정하는 한 양 제도의 통합은 현실적인 어려움이 있다. 따라서 단기적으로는 양 제도의 조절은 제도의 통합보다는 양 제도의 본질을 전제로 하여 호적 제도는 신분공시제도로서 주민등록제도는 현재의 거주생활에 더욱 충실할 수 있도록 제도적 배려를 함과 아울러 이들 정보가 프라이버시를 침해할 수 있다는 인식 하에 양 제도의 활용방법을 조율하여야 할 것이다. 둘째, 호적부와 주민등록부가 일원화된다 하여 모 든 국가기관이 이 일원화된 장부에 의존할 수 없다는 점이다. 역시 각 기관의 목적에 따라 등록된 사항 중 일부만이 이용가치가 있을 것이기 때문에 일원화된 신분등록부를 어느 기관에서 관장하든 간에 다른 유관기관에서는 기관고유의 목적에 따른 생략 혹은 추가된 장부를 두지 않을 수 없다. 현재 호적 등ㆍ초본의 이용과 주민등록 등ㆍ초본의 이용목적을 대폭 정비함과 아울러 호적등ㆍ초본의 교부는 더욱 엄격히 하고, 주민등록등ㆍ초본의 기재사항은 개인의 사생활을 보호하면서 소기의 목적을 달성할 수 있는 범위에서 더욱 단순화ㆍ생략하여 이용하는 것이 국가경제적으로도 이익이라고 생각한다.

호적기재의 수단과 방법은 정해진 절차에 의하여야 하고 (호적법시행규칙 제63조 이하, 호적예규 제86항ㆍ제87-1항), 호적부의 정정은 더욱 엄격한 절차에 의하도록 하고 있다(호적법 제120조 이하).

「현장방문조사」결과, 양 제도는 별개이므로 현재와 같이 유지시키자는 견해가 60.7% 를 차지하고 있고, 주민등록에 그 기능을 합하자는 견해가 33.9%, 호적에 흡수시키자는 견해가 3.6%, 기타 1.8% 로 나타났다.

따라서 현시점에서 호적부와 주민등록부를 일원화하는 것은 시기상조라고 생각한다. 일원화는 양 제도의 완전한 전산업무가 이루어지고 이를 데이터베이스로 하여 각 기관에서 컴퓨터를 이용하여 그 자료를 이용할 수 있을 때 비로소 그 실효를 거둘 수 있다고 전망한다.

양제도의 통합을 주장하는 견해는 여러 목적이 있겠으나 특히 이들 제도로는 인구동태파악이 정확하지 않는데 연유하는 것이 아닌가 생각한다. 양 제도의 상호관련성을 보다 증진시킬 수 있는 보완책으로 인구동태파악은 가능하지 않을까 생각된다.

(2) 호적사무의 전산화

호적사무도 신속한 처리와 업무처리의 능률을 기할 수 있도록 전산화가 추진되고 있다. 그러나 각 자치단체는 각 감독법원의 승인을 받아 호적사무의 전산화를 진행하고 있다. 편리성과 효율성에 있어서는 어느 한 곳에 대용량의 컴퓨터를 설치하고 전국 각지의 시, 읍, 면에는 단말기를 설치하여 온라인화 한다면 매우 편리할 것이다. 이렇게 한다면 국민의 신분관계의 전반적인 파악이 쉬울 것이다. 또 호적사무의 간소화를 위해서도 매우 유익할 것이다.

이러한 컴퓨터시스템하에서는 본적지ㆍ비본적지의 개념은 필요 없게 되므로 본적지와 비본적지간의 송부업무ㆍ전적업무가 필요 없게 될 것이기 때문이다. 상당한 분량에 달하는 호적부를 단기간 내에 컴퓨터에 입력시킨다는 것은 투입되는 경비ㆍ노력면에서 상당할 것으로 생각되기 때문에, 앞으로 컴퓨터시스템에서의 문자인식시스템의 기술혁신에 기대할 수밖에 없다. 그러나 아무리 기술혁신아 이루어지고 있더라도, 호적사무에 있어서 호적정정(호적법 제120조 이하)이라든가 신고의 추완(호적법 제44조)의 처리는 아주 어려운 문제이고 현 단계에 있어서 기술적으로 기대하기 어렵다.

컴퓨터에 대한 국민의식도 매우 중요하고 어려운 문제이다. 만일 전국을 관장하는 한대의 컴퓨터에 의해 전산화한다면 本籍이라는 개념은 불필요하고, 그에 대신하여 개인의 호척에 일련번호를 붙이게 될 것이다. 이렇게 되면 개인의 인격올 번호화한다는 거부감이 강하게 표출될 수 있을 것이다. 물론 주민등록번호를 호적번호시스템으로 할 수도 있지만, 근본적으로는 호적번호시스템에 대한 국민적 지지를 얻고 난 후 채택되어야 하는 문제라고 생각한다. 호적사무에 어떠한 형태로든 컴퓨터를 도입하려면 정보관리체계를 확립할 필요가 당연히 생기기 때문에 개인의 사생활 보호에 대해 어느 범위의 것올 프라이버시로서 보호할 것인가, 또 그 보호의 유효한 확보방법 등과 호적과의 관계도 역시 중요한 문제로 남게 된다.

5. 사생활 비밀의 보호와 신분공시제도

(1) 호적공개 원칙의 연혁

우리 나라에서 호적공개의 원칙은 일제치하에 있던 民籍法時代인 1911년 12월 16일 ‘민적부의 열람 기타에 관한 령’(조선총독부령 제148호)이 처음이다. 이와 때를 같이하여 조선총독부는 민적부와 제적부의 열람 기타에 관한 취급절차를 제정ㆍ실시하여(府令 제34호) 민적부와 제적부의 열람은 계원의 면전에서 하도록 하였다(동 절차 제1조). 그 후 일제는 1922년 12월 7일 친족상속에 관한 조선민사령 제11조를 개정하여(制令 제13호) 호적에 관한 근거규정을 두었다(제11조의 2 부터 제11조의 9 까지). 이에 따라 기존의 ‘민적부의 열람 기타에 관한 령’은 이 개정 조선민사령에(1922.12.7) 흡수되었고, 이러한 조선민사령의 개정규정에 근거하여 1923년의 조선호적령(1923.12.18 府令 제154호)이 제정ㆍ공포되면서 조선호적령으로 이어지고 있었다.

이 令은 전문 3개조와 부칙으로 수성되어 있으며, 1915년 5월 24일의 개정으로 除籍簿의 열람, 등․초본 규정을 추가․보완하였다.

1922년 개정 당시의 조선민사령 제11조의 7 제3호 『정당한 이유없이 호적부․제적부 또는 조선총독이 정하는 바에 의하여 열람을 허가한 서류의 열람을 거절한 때, 제4호 『정당한 이유없이 호적 또는 제적된 호적의 등본․초본 또는 조선총독이 정하는 바에 의하여 교부하여야 할 증명서를 교부하지 아니한 때』에는 시․구청장 또는 읍․면장에게 30圓이하의 과료에 처하도록 규정하고 있고, 조선호적령 제8조에 현행 호적법 제12조와 유사한 규정을 두어 호적공개의 원칙을 간접적으로 규정하고 있다. 자세한 것은 文興安, “호적제도의 회고”, 『가족ㆍ사회ㆍ법의 변동』, 고정명교수 강단35주년기념논문집, 1995, 139면 이하.

(2) 호적공개의 필요성

호적공개의 필요성은 당시 우리나라가 농업경제사회였으므로 우리에게는 그다지 급박하지 않았고, 오히려 일제가 식민지화를 도모하기 위한 토지수탈 등의 계약에 있어서 그 당사자 확인용으로 매우 중요하였을 것으로 생각된다. 그렇다면 우리나라에 있어서 호적공개의 원칙은 식민침략정책의 일환에서 시작되었다고 볼 수 있다.

하지만 이후의 산업자본주의 사회로 접어들면서 일본에서와 같은 상황이 전개되었다는 것을 부정하는 것은 아니다.

우리 민적법과 호적법의 제정에 영향을 준 일본에서의 호적공개원칙의 채택 이유는 ‘대개 다른 사람과 여러 종류의 계약을 체결하기 전에 우선 그 사람의 신분 즉 성년인가 아닌가, 혼인했는가 아닌가, 사망했는가 아닌가 기타 신분상의 법률적인 지위 등을 알 필요가 있으므로 그 신분에 관한 사건을 기재한 장부 즉 호적은 이를 공명하게 함과 동시에 필요한 사람이 열람할 수 있도록 그 호적이 있는 곳의 신분취급사무소에서 열람하거나 또는 그 등본을 요구할 수 있다. 다만 상당한 수수료를 징수하여 신분취급을 위해 소요되는 비용의 일부에 보충토록 함으로써 그 비용의 전부를 청구하는 등의 폐해를 방지하고자 한다’라고 한다.  당시 일본은 산업자본주의 시대에 접어들고 있어, 국민의 상업․경제활동이 활발하였고 이에 따라 契約․訴訟․기타 여러 法律行爲에 있어서 신분의 증명이 중요하였기 때문에 국민의 신분관계를 공증하는 법제도로서 호적의 존재와 그 공개가 요구되었다고 한다. 당시 일제치하의 우리 나라에서 일본에서의 상황은 그대로 적용될 수 있었을 것임은 쉽게 추측해 볼 수 있다. 그런데 이러한 호적공개제도는 2000년 호적법이 개정되기까지 우리 나라 호적제도의 기본적인 원칙으로 부동의 자리를 차지하고 있었다.

물론 우리나라에 있어서 호적공개의 원칙은 전적으로 일제의 영향을 받은 때문이고 따라서 이에 대한 논리는 일본에서의 논의가 참고될 것이다. 그 중의 하나의 자료서 1890년 제국의회에서 호적법을 심의할 때 의원들에게 배포된 『明治 23年 戶籍法案說明書』의 제11조의 설명이 있다. 福島正夫 編, 『家制度の硏究 資料編一』, 東京大學出版會, 1959, 121-123면 참조.

福島正夫 編, 위의 책, 121면.

藤林晋一郞, 『身元調査』, 解放出版社, 1985, 103면 ; 그러나 당시의 우리나라는 농업경제사회였으므로 호적공개의 필요성은 식민지화를 위한 일제의 토지수탈 등의 계약에 있어서 그 당사자 확인으로서의 의미가 있었을 것으로 생각된다. 결국 호적공개의 원칙도 식민침략정책의 일환이라고 보는 것은 지나친 편견일까?

(3) 2000년 호적법의 개정

1) 개정전의 상황

호적공개제도와 관련하여 2000년 개정 호적법 이전의 상황은 호적공개의 원칙을 정면으로 인정하지 않았지만, 호적의 공개를 전제로 하여 제12조․제14조와 제132조 등의 개별적인 규정을 두고 있다.  즉, 호적법은 호적부․제적부의 열람 또는 호적의 등․초본의 교부를 청구할 수 있도록 하여(호적법 제12조․제14조) 호적공개의 원칙을 간접적으로 인정하고 있으면서, 다른 한편으로는 일정한 경우에는 호적의 공개를 제한할 수 있도록 예외규정을 두고 있다. 즉 제132조의 반대해석으로, 정당한 이유가 있으면 열람이나 등․초본의 교부를 거부하더라도 과태료의 처분을 받지 않는다고 규정을 두고 있다(호적법 제132조 제3호․제4호). 그러나 「정당한 이유」가 무엇을 의미하는지 그 사례를 찾아볼 수가 없었다.

자세한 것은 文興安, “호적의 기능과 사생활비밀의 보호”, 범주 서영배박사회갑기념논문집, 1995. 596면 이하 참조.

2) 2000년 호적법 등의 개정 경과

가) 호적법 제12조 제1항의 개정안 심의

법무부는 2000년 6월 24일 개인의 프라이버시 보호를 위하여 호적부 및 제적부의 열람과 호적등ㆍ초본 및 제적등ㆍ초본의 발급을 제한할 수 있도록 하는 “호적법 중 개정법률안”을 입법예고 하였다. 당시의 호적법 제12조 제1항은 “호적부의 열람 또는 호적의 등본, 초본의 교부를 받고자 하는 자는 수수료를 납부하고 이를 청구할 수 있다”고 하고 있는 것을 동 법률안은 이를 “호적부의 열람 또는 호적의 등본, 초본의 교부를 받고자 하는 자는 수수료를 납부하고 이를 청구할 수 있다. 단, 시ㆍ읍ㆍ면의 장은 호적에 등재된 자에 대한 사생활의 비밀침해 등 부당한 목적임이 분명한 때에는 그 열람ㆍ교부 및 증명을 거부할 수 있다”고 한 것이다.

법무부공고 제2000-27호, 관보 제14537호, 6면.

이후 동 개정안은 2000년 12월 29일 정기국회를 통과하여 확정되었다. 이 개정 호적법에 따라 2001년 1월 4일 호적법시행규칙 제21조가 개정되었다. 즉 동 규칙은 호적법 제12조의 규정에 의한 호적부 열람 및 등ㆍ초본이나 교부를 청구하는 자는 호적부 등의 신청서에 그 사유를 기재하여 제출하도록 하고 있다. 호적부 등의 신청서에 예시된 청구사유는 “결혼을 위한 상대방(OOO)의 신분확인” “가사소송관련(OOO의 OO사건) 법원제출용” “상속권자의 확인” “법률행위 상대방 OOO의 행위능력 확인” 등과 같이 구체적으로 기재하되 소명자료를 필요로 하지 않는다. 다만 ① 호주 및 가족 ② 국가 또는 지방자치단체의 공무원으로 직무상의 필요에 의하여 청구하는 자 ③ 다른 법령에 의하여 청구할 수 있는 자는 청구사유를 기재하지 아니할 수 있도록 하고 있다.

나) 대법원의 호적부의 열람 및 등ㆍ초본 발급 등에 관한 사무처리요령

대법원은 호적관서에서 호적부의 열람 및 등ㆍ초본 발급 등에 관한 업무처리가 법 개정취지에 따라 적절하게 이루어지고 그 취지를 일탈하여 호적등ㆍ초본의 발급 등이 부당하게 제한되지 않도록 『호적부의 열람 및 등ㆍ초본 발급 등에 관한 사무처리요령』을 시달하였다.

사무처리요령은 호적공개제도의 연장선에서 호적부의 열람 및 등ㆍ초본 등의 교부는 특정 이해관계인에 한하여 청구할 수 있는 것이 아니라 누구든지 수수료를 납부하고 청구할 수 있다는 점을 명백히 밝히고 있다. 구체적으로 청구에 있어서 대리인이나 대행자가 하는 경우에는 실제 출석하여 청구하는 그 대리인 또는 대행자를 신청인으로 하도록 하고 있다. 따라서 위임인 또는 본인이 호적법시행규칙 제21조 제1항 각 호에 해당하는 자라 하더라도 신청인이 위 각 호에 해당하지 않는다면 청구사유를 기재하여야 한다. 다만 그 청구사유는 위임인 또는 본인이 청구하는 목적을 구체적으로 기재하도록 하되 소명자료를 요구하지 않는다.

그런데 호적법 제12조 제3항이 호적에 등재된 자에 대한 사생활의 비밀 침해 등 부당한 목적이 분명한 때에는 청구를 거부할 수 있다고 한데 대하여 부당한 목적의 청구인지 여부의 판단기준이 문제될 수 있다. 사무처리요령에 의하면 부당한 목적의 청구란 혼인외 출생자인 사실 또는 이혼경력 등 일반적으로 타인에게 알리고 싶지 않다고 생각되는 사항을 타당한 목적없이 단지 호기심으로 알고자 하거나, 그 호적에 기재된 신분관계를 범죄에 이용하고자 호적의 등ㆍ초본을 신청하는 경우를 말한다고 한다. 부당한 목적인지 여부의 판단은 신청인란과 청구사유란에 기재되어 있는 내용으로 판단하는 것을 원칙으로 하되, 청구사유 및 신청인란의 기재를 하지 않았거나 허위로 기재한 경우에는 일단 부당한 목적이 있는 것으로 볼 수 있을 것이라 한다.

3) 소결

2000년 개정 호적법은 기존의 호적공개제도에 비하여 사생활의 비밀을 보호하기 위하여 진일보한 조치를 취하고 있음은 틀림없다. 호적법 제12조는 호적부의 열람 및 등본ㆍ초본의 교부를 청구하는 경우에는 청구사유를 밝히도록 하고 있고, 이 청구가 호적에 등재된 자의 사생활의 비밀침해 등 부당한 목적임이 분명한 때에는 공개를 거부할 수 있도록 하여 부분적으로 호적공개의 제한의 법리를 받아들이고 있는 것이 그것이다. 그러나 호적공무원이 「부당한 목적」이 분명하다는 것을 어떻게 알 수 있으며,「정당한 이유」가 무엇을 의미하는지 아직 우리 나라에서는 그 사례를 찾아 볼 수가 없다. 법제사법위원회에서의 논의와 같이 호적사무관장자에게 형식적심사권만이 주어지고 있고, 해당 호적과 아무 관련이 없는 제3자도 신청서를 제출하기만 하면 호적 등ㆍ초본을 교부받을 수 있다는 현행의 호적법으로는 사생활비밀의 보호에 한계가 있을 수밖에 없다. 사생활비밀의 보호의 욕구가 강하면 강할수록 「부당한 목적」「정당한 이유」를 두고 많은 논란이 있으리라는 것을 예견하는 것은 어렵지 않다. 따라서 논의는 사생활비밀의 보호라는 보다 근본적인 문제의식을 바탕으로 해결할 수밖에 없다.

6. 결론

호주제도를 폐지한다면 호주 중심의 호적제도는 당장 개편되어야 할 운명에 있다. 물론 이 경우 호적제도 자체를 폐지할 것인가 호적제도를 유지할 것인가의 논의가 있을 수 있다. 그러나 호적제도가 신분공시기능을 담당하고 있는 한 당장 호적제도 자체를 폐지하기는 어려울 것이다. 이 경우 현행 호적제도의 틀을 유지할 것인가 아니면 개인별 신분등록제도로 전환할 것인지 문제될 수 있다. 범 세계적인 가치로 본다면 개인별 신분등록제도가 이론적으로 명쾌하다. 그러나 한국적인 사고와 관행ㆍ관습을 수용한다면 가족을 단위로 한 새로운 호적편제의 원리에 의한 신분등록이 바람직 할 것으로 생각한다.

호주제도를 폐지하는 경우, 새로운 호적편제의 원리를 도출해 내기 위하여 몇 가지 문제가 선결되어야 할 것으로 생각한다. 우선 친족상속법에 있어서 자의 성과 본을 부계혈통에 의할 것인가 아닌가를 결정하여야 한다. 만일 부계혈통주의에 의한다면 호적법은 부자동성의 원칙을 반영하게 될 것이다. 그리고 호적편제에 있어서 부계혈통주의와 관련을 갖게 할 것인가, 부계혈통주의와 무관하게 할 것인가도 확실한 방침을 세워야 한다.

현 시점에서 호적부와 주민등록부를 일원화하는 것은 시기상조라고 생각한다. 일원화는 국민 개개인이 자기책임의 원리에 철저한 사회적 분위기 속에서 양 제도의 완전한 전산업무가 이루어지고 이를 데이터베이스로 하여 각 기관에서 컴퓨터를 이용하여 그 자료를 이용할 수 있을 때 비로소 그 실효를 거둘 수 있다고 전망한다.

다른 한편 호적제도 개편논의에는 남북한의 민족동질성 회복을 위한 배려가 포함되어야 할 것이다. 북한은 1955년 이후 호적제도를 폐지하고 새로운 신분등록제도를 두고 있는 것으로 알려지고 있다. 그러나 부부별성주의, 부자동성의 원칙 등은 그대로 유지하고 있는 것으로 알려져 호적제도는 남북이산가족의 접점이 될 수 있다고 생각한다.

우리 나라에서는 2000년에 이르러서야 호적공개 제한의 법리를 수용하였지만 그 바탕에는 여전히 호적공개의 원칙을 유지하는 이율배반적인 입장이다. 신분관계의 기재라는 상호 공통점이 있는 주민등록제도와 비교하여 호적공개의 형평성에 문제가 있다. 문제의 근본적인 해결은 사생활의 비밀을 인권의 보호차원에서 재검토하여야 한다는 생각이다. 근대민법의 제정 당시에 인격의 보호는 윤리의 영역에 맡겨져 있었다. 현대에 들어와서야 인격의 보호는 윤리의 영역으로부터 법의 영역으로 편입되었으며 이제 민법에 있어서도 중요한 과제가 되었다. 그러나 프라이버시의 보호는 일정한 문화수준이 형성되어야만 가능하다. 따라서 민사법 영역에 있어서도 호적제도를 사생활비밀의 보호의 전제 위에서 호적본연의 공시기능과 공증기능을 담당할 수 있고 호적공개는 이들과 차원을 달리하는 가치임을 인정하는 시각의 정립이 시급하다. 이러한 시각의 재정립의 전제하에서 호적비공개원칙을 위한 입법적 노력이 필요하다.

구체적으로는 호적 등ㆍ초본의 교부에 있어서 사용목적과 제출용도에 따라 호적면 중 필요ㆍ최소한의 정보만을 증명하고, 호적 등ㆍ초본 전부의 교부는 원칙적으로 본인과 일정한 범위의 자로 한정하여 제3자에게는 호적 등ㆍ초본의 교부를 금지하여야 할 것이다. 또 제3자가 교부청구를 하는 경우에는 이를 본인에게 알릴 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것이 필요하다. 이것은 자기정보의 자의적 수집을 배제하거나 무단이용을 금지하는 등 자기정보의 통제권을 인정하는 것으로 다른 공문서와의 형평에도 맞다. 그러나 무엇보다도 중요한 것은 국민 각자의 사생활비밀의 보호를 인권보호의 차원에서 접근하되, 자기책임의 원리에 보다 철저한 사회적 분위기를 조성하는 것이다. 또 국민 각자는 자기정보를 정당하게 보호받기 위하여 스스로 의식적인 노력을 기울여야 하는 정보화 사회에 살고 있다는 권리의식에 투철하여야 할 것이다.

[지정토론]

목적별 공부(公簿) 도입을 중심으로 하는 신분등록제도의 변환

윤현식(지문날인 반대연대, 활동가)

들어가며

신분등록제도의 변환방향에 대한 발제는 현행 호적제도와 주민등록제도의 실태에 대한 개관 및 상호 비교를 통해 양 제도에 대한 충분한 이해를 제공하고 있다. 또한 호적 등 · 초본의 교부범위를 한정하고 본인통보제도의 도입, 자기정보통제권의 보장, 필요 최소정보의 수록이라는 대안을 제시하고 있는 점은 눈여겨 보아야할 부분이다.

그럼에도 불구하고 논의의 확장을 위해 좀 더 생각해보아야할 부분은 주민등록제도와 호적제도를 종합적으로 분석하는 과정에서 보다 새로운 패러다임을 제기할 수는 없는가이다. 물론 이들 제도들이 오랜 기간 동안 사회구성원들의 생활문화의 규범으로 정착되었고, 법과 제도가 이러한 규범에 의지하여 결정되어 있다는 점을 고려하면 급작스러운 전체적 변화는 사회적 혼란을 초래할 우려가 있음을 인정하지 않을 수는 없을 것이다. 그러나 기왕에 민법개정안이 국무회의를 통과하였고, 호적법 전체가 획기적인 전환을 하지 않으면 안 되는 시점에서 주민등록과 호적 등 개인정보의 국가등록제도 전반에 대해 총체적인 전환의 논리를 사고하는 것도 유의미한 작업이라고 판단된다. 특히 개인정보보호와 관련하여 신분등록제도의 변환을 생각하는 것은 지금 시기에 상당한 의미를 가지고 있다고 보여진다.

따라서 본 토론에서는 발제문과 관련하여 특히 개인정보보호의 측면에 집중하여 신분등록제도의 변화방향에 대한 제언을 하도록 한다. 다만, 여기서 제안되는 사항은 특정한 방향으로서 당장에 대안으로 설정할 것인지의 여부를 확인하고자하는 것이 아니라 제시되는 방향들이 과연 검토할 가치가 있는 것인지를 묻는 방식이 될 것이다.

1. 호적제도의 완전한 변환은 불가능한 것인가? - 목적별 공부(公簿)제로의 변환

2003년 10월 28일 국무회의를 통과한 민법 개정안은 적잖은 문제점을 가지고 있다. 그중 가장 주목할 것은 “가족” 개념을 법 조문에서 삭제하는 것을 유보하고 재규정된 “가족”의 범주를 법률에 삽입하겠다고 한 점이다. 기본적으로 “가족”을 국가가 법으로 정하여 명문화시키는 것이 바람직한 것인지 문제를 제기할 수 있다. 법으로 “가족”이라는 것이 규정되어 있고, 그 규정성 내에서 평온을 유지할 수 있다는 가정은 사적자치의 측면에서 보았을 때 대단히 모순적인 사고방식이라고 하지 않을 수 없다.

보다 중요한 것은 민법 규정 내에 “가족”이라는 개념이 명정되어 있게 되면 이를 근거로 호적법의 변화에 한계가 발생할 수 있다는 점이다. 즉, 민법 개정안의 주요한 목적으로서 “1인 1적제”로 호적제도를 전면 변환시키겠다는 계획이 있었는데, 민법 안에 “가족”이라는 개념이 상존하는 경우, 민법상 가족법의 내용을 실현하기 위한 절차법으로서의 호적법은 이러한 민법의 규정을 필연적으로 구체화시켜야만 하는 난점을 가지게 된다. 결과적으로 “1인 1적제”로의 변환은 실질적인 측면을 담보하지 못하는 현상이 예상되는 것이다.

따라서 민법개정안의 불완전한 변환을 보충하고 “1인 1적제”를 완성하기 위해서는 현재의 호적법 편재를 완전히 변환할 수는 없는지를 살펴보아야 한다.

예를 들어 독일의 경우 우리의 호적부와 같은 개념의 신분등록제도는 철저하게 목적별 공부(公簿)를 작성하는 것으로 이루어지고 있다. 즉, 신분상의 변동이 있는 것을 개별적인 공부에 기재하여 관리하고 있는 것이다. 출생관계는 출생부, 혼인의 경우는 혼인부, 사망의 경우는 사망부로 따로 관리하고 있는 것이 그것이다. 개별적 사건들의 기록은 사건이 발생한 곳에서 이루어지며 그 보관 역시 같다. 다만, 개인의 이러한 사항을 유기적으로 확인하기 위한 장치로서 각 공부간 난외부기방식을 시행하고 있다. 현존하는 가족관계의 파악은 가족부를 통해 확인할 수 있는데, 이것은 거주이전관계의 변동이 있을 때마다 함께 이전하게 되므로 현재 우리나라의 주민등록법과 통합할 수 있는 부분이 존재한다. 프랑스의 경우 독일과 마찬가지로 목적별 공부를 이용하여 신분관계의 변동을 기록한다. 역시 각 공부간에 난외부기방식으로 개인정보를 확인할 수 있도록 하고 있다.

영미의 경우 독일이나 프랑스보다도 훨씬 강력하게 개인별, 사건별로 신분관계의 변동을 기록하는데, 각 증명간의 연결을 하지 않고 있다. 각 신분기록은 본인 한 사람만을 기록하게 하고 있으며 가족관계는 기록하지 않고 있다. 이에 따라 “가족”이라는 집단구조에 대한 일괄적 파악은 불가능하며, 각 공부간 기록을 연결하지 않음으로서 개인적인 신분관계의 변동 역시 한꺼번에 파악할 수도 없다.

이상의 방식은 지금까지 우리나라에서 시행되어 왔던 호적법의 내용과는 완전히 그 형식을 달리하며, 공부상 확인할 수 있는 개인정보 및 가족의 정보 역시 외부로의 유출을 근본적으로 차단할 수 있는 방법이 된다. 현재 진행되고 있는 호적제도의 개정논의는 이러한 방향성 속에서 애초 목적하였던 “1인 1적제”의 완전한 실현을 가능하게 할 수 있으며, 더불어 개인정보의 보호와 프라이버시권의 보장 역시 획기적으로 증대시킬 수 있을 것으로 보인다.

2. 주민등록법과 호적법과의 관계 재정립

현재 시행 중인 법제도의 측면에서 보면 주민등록법과 호적법은 각자 그 역할과 효과가 달라 무조건적인 통합은 대단히 어려운 것이 사실이다. 그럼에도 불구하고 발제문을 통해 양 제도가 일원화될 수 있다는 점을 확인한 것은 고무적인 일이라고 판단된다.

그런데 선제조건으로서 거론된 두 가지 문제 중 첫 번째 문제, 즉 양 제도의 본질적인 목적에 대한 국민적 공감과 정책적 판단의 경우에는 앞서 이야기한 대로 목적별 공부(公簿)제도의 도입이 가능할 경우 일정정도 해결될 수 있는 것이 아닌가 생각된다. 가족부의 경우를 따로 둔다고 가정할지라도 현행 주민등록법상의 주민등록표와 일치되는 내용들을 가지게 됨으로써 굳이 가족부와 주민등록표를 구분할 실익이 없다는 것이다. 더불어 이야기될 것은 목적별 공부제도를 도입할 경우 현재 호적법이 가지고 있는 법률의 목적이나 그 효과를 그대로 유지할 수 있으며, 주민등록과의 중복을 해소함으로써 주민등록업무의 경우 행정효율을 도모할 수 있다는 판단이다.

3. 개인정보의 보호 - 신분등록제도의 총체적 문제점의 해결 필요성

주민등록법이 비판받는 지점을 크게 네 가지로 분류하면 다음과 같다.

첫째, 지방정부의 역할을 오퍼레이터의 수준으로 묶고 행정자치부가 통괄책임을 지는 형태로 되어 있어 주민등록이 아닌 실질적은 국민등록제도의 역할을 하고 있으며, 이로 인하여 주민참여를 근간으로 하는 지방자치에 역행하게 된다.

둘째, 목적범위를 초월하는 과도한 정보를 수집하고 있으며, 이러한 정보수집이 명문의 규정에 의한 것이 아니라 시행령상의 별지서식 양식에 의하고 있어 문제가 되고 있다. 또한 이렇게 수집된 정보가 특정한 제한 없이 각 공공기관 간에 공유되고 있으며, 주민등록정보의 불법적 이용에 대한 행정기관 장의 책임은 묻지 않고 있다.

셋째, 정보주체의 자기정보통제권을 보장하고 있지 않다는 점이다. 주민등록정보를 수집하는 단계에서부터 이 문제는 발생하는데 가장 대표적인 것이 주민등록번호의 부여다. 주민등록번호는 출생신고와 동시에 부여되는데, 이 번호에 대한 주민(국민)의 자기결정권이라는 것은 아예 언급조차 되어있지 않다. 정보이용에 대한 사전고지나 동의절차, 또는 사후고지와 같은 자기결정권의 보장에 관한 규정은 존재하지 않으며, 열람 · 정정 외에 삭제, 반환, 폐기와 같은 권리는 규정하지 않고 있다.

넷째, 인권침해적 정보의 수집과 이용이다. 주민등록번호, 지문날인, 주민등록증발급과 같은 제도가 대표적이다. 번호 자체만으로 상당한 개인정보를 공개할 수 있으며 공공분야와 민간분야를 가리지 않고 개인의 신원확인을 위해 무분별하게 이용되고 있는 주민등록번호의 경우 각종 불법행위에 이용되는 현상이 급증함에 따라 사회적인 문제로까지 대두되고 있다.

주민등록법이 가지고 있는 이러한 문제점과는 달리 현행 호적법이 가지고 있는 문제점은 공시원칙이다. 비록 2000년 호적법 개정으로 호적 등 · 초본 및 제적 등 · 초본의 발급에 상당한 제한이 이루어졌다고 하더라도 현행 호적법 제12조 제1항에서 이야기하는 ‘부당한 요구’라는 것이 명확한 징표를 통해 확인할 수 있는 것인지는 의문이며, 이에 대한 문제제기는 발제문에서 명료하게 다루어져 있다.

호적제도가 가지고 있는 신분변동사항의 확인기능을 인정하기 위한 필요불가결한 제도적 장치로서 공시의 원칙이 작동한다는 점을 십분 인정한다고 하더라도, 공시원칙을 지키면서 개인정보의 부당한 유출을 막을 수 있는 방법은 없는 것인지 고민할 필요가 있다. 이러한 개인정보의 부당유출의 경우 앞서 언급한 목적별 공부(公簿)제도가 시행될 경우 일정정도 해결될 수 있다. 즉, 그동안 현행 제도하의 호적 등 · 초본 등을 발급받을 때에는 개인의 신분변동에 대한 일체의 내용을 확인할 수 있을 뿐만 아니라 가족 전체의 정보까지도 확인이 가능하지만, 목적별 공부로 신분변동사항을 확인할 경우 개인의 개별적 신분변동만을 확인할 수 있을 뿐이고 더불어 가족 전체의 정보를 확인한다는 것은 불가능하게 된다.

또한 가족부를 따로 두더라도 주민등록법의 적용을 받게 될 경우 주민등록법은 공시의 원칙이 적용되지 않으므로 개인정보보호라는 측면에서 일정한 효과를 가질 수 있게 된다. 물론 현재 주민등록정보가 공시의 원칙을 적용하지 않음에도 불구하고 수시로 유출되는 상황이 먼저 해결되어야함은 물론이다.

여기에서 위에 언급한 주민등록제도의 문제점들을 해결하는 것이 필요하게 된다. 즉, 주민등록사무의 실질적인 책임주체를 지방정부로 이양하고, 현행 주민등록법에 규정된 수준 이내의 범위로 정보수집내용을 한정하며, 정보주체의 자기정보통제권을 완전하게 보장하면서 인권침해적 정보, 즉 주민등록번호부여제도와 지문날인제도, 주민등록증발급제도를 지금과는 전혀 다른 차원으로 변환하는 것이다.

이 중 주민등록번호의 경우 목적별 공부와 마찬가지로 목적별 번호로 체계 자체를 변화시키는 것을 제안할 수 있다. 즉, 지방정부가 자체적으로 발급하는 신분증을 정보주체의 의사에 따라 발급할 때 신분증의 일련발급번호를 부여하는 것을 예로 들어보자. 이 경우 출생과 동시에 부여되는 주민등록번호제도는 완전히 폐지되고 신분증 발급이 이루어질 때만 번호가 부여됨으로써 현재와 같은 주민등록번호로 인한 문제발생을 원천적으로 해소할 수 있게 된다. 이것은 발제문에서 제안된 “호적 번호시스템”과도 밀접한 관련이 있는데, 목적별 공부에 개별적으로 기록되는 공부일련번호로 “호적 번호시스템”의 문제는 해결된다. 이러한 차원의 번호부여가 아니라 현행 주민등록번호가 그대로 유지되면서 호적번호시스템을 새로이 구축한다는 것은 개인정보보호의 측면에서는 또다른 문제발생의 소지를 만드는 것이 아닌가라는 우려를 하게 된다.

더불어, 목적별 공부제도를 도입한다고 할지라도 목적별 공부에 대한 개별적인 개인정보보호장치를 마련하는 것이 중요할 것이다. 특히 어떠한 번호체계가 부여된다고 하더라도 공적장부에 기록된 각 번호를 공공기관 데이터베이스간 공유를 위한 matching field로 이용되는 것을 제한하여야 하며, 민간영역에서는 사용을 전면 금지해야만 할 것이다. 더불어 개별 법률마다 해당 공부를 관리하는 공공기관의 장에게 책임을 물을 수 있는 근거를 마련하는 한편, 정보주체의 자기정보통제권을 보장하는 장치를 마련해야할 것이다.

나오며

목적별 공부제도를 도입하자는 주장은 기실 정밀한 현행 법률체계를 완전하게 분석한 결론으로서 제기하기보다는 호주제폐지와 1인 1적제를 골간으로 하는 민법개정안이 국회의결을 앞두고 있고, 이에 따라 호적법이 완전히 변환되어야할 시점이 대두됨에 따라 지금과는 완전히 다른 제도적 정비가 가능할 수 있을지를 물어보는 시론적 차원의 제안이다. 특히 개인정보의 보호와 프라이버시권의 보장이라는 측면에서 현재의 제도를 전제로 하는 한정된 법 개정으로는 근본적인 변화를 기대하기 힘들지 않을까라는 우려가 완전히 새로운 차원의 접근에 대한 발상을 가능하게 한다.

물론 개인정보의 국가등록제도 중 신분등록제도의 변화만으로 개인정보보호와 프라이버시권 보장이 실효성을 가질 수 있는 것은 아니다. 전산화에 따른 데이터베이스의 구축과 활용에 대한 정밀한 제도적 장치가 마련되어야 하며, 이러한 장치는 개인정보보호를 위한 국제적 기준을 충족할 수 있는 정도가 되어야 할 것이다. 또한 공공영역과 민간영역의 개인정보보호를 위한 통합일반법이 필요하며, 개인정보보호법제의 실효성 담보를 위한 독립적 감독기구가 설치되어야할 것이다.

이처럼 개인정보보호를 위한 법제도가 일관적인 체계를 갖출 때 새로운 신분등록제도의 개인정보보호기능은 제 역할을 할 수 있을 것이라고 생각된다.

[제2부 제2주제]

개인정보자기결정권의 강화를 중심으로 하는 신분등록제도의 변화방향

임규철 (동국대학교 강사, 법학박사)

목차

I. 사례

1. 위헌법률심판제청  2. 법무부의 민법개정 안(案)

3. 2003.10.21. 한겨레  4. 2003.10.22/10.28 국무회의

II. 서론

III. 헌법 제36조 제1항과 민법 제778조․제779조와의 관계

1. 가족형태의 다양성

2. 헌법상의 개념으로서의 가족

3. 민법 제778조와 제779조

IV. 개인정보자기결정권과 호적법

1. 개인정보자기결정권

2. 호적법

1) 개인정보자기결정권의 구체화 법률로서의 호적법

2) “개인별신분등록제도”

3) 호적정보의 “비공개”원칙

4) 호적담당 “개인정보보호관”의 신설

5) 호적기재사항의 법률주의와 호주제도의 폐지

6) 최소한의 정보수집의 원칙과 공유금지의 원칙

7) 자기정보의 운영사항의 공개제도

V. 결론

I. 사례

1. 위헌법률심판제청

헌법 제107조 제1항에 의거 현재 헌법재판소에 호주제도에 대하여 법원에 의한 3건의 위헌법률심판제청이 되어 있다. 그 중요논거를 보면 다음과 같다.

* 동국대학교 법과대학 강사, 법학박사

서울지방법원 서부지원(子는 父家에 입적한다는 민법 제781조 제1항 본문 후단 규정) 2001.03.27. 2000호파1095(2001헌가09); 서울지방법원 북부지원(無戶主의 家로 변경하기 위한 호주변경신청과 관련한 민법 제778조) 2000호파1887(2001헌가11); 서울지방법원 북부지원(子는 父의 姓과 本을 따른다는 제781조 제1항 본문 전단규정) 2003.02.13. 2002호파262.

첫째는 호주에게 우월적 지위를 부여하여 일가를 구성하는 구성원들로 하여금 호주를 정점으로 강제적이고 일률적으로 순위를 지워지게 함으로써, 존엄한 인격을 가진 개인들의 평둥한 차원에서 공동체를 형성하는 것을 불가능하게 하고 있으므로 민주적 기본질서를 규정한 헌법전문 및 제4조 위반이다.

둘째는 개인에게 자신의 법적 지위를 스스로 형성할 기회를 부여하지 아니하는 결과 개인의 의사와 무관하게 각자를 지배․복종관계에 강제적으로 편입시키고, 호주가 아닌 가족을 호주에게 종속시킴으로써 개인의 자율적인 법률관계 형성을 전면적으로 부인하고 열위의 지위를 강제하여 인격권을 침해하는 결과를 가져오므로, 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권을 규정한 헌법 제10조 위반이다.

셋째는 혼인과 가족생활에서 그 구성원 상호간의 평등한 법률관계 형성을 막고, 남성에게 호주가 되는 우선적인 지위를 인정함으로써 합리적 근거 없이 남녀차별을 초래하여 성별에 의한 차별을 초래하고 있으므로, 사회적 특수계급제도를 인정하지 아니하는 헌법 제11조 제2항과 혼인과 가족생활에 있어서의 개인의 존엄과 양성의 평등을 규정한 헌법 제36조 제1항 위반이다.

2. 법무부의 민법개정 안(案)

법무부는 2003년 09월 04일 민법상의 호주폐지와 성(姓)씨 선택권을 중심으로 하는 민법개정 안(案)을 발표하였다. 법무부의 이러한 개정안은 향후 호적법의 전면적인 개정을 필요로 한다. 현재의 호적법은 호주제도를 기초로 제정되었기 때문이다.

이번 민법개정 안은 현행 민법 제778조와 779조에 각각 규정된 호주 및 가족의 범위를 삭제했다. 안(案)에 따르면 “호주”라는 개념과 “가족”이라는 개념이 민법에서 사라지게 된다. 또 여성의 경우 결혼과 동시에 호주가 바뀌거나 어린 자녀가 호주를 승계 하는 일 등이 없어질 것이다. 논란이 됐던 자녀의 성(姓)은 지금처럼 아버지의 성(姓)을 따르는 것을 원칙으로 하되 예외조항을 뒀다. 즉 결혼할 때 부부가 합의하면 예외적으로 자녀가 어머니의 성(姓)을 따르도록 했으며 형제자매는 동일한 성(姓)․본(本)을 따르도록 했다. 법무부는 호주제도가 폐지되면 호적법의 호적기재사항을 대폭 개정해야만 되는 점을 감안해 “개인별 신분등록제”를 도입하기로 했다. 그동안 호적의 대안으로는 부부를 단위로 한 “가족부”와 개인별로 호적을 갖는 “개인부”(1인 1적제)가 주 논의의 대상이었다. 그러나 법무부는 호적법 개정안까지 제출하기에는 촉박해 호적을 관장하는 대법원에 호적법 개정을 권고하고 필요한 절차를 밟기로 했다. 이 민법개정 안이 예정대로 통과될 경우 현재의 호주를 중심으로 한 가족단위 호적 대신 개인만의 신분을 등록하는 “개인별 신분등록제”로 바뀐다. 여기에는 호주가 없어지고 개인의 출생, 혼인, 사망, 입양 등 신분사항과 함께 부모, 배우자, 자녀가 기재된다. 형제자매는 적지 않는다. 또 재혼, 이혼 가정의 경우 자녀의 성(姓)을 바꿀 수 있는 길이 열릴 것으로 보인다. 새아버지(繼父) 또는 어머니의 성(姓)과 달라 고통을 겪는 재혼, 이혼 가정의 자녀들이 가정법원의 결정에 따라 친아버지(生父)의 성(姓) 대신 새아버지 또는 어머니의 성(姓)으로 바꿀 수 있게 된다. 새로운 민법개정 안은 국회에서 통과된 때부터 2년 후 시행토록 정하고 있다.

3. 2003.10.21. 한겨레

30대 여성 공무원이 사별한 남편과의 사이에서 낳은 두 딸에게 재혼한 남편과 같은 성을 주려 이중호적을 만들었다가 적발됐으나, 검찰이 처벌 여부를 놓고 고심하고 있다. 경기지역 한 동사무소에 근무하는 공무원 ㅂ(37․여)씨는 1995년 1월 동료 공무원 ㅇ씨와 결혼해 96년과 97년 지희와 지혜(가명)를 낳았다. 그러나 남편 ㅇ씨는 98년 1월 심장마비로 숨졌고, ㅂ씨는 2000년 12월 ㄱ(36․회사원)씨와 재혼했다. 이때부터 ㅂ씨는 두 딸의 성을 고민했고, 급기야 2001년 6월, 서울 성북구청에 새 남편 ㄱ씨와의 사이에서 낳은 것처럼 두 딸의 출생신고를 마쳤다. 96년과 97년생인 두 딸을 각각 두살씩 낮춰 98년생과 99년생으로 신고했고, 이름도 바꿨다. 이런 일은 출생신고 기한을 넘긴 데 따른 과태료만 물고 가능했다. 그 뒤 ㅂ씨는 자신이 근무하는 동사무소로 주소지를 옮겨 전산자료에서 두 딸의 나이를 원래대로 고쳤다. 그러나 최근 시 감사에서 이런 사실이 적발됐고, 시는 ㅂ씨의 남편 ㄱ씨 본적지인 파주시에 ㅂ씨를 경찰에 고발하도록 했다. ㅂ씨는 ꡒ남편의 딸까지 포함해 한 집에 딸이 셋인데 성이 틀려 고민했다ꡓ며 “아이들이 학교에서 놀림감이 될까봐 이런 일을 저질렀다ꡓ고 울먹였다. 여성단체도 ㅂ씨가 전형적인 호주제 피해자라며 구명운동을 준비하고 있다.

4. 2003.10.22/10.28 국무회의

여성계와 유림이 대립하고 있는 호주제 폐지를 민법개정안이 22일 국무회의에 상정됐으나 "중요한 법안이어서 토의가 필요한데 오늘은 시간이 없다"는 이유로 심의가 내주 국무회의로 연기됐다. 민법개정안은 지난 10월 15일 청와대 국무회의 때도 상정될  예정이었다가 `폭넓은 의견수렴'을 위해 상정 자체가 이날로 미뤄진 것이어서 이 법안의 사회적 민감성을 보여줬다. 국무회의에서 정상명 법무부차관이 개정안을 보고하자 고건총리는 "중요한 법안이니 충분한 토의를 해야 하지 않겠는가. 다음 국무회의때 시간을 갖고 충분히 검토한 후 결정하자"고 심의에서 제외시켰다. 지은희여성부장관이 "차관회의를 통과했으므로 심의했으면 좋겠다"고 밀어붙였지만, 고총리는 "호주제 폐지의 경우 가족이 상실되는 문제가 생기기 때문에 논의해봐야 한다"며 받아들이지 않았다. 조영동국정홍보처장은 "국무회의에서 심의하면 되는데 예민한 부분이 있으니까..."라며 "그러나 심의 보류는 특별한 사유 때문이라기보다 중요한  법안이라 좀더 논의해보자는 것"이라고 설명했다. 조 처장은 고 총리와 일부 국무위원이 회의 직후 대정부 질문을 위해 국회로 직행해야 하고, 정기국회에 제출해야 할 17건의 다른 법안을 의결해야 하는 등의 일정을 강조하며 거듭 "논의할 시간이 없었다"고 “시간 부족”을 이유로 들었다. 참여정부의 공약이기도 한 호주제 폐지문제는 노무현대통령이 아시아․태평양경제협력체(APEC) 정상회의에서 귀국한 뒤 직접 주재할 예정인 내주 국무회의에서 심의에 부쳐질 것으로 보인다.

2003.10.28 호주제 폐지를 핵심으로 하는 민법 개정안이 28일 국무회의에서 통과됐다. 국무회의는 이날 민법 개정안에서 호주에 관한 규정과 입적․복적 일가창립 분가 등에 관한 규정을 삭제키로 했다. 또 호주 승계에 관한 규정도 없애기로 했다. 처의 부가(夫家) 입적 조항도 삭제, 부성 승계를 원칙으로 하되 모성 승계도 부부가 혼인시 합의하면 가능하도록 했다. 자녀의 복리를 위해 성 불변원칙을 완화해 가정법원의 허가를 받으면 자녀의 성과 본도 변경할 수 있게 된다. 여성이 이혼한 뒤 혼자 사는 경우, 또는 재혼시 자녀의 성을 자신의 성으로 바꾸거나 전 남편 대신 현 남편의 성으로 바꿀 수 있게 되는 것. 혼인 외 출생자가 있을 경우 엄마의 성과 본을 사용하는 것도 가능해 진다.

II. 서론

과거에 비해 현대에 있어 현저하게 증가하는 이혼율․혼인 외의 공동생활의 사회적 용인과 변화의 수용․동일한 성(性) 결합에 대한 법적 인정 요구 증가․일부다처제 혹은 일처다부제를 갖고 있는 다른 나라와의 문화접촉을 통한 새로운 문화습득 등은 과거의 가족문제의 해결방식인 이른바 모범적인 혼인생활과 가족형태를 전제로 해결할 수 없는 헌법적인 문제들을 발생시키고 있으면서 현재를 살아가는 우리들에게 전래적인 가족제도에 대한 인식의 변화를 촉구하고 있다. 가족보호조항과 관련 있는 “동성동본 금혼규정”에 관한 헌법재판소의 결정을 보면 "동성동본 금혼규정은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 한 혼인과 가족생활의 성립․유지라는 헌법규정에 정면으로 배치된다"라고 말하고 있다. 여기에서 헌법재판소는 혼인과 가족에서의 문제의 해결방식을 기존의 일방적으로 힘의 우위가 존재하는 사회나 가(家)중심 쪽에서 찾지 않고 헌법이념에 충실하게 개인중심에서 찾고 있음을 쉽게 알 수 있다. 타당하다고 본다.

한국에서의 새로운 가족형태에 대해서는 “여성부 2003년 업무보고”와 통계청의 “2002년 혼인․이혼 통계결과”(2003.03.27 발표) 참조.

헌재 1997.07.16, 95헌가6.

혼인조항과 가족조항을 동시에 규정하고 있는 한국헌법 제36조 제1항은 "혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장하여야 한다"라고 규정하고 있다. 이는 단순히 선언적 규정일 수가 없다. 도리어 힘의 원리가 강하게 지배하는 사회 속에서 혼인과 가족생활에 관계되어 발생하는 권리침해를 인간의 존엄성 존중과 민주주의 원리에 따라 실질적으로 국가가 보호하여야 한다는 것을 규정한 것으로 보아야 한다. 헌법 제36조 제1항은 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치를 구체화 한 헌법규정이기 때문이다.

우리는 또한 정보통신기술의 발달로 인하여 자기 자신의 개인정보의 오용과 남용이 극대화 될 수 있는 정보사회에 살고 있다. 특히 공공기관에 의한 개인정보 침해의 경우 해당 기본권의 침해는 심대하다. 개인정보가 포함된 신분등록제도 중에서 개인과 가족의 신분관계의 발생․변경․소멸을 기록하는 것이 호적부라 할 수 있다. 호적부 작성의 근거가 되는 제779조에 기초하여 정립된 규범이다. 따라서 공공부문에 의해 호적정보를 취급하고 있는 호적법도 당연히 개인정보의 보호와 함께 하여야 하는 정보사회의 이념에 걸맞게 규정이 되어 있어야 한다.

이 작은 논문은 신분등록제도 중 주민등록제도를 제외한 호적편제에 대한 지금까지의 논의 중 헌법 제10조, 제36조 제1항과 관련하여 호주제도의 위헌성 여부와 개인정보자기결정권을 중심으로 호적법에 있어 어떠한 편제방식이 더 부합될 수 있는지를 알아보면서 개인정보자기결정권을 기준으로 현행 호적법의 문제점을 알아보고자 하는데 주안점이 있다.

사람의 “거주관계”를 등록․공증하는 주민등록제도는 개인을 통일적으로 파악하기 위한 “신분관계”와 통합함으로써 그 목적을 효과적으로 달성할 수 있다. 이는 주민등록법 제13조의 2를 통하여 입법적으로도 확인할 수 있다. 제도의 목적이나 사무담당기관 등이 각각 달라 별도의 신고원칙을 유지하여야 할 필요성은 있겠으나 양 업무는 모두 주민 개개인의 성명, 주소, 생년월일 등의 기본항목을 기초로 하여 처리되고 있다. 따라서 하나의 신분등록제도로서 양 제도를 일원화 할 수 있는 방안을 모색하여 신분관계에 의한 정보를 효율적으로 관리하도록 함이 옳다고 본다. 여기에 대해서는 정현수, 호적의 신편제 방안에 대한 연구, 동국대학교 박사학위논문 1999, 138쪽 이하 참조; 김병유, 주민등록제도와 호적제도의 목적과 현행법상 연관관계, 사법행정, 1979.10. 91쪽; 장월하, 주민등록과 호적법 개선방안, 전라북도 지방행정 연수대회 자료집, 1970.11. 5쪽.

서술방법으로는 먼저 헌법 제36조 제1항의 보호법익의 확정에서 가족형태의 다양성 인정여부와 헌법상의 가족개념을 알아 본 후, 호주제도와 가족개념을 규정하고 있는 민법 제778조, 제779조의 문제점을 헌법 제36조 제1항을 중심으로 비판적으로 살펴보기로 한다. 다음으로 정보사회에서 발생한 개인정보자기결정권의 개념과 보호법익을 알아본 후, 개인정보자기결정권을 기준으로 호적법의 편제방식에 있어 어떠한 방식이 정보사회에서 해당 기본권에 적합한지를 살펴보면서 현행 호적법의 문제제기와 대안제시를 하는 방식으로 서술하기로 한다.

III. 헌법 제36조 제1항과 민법 제778조․제779조와의 관계

1. 가족형태의 다양성

가족은 인간의 역사와 궤적을 같이 해왔다고 볼 수 있다. 또한 가족은 사회질서의 근간을 이루면서 사회구성원의 생산기능 수행이라는 국가․사회적으로 중요한 역할을 수행하여왔다고 할 수 있다. 따라서 문화적․경제적․사회적 구조의 모든 변화에도 불구하고 가족은 시대의 흐름과 상관없이 어떠한 형태로라도 존재해 왔던 사회 속의 모습으로 보아도 무리가 없다. 문화인류학적으로 가족의 보편성은 남자․여자․자녀로 이루어진 지속적인 사회임에도 불구하고, 가족형태는 역사학적․사회학적 가족연구로 보면 이보다는 훨씬 다양하다는 데에 의견이 일치되어 있다. 산업사회 전(前)으로 보면 통일적인 가족형태는 존재하지 않았으며, 더구나 우리가 흔히 생각하는 것과 같은 대가족제도나 이른바 혼인한 부모와 혼인 중의 출생자인 자식관계만으로 이루어진 모범가정은 더욱 아니었다고 한다. 이는 현재의 가족형태가 이상적이라는 상상은 변화하고 있는 사회의 현실과 걸맞지 아니함은 이의 뚜렷한 반증이라 할 수 있다. 따라서 일부에서의 결혼한 부부와 자식간으로 구성되는 “모범가정"이 인간사회가 가지고 있는 가족형태의 본래의 모습이라는 주장은 그 근거가 희박하다고 보아야 한다. 이러한 가족형태의 설정은 개인을 사회 속에 묶어 놓으려는 근대시민사회와 종교계의 희망사항임은 각 종 문헌을 통해서 쉽게 확인할 수 있다.

Hubbard, Familiengeschichte, Materialien zur deutschen Familie seit dem Ende des 18. Jahrhundert, 1983, S. 20(127 ff.)

Hubbard, a.a.O., S. 46.

헌법에 있어 혼인과 가족의 동시보호는, 특히 헌법상의 가족조항의 규정을 통한 가족의 보호는 다른 헌법규정에 비해 최근의 경향에 속한다. 이에 따라 가족의 보호를 규범적 측면에서 보자면 지금까지의 가족보호의 근본적 기초방향은 가(家) 또는 민족이라는 집단적인 보호 쪽에서 가족 개개의 구성원인 개인보호 쪽으로 흘러왔음을 쉽게 알 수 있다. 즉 현대적 의미의 가족보호는 개인주의적인 형태로의 가족의 보호를 의미한다고 볼 수 있다. 이러한 방법으로의 가족의 보호는 사회의 일각에서 말하는 이른바 “가족의 인위적인 해체”가 아니라 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치가 “집단주의가 아닌 개인주의를 의미한다”라는 헌법해석과 정확히 일치하는 가족에 대한 현대적인 보호방법이라고 볼 수 있다.

박홍규, 그들이 헌법을 죽였다, 개마고원 2001, 156-159쪽.

2. 헌법상의 개념으로서의 가족

헌법 제36조 제1항에 있어 “가족"개념은 분명히 민법이 아닌 독자적인 헌법상의 개념이다. 이는 예전부터 민법전 중의 하나인 가족법상의 “가족”의 개념을 단순히 헌법규정으로 옮겼다는 것으로 평가절하해서는 안 된다고 본다. 현대 헌법상의 개념으로서의 제36조 제1항의 “가족조항”의 규정은 가족사이에서 발생하는 혹은 발생할 수 있는 문제의 해결방법에 있어 헌법의 변천을 가급적 수용하지 않으려고 하는 사회의 일부나 가족 안에서 힘의 우위를 통한 일방적인 해결추구가 아닌 평등한 개인간의 해결방법을 헌법은 뚜렷하게 원하고 있음을 의미한다고 보아야 한다. 또한 이는 헌법상에서 확정된 가족조항의 구체화 된 보호법익을 헌법의 뜻에 걸맞게 민법의 입법자는 따라야 함을 의미하기도 한다. 그리고 헌법 제10조는 국가의 기본권 보장방식에 있어 공동체의 안위와 관련된 예외적 상황이 아니면 원칙적으로 개인주의의 존중에 바탕을 둔 인간의 존엄성 보장을 추구하고 있다고 보고 그리고 헌법 제36조 제1항은 헌법 제10조의 구체화 된 규정으로 본다면 가족조항에 있어 헌법 제10조의 뜻은 강하게 존중되어야 한다.

헌재 2000.04.27. 98헌가16․98헌마429(병합) 참조.

하지만 현재의 가족제도는 17c 중국으로부터 종법제도가 한국사회에 의식적으로 가부장적 사회를 위해 본격적으로 수입된 이후에 사회규범과 사회현실간에 이미 깊은 괴리가 존재하고 있다. 그러나 “가족”이라는 개념을 헌법상에 명문으로 인정한 한국헌법 제36조 제1항과 독일헌법 제6조는 “가족형태”에 대해서는 처음부터 침묵을 하고 있다. 헌법을 규범과 현실에 있어 일방적인 한쪽만의 우위가 아닌 양자가 조화되는 규범으로 이해한다면 헌법을 살고 있는 시대와 상관없는 교과서에서나 존재하는 추상적인 언어만으로는 머무르게 할 수는 없다. 따라서 헌법상의 가족개념을 현실과 규범의 중간지대로 파악함이 옳다고 본다. 이는 현실에서의 가족형태와 생활을 어느 정도는 규범으로 받아 들어져야 함을 의미한다. 이는 나라마다 다르다. 그러나 여기서의 가족은 한국이나 독일이나 마찬가지로 봉건적 가부장제의 가족이 아니라 가족 구성원의 개개인의 보호와 함께 하는 근대적 의미의 가족을 의미한다. 이는 집단으로서의 가족보호가 아니라 개인중심의 가족보호임을 의미한다. 현대에 있어 약자인 가족 안에서의 여성이나 자녀의 법적 지위가 정비례적으로 향상되었다는 것은 이를 명백히 반영하고 있다고 보아도 무방하다. 또한 국가는 인간사회에서 발생할 수 있는 가족형태에 대해 "중립적"이어야 한다는 의미이다. 동시에 어떠한 가족형태도 국가는 국가의 정책에 걸맞게 강제해서는 안 된다는 소극적 의미도 가지고 있다. 다만 “특정한 가족형태를 유도할 수는 있는가"에 대해서는 논란이 있을 수가 있다. 중요한 것은 국가나 사회가 원하지 아니한 가족형태에 대해 형벌규정을 통한 강제적인 처벌은 하지 말아야 한다는 것이다. 이의 부작용은 히틀러 집권시에 1937년 혈통보존이라는 미명하에 이루어진 반인륜적 범죄행위를 통해 충분히 입증되었다.

P. Häberle, Verfassungsschutz der Familie-Familienpolitik im Verfassungsstaat, 1984.

아동의 권리의 헌법적 관점에 대해서는 황성기, 아동의 권리에 관한 제 문제 -헌법적 관점에서의 고찰, 아동권리연구 제1권 제2호, 한국아동권리학회, 1997 참조.

3. 민법 제778조와 제779조

민법 제778조는 호주조항이다. 여기에는 “일가의 계통을 계승한 자, 분가한 자 또는 기타 사유로 인하여 일가를 창립하거나 부흥한 자는 호주가 된다”라고 규정하고 있다. 제779조는 “호주의 배우자, 혈족과 그 배우자 기타 본법의 규정에 의하여 그 가(家)에 입적한 자는 가족이 된다”라고 하여 가족의 범위를 규정하고 있다. 양 규정의 구체성의 결과가 호적법이다. 호주제도가 남성중심 및 일제잔재물의 부산물로서 가부장적 봉건의식을 바탕으로 하고 있음은 주지의 사실이다. 또한 호주제도는 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치, 제11조의 평등권 그리고 헌법 제36조 제1항의 가족조항의 보호법익에 반할 가능성이 농후하다는 것도 주지의 사실이다. 그리고 호주를 중심으로 하는 현행 가(家)제도는 현실의 가족관계를 온전히 반영하지 못하고 있다. 이는 실질적으로 호주제도의 폐지의 당위성을 의미한다.

박병호, 호주제의 변혁과 제문제, 민사법학의 제문제(소봉 김용한교수 회갑기념논문집) 박영사, 1990, 177쪽.

여기에 대해서는 이희배, 호주제도의 개선방안, 민법의 과제와 현대법의 조명(경암 홍천룡교수회갑기념논문집), 1997, 810-814 쪽.

가족범위를 구체적으로 규정한 민법 제779조 또한 문제가 있다. 헌법 제36조 제1항이 가족형태의 다변화의 인정을 통한 가족의 보호, 예를 들어 가족형태에 대한 국가의 중립성을 요구함으로써 가족의 보호를 위한 문제해결의 방법은 이미 제시되어 있다고 본다. 그러나 민법 제779조는 현실적으로 생활하고 있는 가족을 온전히 반영하지 못하고 있으며 이에 기초한 호적법 또한 현실과의 괴리는 커지고 있다. 따라서 가족범위를 엄격하게 한정한 민법 제779조는 헌법의 가족조항 제36조 제1항의 보호법익에 있어 기본권 제한의 한계를 일탈한 것으로 볼 수 있다. 현행 민법상의 가족은 함께 사는 친족집단을 의미하는 것이 아니라 호주를 중심으로 하여 구성된 관념적인 가(家)에 속한 사람들을 의미하는 것이므로 민법상의 가족과 현실생활 속의 가족은 법률상 관련이 없다. 따라서 호주와 가족부문이 삭제되더라도 현실에서 같이 생활하고 있는 생활공동체의 가족에는 어떠한 영향도 없으므로 가족이 붕괴된다는 주장은 근거가 없다고 할 수 있다. 호주제의 폐지와 가족의 붕괴를 직접적으로 연관시키려는 사고는 남성이 가정을 이끌어 가지 않으면 가정이 해체된다는 전제하에서만 성립되는 잘못된 생각이며, 국가인권위원회도 남녀평등의 정신에 어긋난다며 개정을 요구했었고, UN의 인권위원회도 대표적인 인권유린적 법이라며 개정을 권고했었다. 따라서 이 조항이 기본권 제한의 한계를 일탈했다면 이에 기초하여 개인과 가족의 신분의 발생․변경․소멸을 규정한 호적법의 규정도 호적제도 고유의 목적과 이념에 따라 개정함이 논리적으로 걸맞다고 본다. 호적제도는 개인의 신분사항과 그 변동사항을 기록하는 공적장부라는 고유의 목적을 수행하고 있는 신분등록제도이므로 호주제도의 폐지와는 상관없이 다른 형식으로도 존재할 수 있는 것이다.

IV. 개인정보자기결정권과 호적법

1. 개인정보자기결정권

“자신의 개인정보에 대하여 정보의 소유자 의지대로 자신의 개인정보를 사용․수익할 수 있는 권리"가 개인정보자기결정권이라 할 수 있다. 즉 개인관련 정보의 사용과 공개에 대하여 개인 스스로 결정할 권리라는 의미이다. 그러나 이 기본권은 무제한적인 보호를 보장받지는 않는다. 개인정보 또한 사회 속에서 생성되고 소멸되기 때문이다. 이는 1983년 독일의 “인구조사"판결에서 독일연방헌법재판소를 통해 세기의 판결이라는 평가와 함께 등장하였다. 그 후 유럽연합의 유럽인권헌장 초안 제8조에서 명문으로 인정하기에 이르렀다. 여기서의 개인정보는 “개인을 특정하거나 특정할 수 있는 모든 정보"를 말한다. 현대의 정보통신기술의 발달은 모자이크 기술을 이용하여 사소한 정보라도 결합을 통하여 개인을 특정할 수 있다는 것을 인정한다면 이의 포괄적 개념설정은 현재에도 타당한 개념설정이라고 할 수 있다 한국과 독일의 현재의 관련 법률도 이의 개념에 충실하다고 볼 수 있다.

개인정보는 재산적 가치와 인격적 가치의 두 요소를 모두 가지고 있다. 이러한 특성 때문에 개인정보자기결정권의 그 헌법적 근거에 대해서는 각 국에 있어 학자마다 판례마다 다를 수가 있다. 또한 국가마다 그 보호방향이 다를 수가 있다. 미국은 개인정보의 보호보다는 개인정보의 활용(재산적 가치의 존중) 쪽으로 주 된 방향을 잡고 있으며 유럽은 보호 쪽(인격적 가치 존중)이 더 강하다고 할 수 있다. 일본과 한국은 미국의 영향을 강하게 받아 개인정보의 활용으로 주 된 방향을 잡고 있다고 볼 수 있다. 한국에 있어서는 아마도 산업화는 뒤졌지만 정보화는 뒤질 수가 없다는 압박감이 강하게 작용을 하면서 개인정보의 보호의 소중함을 미처 모른 것도 그 한 이유가 되었다고 본다. 혹은 알면서도 더 큰 국가적 목적(?)을 위해서는 어쩔 수가 없다는 의식 때문인지도 모르겠다. 대체적으로 관련법률도 그 국가의 정책방향과 일치를 하고 있다고 볼 수 있다.

개인정보자기결정권을 헌법상의 자기결정권과 관련하여 이해하는 입장으로는 백윤철, 헌법상 자기결정권과 개인정보자기결정권, 헌법학연구 제9권 제3호, 2003년, 201쪽 이하.

개인정보자기결정권의 헌법상의 근거를 한국에서는 인격적 가치를 상대적으로 우선시켜야 하기 때문인지 헌법 제17조에서 그 헌법상 근거를 찾고 있음이 다수의 견해임을 관련 저서나 논문을 통해서 쉽게 알 수 있다. 여기에 있어 재산적 가치보다 인격적 가치를 우선시 하여야 한다는 다수의 주장은 따라서 해당 관련 법률을 제정할 때도 인격적 가치에 우선을 두어야 함이 그 논리에 걸맞다고 본다. 개인정보관련법률은 헌법상의 개인정보자기결정권의 보호법익을 확정하기 위한 구체적 법률이어야 하기 때문이다. 그러나 공공기관에 있어 개인정보에 대한 보호법률은 물론이고 2003년 행정자치부의 입법예고 안(案) 역시 개인정보 보호에 있어 “예외가 원칙을 지배"하는 기이한 현상이 주류를 이루고 있으며 민간부문에서의 개인정보 보호는 법률이 아닌 민간의 자율규제에 맡겨져 있다. 이는 국가의 개인의 기본권 보장의무에 정면으로 위배되는 것으로 비판될 수가 있다. 또한 개인을 법률의 시험대상으로 삼고 있다는 비판이 충분히 나올 수가 있다. 그 이유는 가상세계(On-line)에서의 개인정보 보호는 정보통신부장관의 개인정보 보호지침에 의해 그 보호가 이루어지고 있기 때문이다.

김승환, 정보자기결정권, 헌법학연구 제9권 제3호, 2003, 162쪽 이하.

임규철, 공공기관의 개인정보보호법률에 관한 비판적 고찰, 헌법학연구, 제9권 제3호, 2003, 245쪽.

여기에 대한 비판점은 서경석, 국가의 기본권보호의무 비판, 헌법학연구 제9권 제3호, 2003, 393쪽 이하 참조.

언급한 바와 같이 유럽인권헌장 초안은 제7조의 사생활의 보호와 별도로 제8조에서 개인정보자기결정권을 인정하고 있다. 이는 개인정보에 포함되어 있는 사생활의 비밀보호를 도외시하고 개인정보의 활용 쪽으로의 방향제시가 아니라, 즉 개인정보의 인격적 가치를 등한시한다는 의미가 아니라 인격적 또는 재산적 가치의 보호 및 활용간의 합리적 해결을 도모하라는 의미로 받아들여야 한다. 개인정보의 보호와 활용은 정반대의 요소로 볼 수도 있으나 개인의 재산도 개인의 인격권의 실현에 필수불가결 하다고 이해한다면 양 요소의 조화도 가능하다고 본다. 여기에는 개인정보도 개인의 재산임을 전제로 하고 있다. 다만 주 된 방향은 개인정보의 인격적 요소이어야 함은 당연하다.

이를 정보자기결정권을 통한 헌법친화적 헌법질서의 구축이라는 표현을 사용할 수도 있다. 이에 대해서는 김일환, 정보사회에서 기본권제한개념의 확대필요성에 관한 고찰, 헌법학연구 제9권 제3호, 2003년, 186쪽 이하 참조.

시대를 불문하고 “정보는 권력”이다. "권력은 집중한다"는 것 또한 권력의 속성이다. 그러하기 때문에 국가는 가능한 한 개개인의 개인정보를 많이 수집하고 수집된 개인정보를 활용하려고 한다. 호적기재사항의 기재사항을 통한 국가의 개인에 대한 통제도 동일선상에 있다. 따라서 이에 대한 통제는 필수 불가결함이 민주사회라 할 수 있다. 통제 없는 권력은 제동장치가 없는 자동차의 도로질주와 같기 때문이다. 이로 인한 사고의 개연성은 크다. 또한 다른 사고와 달리 개인정보와 관련된 침해는 회복이 거의 불가능함이 정보사회에 있어 그 특징이라 할 수 있다. 따라서 사전적 예방이 개인정보 보호에서는 중요하다고 볼 수 있다. 단순히 행정의 효율성만을 기준으로 개인정보의 활용만을 논할 수가 없는 주된 이유이기도 하다.

유럽연합에서의 범죄자의 신상정보 공유를 핵심으로 하는 “Schengen"조약 인준시 독일과 프랑스의 격렬한 반대도 이에 기초하고 있었다.

일반적으로 민주주의 정신이 왕성한 곳에서 개인정보자기결정권의 뜨거운 논의가 존재한다. 이유는 국가의 주인인 각 개인에 대한 복종자인 국가의 침해가 노골적으로 행해지고 있기 때문 또는 개연성이 높기 때문이다. 국가의 행정목적의 효율적 달성을 위한 “인구조사(독일의 1983년의 인구조사법)”에서도 본래의 목적과는 동 떨어진 정보의 수집조항이 포함되어 있었고, 수집된 정보를 인구조사와 관련이 없는 공공부문에 거의 무제한적으로 활용할 가능성을 법률이 인정하고 있었기 때문에, 즉 국가에 의한 개인정보의 통합관리를 통한 남용의 위험성 때문에 그 당시 격렬한 논의가 있었다. 이는 한국에서도 마찬가지이다. 순전히 경찰행정상의 목적달성을 위한 주민등록법상의 지문날인의 강제적 시행이나, 각 개인의 고유번호를 강제적으로 부여하여 행정의 효율성에 이바지하게 하고자 하는 주민등록법이나, 전자주민카드를 도입하여 각 개인의 일상생활을 통제할 수 있게 하는 제도의 도입이나, 상급행정관청의 간단한 검색절차를 통하여 개별적 학교상황과 그 학교의 구성원들의 신상정보를 알 수 있게 하는 교육행정정보시스템(NEIS)제도의 도입시도, 호적제도 개정 등에 있어 시민단체를 비롯한 관련 있는 단체들의 격렬한 반대와 대안제시도 국가에 의한 개인정보의 통합관리의 위험성을 본능적으로 또는 의식적으로 느끼고 있기 때문이리라고 본다. 교육행정정보시스템에 대한 국가인권위원회의 개선권고에 있어서도 유사한 위기감의 발로였다고 볼 수가 있다.

여기에 대한 헌법관련 논문으로는 김승환, 정보의 자결권과 교육행정정보스스템, 안암법학회 제36회 2003년 춘계 학술발표회 참조.

마지막으로 공공부문과 민간부문과의 개인정보의 공유는 가능한 한 지양되어야 한다. 민간부문에서의 개인정보의 수집, 생산과 이용은 개인정보가 이익의 극대화를 위한 수단이 될 가능성이 크기 때문이다. 더구나 호적정보는 법률의 두터운 보호를 받아야 할 “민감한 개인정보”이다. 그리고 공공부문과 달리 민간부분에서의 개인정보 보호에 관한 기본적인 법률이 없이 민간부문에서의 자율적 규제를 통해서 개인정보를 보호하고자 하는 한국실정에서는 더 더욱 이를 회피하여야 한다. 명백한 법률상의 규정을 통해서만이 예외적으로 이를 인정할 수 있을 것이다. 따라서 교육행정정보시스템의 민간부문을 통한 관리의 시도는 위험천만한 발상이라고 할 수 있다.

2. 호적법

1) 개인정보자기결정권의 구체화 법률로서의 호적법

개인정보 보호에 대한 관련 법률은 헌법상의 개인정보자기결정권을 구체화하여 그 보호법익을 구체적으로 보호하여야 한다. 이는 정보사회에 있어서 개인정보의 활용을 가능케 하는 정보통신의 기술을 기본권 친화적 방향으로 운영되어야 한다는 말로 사용하기도 한다. 호적정보도 정보통신 기술을 이용한 전산화에 어울리는 업무이다. 그 과정을 보면 호적부의 양식 및 증명서는 전산화 이전과 비교하여 볼 때 호적의 편제단위(제8조), 호적의 기재사항(재15조), 호적내의 기재순위(제16조) 등 기존의 중요한 제도를 그대로 유지하고 있다. 다만 기재내용은 정보사회의 전산사무에 적합하게 세분하여 각각의 항목으로 분류하였다. 그 유용성에 대해서는 일반적으로 검색기능의 활성화를 통한 시간의 절약, 업무처리의 신속성, 관련업무와의 호적정보의 일원화, 행정서비스의 향상성을 들 수 있다. 호적법도 공공기관에 의한 개인정보 보호관련 법률에 속한다. 그리고 전산화가 이루어졌다. 따라서 호적법도 공공기관에 있어서의 개인정보 보호의 기본법률인 “공공기관의개인정보보호에관한법률”의 적용을 받는다. 즉 호적법에 따른 개개의 규정도 헌법상의 개인정보자기결정권의 보호법익을 구체화시키는 규정이어야 한다.

호적전산화 추진근거는 대법원의 “호적부의 전산이기 등에 관한 사무처리지침”(호적예규 제577호).

기타의 사항은 “호적부의 전산이기 등에 관한 사무처리지침”(호적예규 제579호) 참조.

2) “개인별 신분등록제도”

현행의 호적제도는 미국이나 독일식의 “사건(안)별 편제방식”이 아닌 “인적 편제방식” 중 직계와 방계혈족을 포함한 “가족부 방식”의 편제를 채택하고 있다. 따라서 국가나 제3자는 호적으로부터 직접적으로 부부관계, 부모와 자녀관계를 일람하여 파악하기 쉽다. 또한 그 호적 내에 있는 각 개인을 출생에서 사망까지 일생동안의 신분의 발생․변경․소멸을 일람하여 확인할 수 있다는 점과 입적(入籍)과 제적(除籍)을 서로 연결하기 때문에 신분관계를 무한으로 추적할 수 있는 검색기능을 가지고 있다. 즉 현행 호적제도는 검색기능에 있어 거의 절대적이다. 그렇지만 이는 국가의 개인생활에 대한 통제가 절대적 일 수도 있다라는 역설이 성립한다. 즉 국가는 개인에게서 발생할 수 있는 신분관계와 가족관계의 발생․변경․소멸의 전체를 통제하는 것도 되는 것이다. 더욱이 해당 가족 외에 개인 상호간의 친족관계의 유무․내용을 확인할 수 있다는 점에서 미국과는 달리 우수한(?) 공시기능을 갖고 있다.

이렇듯 친족간의 신분관계를 포함하고 있는 현행 “가족부” 형식의 “인적 편제방식”은 호적정보 보호의 측면에서는 많은 약점을 가지고 있다. 우선적으로 국가에 의한 신분관계의 통합적인 독점현상의 심화를 들 수 있다. 특히 호적정보의 전산화가 완료된 현시점에서는 더욱 그렇다. 검색기능을 이용한 관련 공무원의 열람권은 그대로 호적정보 소유자의 호적정보가 본인도 모르는 사이에 공개되어 질 수 있음을 의미한다. 따라서 단순 행정업무의 수행을 위한 담당 호적 공무원이 아닌 자의 개인정보 열람은 법률로 엄격하게 제한을 하여야 한다. 호적 공무원이 아닌 자의 법률에 규정된 열람권 수행은 가칭 “열람기록”을 남기도록 함으로써 관련인의 호적공개를 엄격하게 제한하도록 하여야 한다. 호적편제 방식에 있어 호적정보의 국가에 의한 독점화를 완화시키면서 양성불평등의 문제가 없는 것이 미국식의 완전한 “사안(건)별 편제방식”이기는 하나, 사회 속에서 가족을 바라보는 가치의 차이에서 오는 편제방법상의 차이를 전혀 무시할 수 없다. 호적을 개인만의 기록문서가 아닌 현실공동체를 이루고 있는 가족을 나타내는 기능을 하는 제도라는 한국 국민의 호적의식으로 인하여 이의 전면적인 수용은 어렵다고 본다. 그러나 개인의 신분관계의 발생․변경․소멸을 일람하거나 알 수 있는 방법은 전혀 없는 “사안(건)별 편제방식”의 장점인 개인정보 보호의 정신은 “개인별 신분등록 편제방식”에 있어 부모관계나 친족관계의 열람은 그 단계마다 제한의 강도를 달리 하는 방식을 통해 간접적으로 달성할 수 있다고 본다. 이러한 방식의 호적정보 보호는 한국에서의 특유한 개인의 신분확인방법인 주민등록번호를 통해 불가능한 면이 있다. 따라서 “개인별 신분등록 편제방식”을 통한 간접적인 호적정보 보호는 주민등록번호의 개선이 선결적으로 마련되어야만 실질적인 보호가 가능하다고 볼 수 있다.

이인호, 주민등록번호․지문날인과 개인정보자기결정권, 인터넷법률 제8호, 294쪽 이하 참조.

3) 호적정보의 “비공개”원칙

호적정보의 “공개”라는 명문의 규정은 없지만 구호적법 제12조(호적부의 열람, 등본, 초본), 제14조(제적부), 제132조(과태료) 등의 개별적 규정의 해석에 의해 이는 인정되었었다. 법원행정처의 호적정보의 공개에 대한 과거의 입장을 보면 호적의 공개는 “정당한 이유”가 없는 한 제한할 수가 없다는 입장 이였다. 즉 “호적부는 일반국민이면 누구에게든지 공개하여야 하므로 비록 본인의 호적등본교부의 금지청구가 있다 하더라도 그 교부를 거부할 수 없다”고 하여 왔다. 따라서 개정 전(前)의 호적법은 기본적으로 “호적이란 개인의 친족적 신분관계를 호적부를 통해 공시하기 위한 단순한 공적장부”라는 인식 하에 호적공개가 원칙이었다고 할 수 있다. 그 뿌리는 1911년 12월 16일의 “민적부(民籍簿)의 열람(閱覽) 기타에 관한 영(令)”(조선총독부령 제148호)이다. 이후 “조선민사령(朝鮮民事令)”이 제정되면서 위의 영(令)은 “개정 조선민사령”(1922.12.07 제령 제13호)에 흡수되었고 이에 기초하여 1923년에 “조선호적령”(1923.12.18 부령 제154호)이 제정․공포되었으면서도 호적문서는 “공시”와 “공개”라는 입장은 변치 않았다. 이러한 입장은 농경사회였던 한국에서의 호적공개의 필요성은 일제가 식민지를 완성하기 위한 토지수탈 등의 계약에 있어 그 당사자를 확인 할 목적, 즉 식민침략정책의 일환에 있었다는 주장도 있다. 현행 호적법의 호적공개제도는 1947년의 일본호적법을 모법으로 삼은 것이다.

“호적부의 열람 또는 호적의 등본․초본의 교부를 받고자 하는 자는 수수료를 납부하고 이를 청구할 수 있다”라고 규정되었었다.

법원행정처, 호적선례요지집 제1권(1980년- 1986년), 51-52쪽.

법원행정처, 호적선례요지집 제4권(1996.09- 2001.06), 47쪽.

1922년 개정 당시의 조선민사령 제11조의 7 제3호를 보면 “정당한 이유없이 호적부․제적부 또는 조선총독이 정하는 바에 의하여 열람을 허가한 서류의 열람을 거절한 때, 제4호에 따르면 ”정당한 이유없이 호적 또는 제적된 호적의 등본․초본 또는 조선총독이 정하는 바에 의하여 교부하여야 할 증명서를 교부하지 아니한 때“에는 시․구청장 또는 읍․면장에게 30원(圓)이하의 과료에 처한다”고 규정하고 있었고, 조선호적령 제8조는 현행 호적법 제 12조와 유사한 규정을 두어 호적공개의 원칙을 간접적으로 규정하고 있다.

문흥안, 호적의 기능과 사생활 비밀의 보호, 현대민법의 전망(범주 서영배박사 회갑기념논문집), 1995, 592쪽.

개정호적부 제12조 제1항에서도 여전히 “호적부를 열람하거나 호적의 등본․초본의 교부를 받고자 하는 자 또는 호적의 기재사항에 변경이 없다는 증명 또는 호적에 기재된 상황에 대한 증명을 받고자 하는 자는 수수료를 납부하고 이를 청구할 수 있다”라고 규정하고 있다. 따라서 호적부의 등본․초본 등의 열람 및 교부는 특정한 이해관련인에 한하여 청구할 수 있는 것이 아니라 누구나 청구할 수 있다. 이를 간접적으로 규제하기 위하여 동조 제2항에서 “호주 및 그 가족 등 대법원규칙으로 정하는 자를 제외하고는 그 청구사유(사용목적)를 밝혀야 한다”고 규정하고 있다. 대법원의 호적법시행규칙 제21조 제1항은 그 대상을 “호주 및 그 가족, 국가 또는 지방자치단체의 공무원으로서 직무상의 필요에 의하여 청구하는 자, 다른 법령에 의하여 청구할 수 있는 자”로 구체화하고 있다. 따라서 이외에는 신청서에 그 청구사유를 기재하여야 한다. 그러나 신청서는 누구나 제출하여야 한다. 이어서 호적법 제12조 제3항에서는 열람 및 증명서 교부청구가 호적에 등재된 자에 대한 사생활의 비밀침해 등 “부당한 목적”이 분명한 때에는 시․읍․면장은 그 열람․교부 및 증명을 거부할 수 있다“있도록 하고 있다. 그리고 ”부당한 목적“인지 여부의 판단은 신청인란과 청구사유란에 기재되어 있는 내용으로 판단하되, 청구사유 및 신청인란의 기재를 하지 않았거나 허위로 기재한 경우에는 일단 부당한 목적이 있는 것으로 볼 수 있을 것이라고 한다.

혼인외 출생자인 사실 또는 이혼경력 등 일반적으로 타인에게 알리고 싶지 않다고 생각되는 사항을 타당한 목적 없이 단지 호기심으로 알고자 하거나, 그 호적에 기재된 신분사항을 범죄에 이용하고자 등본․초본 등의 교뷰를 신청하는 경우를 말한다.

법원행정처, 호적선례요지집 제4권, 48쪽.

결론적으로 현행 호적법은 개정 전(前)과 마찬가지로 호적부의 열람 및 등본․초본의 교부청구는 원칙적으로 공개이되, 예외적으로 공개제한을 하고 있다고 볼 수 있다. 이러한 실무관행과 법원의 태도는 개인정보의 중요성을 인식하지 못하였던 산업사회에서 볼 수 있는 개인정보의 입장에 대한 전형적인 공공기관의 입장이다. 즉 개인정보 중 재산적 요소를 가능한 한 배제 또는 축소시켜 인격적 요소 방향으로 바라보아야 하는 “민감한 개인정보” 중의 하나인 호적정보를 경제적 이득과 행정상의 효율성의 달성의 관점에서만 보아 개인으로부터 정보의 수집과 활용 등에만 몰두하고 이의 보호에는 등한시한다는 의미이다. 호적은 말 그대로 개인의 신분관계의 발생․변경․소멸을 기록하는 공적장부이지 이를 불특정 다수인에게 “공시”하기 위한 제도는 결코 아니며 더욱이 호적정보는 “민감한 개인정보”이기 때문에 “비공개”가 원칙이 되어야 한다. 따라서 예외적인 공개는 법률을 통한 규정을 통해서만 가능하여야 함이 개인정보자기결정권의 보호법익에 합치된다고 할 수 있다. 또한 개정 호적법에서도 주민등록법과 동일하게 타인의 호적관련 증명서를 부정하게 교부받는 경우 등에 있어서도 처벌할 수 있는 규정을 신설해야만 할 것이다. 이러한 방향이 개인정보 보호의 국제적 기준이라 할 수 있는 OECD의 개인정보보호를 위한 가이드라인과 EU의 개인정보 보호의 준칙에 합당하다고 본다. 호적공개제도는 행위무능력자여부를 파악하기 위한 유효한 제도라는 것은 거꾸로 호적공개제도로 인하여 도리어 행위무능력자제도를 공동화시킨 주원인이라는 주장이 있다.

정현수, 개정호적법상의 개인정보보호에 관한 연구 -개정호적법상의 문제점을 중심으로 하여-, 비교사법 제9권 제4호, 2002, 329-330쪽 참조.

동일한 의견으로서는 정현수, 개정호적법상의 개인정보보호에 관한 연구 -개정호적법상의 문제점을 중심으로 하여-, 비교사법 제9권 제4호, 2002, 333쪽.

김진우, 현행 호적공개제도의 문제점에 관한 고찰, 법조 2000․08, 248쪽.

4) 호적담당 개인정보보호관의 신설

국가에 의해 호적정보의 수집, 생산, 이용이 법률의 규정에 맞게 이루어지고 있는지는 가칭 “호적담당 개인정보보호관”이 그 통제를 행하여야 한다. “공공기관의개인정보보호에관한법률”에도 개인정보보호관이 존재하고 행정자치부에 의해 입법예고 된 동 법의 법률안도 개인정보보호관의 임무확대를 규정하고 있으나, 실질적인 업무상의 독립규정은 없다. 차라리 상급자(법원)에게 해당 업무는 종속되어 있다고 봄이 옳다. 그리고 “호적담당보호관”의 임명은 법원에 의한 임명보다는 호적 담당관청의 내부에서 임명되어 관련 정보의 통제가 이루어짐이 현대적 권력분립의 기능적 성격에 부합된다고 본다. 그러나 최소한 동일인인 호적담당 공무원이 해당 업무의 호적정보보호관을 겸직하여서는 안 된다고 본다(실무적으로는 겸하고 있다). 호적정보의 실질적인 보호를 위해서는 호적정보의 수집, 생산, 이용자와 통제자(감독자)는 서로 분리되어 있어야 한다. 또한 통제자의 실질적인 업무의 보장을 위해서는 그의 업무의 독립성이 보장되어 있어야 하며 이를 법률에 규정함이 바람직하다고 본다.

5) 호적기재사항의 법률주의와 호주제도의 폐지

호적기재사항의 법률주의에 따라 호적기재사항은 법률로 정하여야 한다. 호적의 기재사항은 “민감한 개인정보”, 즉 “민감한 호적정보”이기 때문이다. 이를 단순히 행정상의 편리를 위한 행정정보로만 취급될 수가 없다. 동시에 “민감한 호적정보”는 그 보호와 활용에 있어 강한 목적구속성의 원칙을 적용 받아야만 한다. 호적기재사항은 사람의 신분관계의 발생․변경․소멸을 확정하기 위하여 호적부에 기재될 수 있는 사항이다. 현행 호적법 제15조를 보면 호적의 기재사항으로서 본적, 전(前)호주의 성명 및 호주와의 관계, 호적의 편제 기타 호적변동사유의 내용과 연월일, 호주 및 가족의 성명․본․성별․출생년월일 및 주민등록번호, 호주 및 가족이 된 원인과 연월일, 호주 및 가족의 친생부모와 양친의 성명, 호주와 가족과의 관계, 타가에서 입적하거나 타가로 떠난 자에 대해서는 그 타가의 본적과 호주의 성명, 호주 또는 가족의 신분에 관한 사항, 기타 대법원 규칙으로 정하는 사항을 규정하고 있다. 이와 같은 호적기재사항은 호적법규가 정하는 사항에 한정되기 때문에 학력이나 병역은 물론 전과관계 등은 호적기재사항으로 법규가 정한 것이 없으므로 호적부에 기재할 수 없다.

김갑동, 호적실무요론, 한국사법행정학회, 1996, 114-115쪽 참조.

호적부에 기재하는 사항은 진실에 부합하는 것으로 추정받으나 그 기재에 반하는 증거 또는 기재를 무효로 할 사실의 확인으로서 그 추정을 번복할 수 있다(1960.09.08 4293민상116).

제도라고 하는 것은 오래 계속되면 그것 자체로서의 생명을 취득하고, 존재를 계속하는 것으로 되어 그 기반에 있는 사회생활이 변하더라도 존재를 계속하여 역으로 사회생활에 영향을 미치게 된다. 이것은 어떠한 법률제도에 관하여도 그렇고 호적이라고 하는 것도 반대로 사회생활과 사람들의 심리에 영향을 미치고 있다. 여기에서 제도가 사람들의 의식을 규정하는 것을 생각할 때 제도를 개정할 경우에는 편리성보다는 원리원칙의 문제를 중시해야함을 의미한다고 할 수 있다.

호적기재사항은 혼인과 가족생활에 있어 개인의 존엄과 양성평등의 가치를 실현하라는 가족정책 이념과 걸맞아야 한다. 이는 가(家)에서 가족 구성원의 독립과 남성으로부터의 여성의 독립을 의미함은 논란의 여지가 없다. 그러나 민법 제984조의 호주의 승계순위에서 알 수 있는바와 같이 호주를 기준으로 하는 호주제도와 호적법상의 입적제도(호적법 제19조)는 합법적으로 여성을 차별하는 제도라고 할 수 있고, 또한 남성은 여성에 우선한다는 호적의식 속에서 여성차별을 강화하고 볼 수 있다. 실체법에 변동이 있으면 호적법도 이에 따라야 한다. 따라서 호주제도가 헌법의 가족정책 이념에 걸맞지 않은 일제의 천황통치의 잔재이며, 호주제도의 폐지는 존치로 인한 가부장적 개인의 의식을 조장하는 연원을 제거하는 긍정적 요소가 있으며 이미 실질적으로 호주의 권리의무는 유명무실화되어 그 위상은 변하였으며 현재의 부부중심의 가족중심은 호주제도와 맞지 않는다는 이유로 호주제도의 위헌요소가 강하다면 이의 폐지가 바람직하다. 법무부의 민법개정 안(案)도 호주제도의 폐지로 방향을 잡고 있다. 그렇다면 호적법에 있어서 호주와 관련된 호적기재사항은 전부 삭제되어야만 한다.

이희배, 동성동본불혼에서 근친혼금지로의 개정, 가족법연구 제12호, 한국가족법학회, 1998, 229쪽.

장영아, 호적제도의 개선방안에 대한 연구, 한국여성개발원, 1996, 50쪽; 김주수, 친족․상속법, 법문사 1998, 383쪽.

이희배, 호주제도의 개선방안, 민법의 과제와 현대법의 조명(경암 홍천룡교수 회갑기념논문집), 1997, 810-814쪽. 이에 대한 반대론은 조대현, 개인별 신분등록제도, 법률신문 제3145호(2003.02.10), 14쪽(호주제도의 폐지는 여성단체를 비롯하여 다수의 학자들이 주장하고 있는 상황이기 때문에 이에 관한 문헌소개는 생략하기로 한다).

호주제도를 폐지할 경우의 호적제도의 정비에 대해서는 이경희, 호주제도를 페지할 경우 호적제도의 정비방안, 가족법연구 제17권 제1호, 2003, 63쪽 이하 참조.

6) 최소한의 정보수집의 원칙과 공유금지의 원칙

본인, 국가 또는 지방자치단체의 공무원으로서 직무상의 필요에 의하여 청구하는 자 그리고 다른 법령에 의하여 청구할 수 있는 자가 호적에 기재되어 있는 호적정보를 입수할 수 있는 경우라도 증명을 필요로 하는 사항만을 증명하면 충분하고, 다른 신분사항 가족관계까지 교부할 필요는 없다고 본다. 이러함이 개인정보자기결정권의 보호법익에 있어 “최소한의 정보수집의 원칙”에 합당하다고 본다. 또한 수집된 호적정보를 수집의 목적을 달성한 경우에는 즉시 폐기하도록 강제적인 규정을 신설해야만 한다고 본다. 이러한 개인정보의 보호정신은 공공기관의 개인정보 보호에 관한 법률에 이미 반영되어 있다.

그리고 공공부문과 민간부문과의 호적정보 공유는 원칙적으로 불가능하여야 한다. 민간부문에서의 호적정보는 이익의 극대화를 위한 객체가 되기 때문이다. 예를 들어 민간부문에 의한 호적정보 소유자의 사망원인을 확인하기 위한 교부청구나 열람의 청구는 “제한사유인 ”부당한 목적“에 포함되어야 한다. 예외적으로 법률의 규정에 의해서만 가능하도록 하여야 한다.

7) 자기정보의 운영사항의 공개제도

또한 일본의 오오사까(大阪市)에서 시행하고 있는 “자기정보의 운영사항의 공개”에 대해 적극적으로 검토할 필요가 있다. 이는 타인이 자신의 호적 등본․초본의 교부를 받는 경우 본인의 신청에 의거하여 그 운영사항을 알 수 있게 하는 제도를 말한다. 그러나 자신의 정보를 입수한 자의 성명이나 주소 등의 정보도 하나의 개인정보이기 때문에 부당한 목적으로 호적 등본 등의 사본이 입수되어 인권침해의 염려가 있는 경우에는 본인도 알 수 없도록 하고 있으나 이는 비례성의 원칙에 따라야 한다고 본다. 즉 행정부의 해석이 아닌 법률의 규정에 따라 통지유무를 구체적으로 결정해야만 한다는 의미이다. 이는 실질적으로 관련인의 국가나 제3자에게의 호적정보의 노출로 인한 피해대책 마련에 있어 실질적인 호적정보 소유자의 보호를 위한 전제조건이기 때문이다.

二宮周平, 戶籍と人權, 部落解放硏究所, 1995, 75쪽.

V. 결론

언급한 처음의 사례에서 볼 수 있듯이 “가족”관계에서 발생하는 법적 또는 사회적 문제는 결코 작은 것이 아니다. 여기에 대해 서로의 가치관에 따라 취하는 입장은 극과 극에 서있다고 볼 수 있다. 지금까지는 그 해결방법을 개인이 아닌 “가족”이나 “사회” 속에서 발견하려고 하였다. 그러나 누구나 인정하듯이 현대의 가족형태와 가족구성원간의 관계는 과거에 비해 빠른 속도로 다변화하고 있다. 이에 따라 전래적인 혼인한 가정과 혼인 중의 출생자로 구성된 가족형태만을 “모범가족”으로 인정하려는 사회적 인식은 희박해 졌다. 사회 속에서 발생하는 이러한 갈등관계를 헌법은 헌법변천을 통해, 즉 헌법 제36조 제1항의 헌법상의 “가족”개념을 매개체로 적극적으로 수용해야만 한다. 이는 가족 안에서 우월한 지위를 가지고 있는 호주제도나 사회적 강자의 이익에 따른 해결이 아닌 가족구성원 개개인을 중심으로 한 문제해결을 의미한다. 그러하기 때문에 현대의 한국헌법과 독일헌법은 “가족”의 개념을 헌법상으로 규정하였고, 독일민법은 민법상에 “가족”개념을 규정하지를 않았다. 따라서 새로운 신분등록제도가 기존의 “가족부”방식과 동일한 전래적인 가족형태를 전제로 구성되어서는 옳지 않다고 본다. 현재와 미래의 다양한 가족 구성원들의 권리보호에는 취약하기 때문이다. 현행 민법상의 가(家)는 현실의 가족관계를 온전히 반영하고 있지 않으며 그것을 구체화 한 호적과 생활공동체인 가족과의 현실적인 괴리는 깊다. 이러한 호적법은 민법의 제778조나 779조가 개정되거나 없어지면 대폭적인 수정이 필요하다.

“민감한 개인정보”는 법률의 특별한 보호를 받는 것이 개인정보 보호관련 법률의 특징이다. “호적정보”는 당연히 “민감한 개인정보”에 속한다. 이는 처음부터 공시나 공개로부터 예외인 정보이어야 한다. 그러나 현행 호적법은 국가나 제3자의 호적부 열람과 교부청구를 통하여 사실상의 호적공개제도를 취하고 있다. 제3자의 “명백한 우월적 이익”이 존재하지 않는 경우에 호적정보라는 민감한 정보의 공개는 헌법상의 호적정보 소유자인 관련인의 “보호받을만한 이익”을 보장하여야 하는 개인정보자기결정권을 침해한다. 호적의 공개는 우리가 아는 일반적인 공시제도와는 틀을 달리한다고 할 수 있다. 이는 호적법의 규정에 있어 그렇다는 의미지 그 자체적으로 공개에 대한 정당성을 가지고 있지 않다. 이의 공개여부는 비례성의 원칙이 적용된 구체적인 법률의 규정을 통해서 해결을 하여야 한다.

그리고 공공기관과 민간기관과의 정보공유는 정보의 소유자를 단순하게 이용의 객체로 전락시킬 수가 있기 때문에 예외적인 법률규정이 아니면 공공부문과 민간부문간의 호적정보의 공유는 불가능하다고 보아야 한다. 호적법의 제12조 제3항의 “부당한 목적”임을 폭넓게 해석할 필요가 있다.

또한 호적전산화가 완료된 시점에 있어서는 호적정보 관련에 있어 필요만 부분만 청구하고 교부가 가능하도록 하여야 한다. 이는 개인정보자기결정권에의 보호법익인 필요한 정보의 “최소한의 수집”의 원칙에 해당된다. 더불어 호적정보의 수집, 생산, 이용자와 호적정보의 통제자(감독자)는 기존의 실무에 있어 관행처럼 동일인이 아니어야 하며, 감독의 기능을 하는 가칭 “호적정보보호관”의 신설도 바람직하다고 본다. 그의 업무에 있어 독립성 보장도 아울러 법률로써 보장함이 바람직하다. 마지막으로 “자기정보의 운영사항의 공개제도”의 운영은 호적정보 소유자의 실질적인 권리보호에 이바지 할 것이다.

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[지정토론]

신분등록제도의 변환방향에 대한 제언

정영화 (서경대학교 법학과 교수, 법학박사)

1. 호적법의 가족개념의 구체화 필요성

호적법의 개정으로 호주제가 폐지되면서 가족개념이 구체화되어야 함.

종래 민법상 가(家)의 개념은 가부장제를 중심으로 수직적인 가족관계는 성차별이 일반화되어서 부부를 중심으로 구성되는 가족관계에서 양성평등이 억압되는 현실에서 나아가 자녀의 인권이 아동 본위로 결정되는 것이 아니라, 부모의 기준으로 결정함.

이는 헌법 제36조에서 가족에 대한 국가의 보호의무와 가족연대권이 새로운 기본권으로 인정되는 현실임. 그러나 헌법은 가족개념을 민법의 개념에 위임하는 태도로 가족에 대한 사적 제도에 일임한 나머지, 국가의 가족에 대한 적극적인 보호조치로서 가족의 연대성을 중시하여야 함.

종래 독일의 경우는 가족제도를 공적 제도로서 인식하여 국가의 적극적인 보호조치가 1920년대부터 지속적으로 발전함. 예컨대, 가족의 기본권을 부권 중심에서 부부중심으로 또 가족단위를 중심으로 이해하여 아동에 대한 적극적인 보호와 부부관계도 아동을 위주로 변화되고 있다.

2. 우리나라의 가족개념

이제 호주제를 폐지하여 호적법상 가족개념은 다양한 형태로 존재하는 사회학적 가족 내지 사실적인 가족개념이 등장하고 있다. 물론 독일 경우에는 가족 개념을 적극적으로 정의하지 않고 있다. 즉, 독일 가족은 “사회에서 인정하는 특별한 지위를 가지는 일차적으로 부모- 자녀 관계에 입각한 생활형태”로 정의한다. 가족의 고유한 기능은 가족의 주체적인 책임을 우선적으로 고려하고, 국가는 가족의 자조능력을 지원하는 보충적인 것이다.

오늘날 가족의 형태와 구조의 변화에 가장 중요한 원인은 여성경제활동의 증가율이다. 취업여성이 급증하면서 전통적인 전업주부의 역할에 한정되는 것이 아니라, 맞벌이 부부와 이혼과 사별에 따른 한부모 가족, 재혼가족 및 입양가족, 공동체 가족 등의 다양한 형태의 가족이 급증하게 되었다. 물론 이혼율도 그러한 가족변천의 중요한 원인이 되었다.

3. 호적법 및 주민등록법의 개인신분등록제도

호적법은 혈연을 기초로 구성된 민법의 가족관계를 밝히는 공부로서 구체적으로 공적 법률관계에 있어서 호적법의 가족관계를 입증하는 근거가 된다. 또한 주민등록법은 행정목적으로 토지에 기초한 공법관계의 증명이나 사실관계에 대한 증거로서 운영목적이 상이하다.

그러나 국적의 취득에 따른 절차가 호적법의 등재와 주민법상의 주민등록의 순서로 행해 진다. 여기서 개인신분등록제도를 현행 인적 기준보다는 개인별 사항별로 구성하는 것은 당연한 전제이다. 오늘날 개인정보는 개인정보주체의 자기정보결정권을 전제하기 때문이다. 더구나 개인신분등록제도를 어떤 기준으로 운영할 것인가는 개인 ID의 고유성과 불변성을 기초로 할 것인가, 아니면 개인의 사회적 지위나 직업의 변화에 따라서 변동성을 전제할 것인가는 중요한 문제이다.

우리나라의 개인별 고유수자의 부여방식은 ID 자체가 영속적인 사회적 공신력을 부여하기 때문에 ID의 도용이나 오용에 대하여 다른 수정이나 확인 수단이 부재한 경우에는 자신의 ID를 도요당한 사람은 지속적인 고통이나 피해를 막을 수 없는 치명적인 결과를 초래할 수 있다. 따라서 개인신분등록제도는 개인별 수자가 아니라, 사회적 지위에 따른 사회보장번호 또는 건강보험번호를 개인별로 부여하여 개인의 토지관할이나 직업 등 세무자료의 변동에 따른 변동을 조건으로 개인별 신분등록제도가 바람직하다.

4. 정보담당관제도의 재고

발표자는 우리의 정보담당관제도가 어떻게 시행되고 있는지를 알고 있다면 호적업무에서 정보담당관제도의 신설은 근본적으로 개인정보감독기구의 신설에 의하여 대신할 수 있다고 본다. 현행 정보당당관은 다른 업무와 병행하여 과중한 업무추가로 인하여 생색나지 않은 일을 맡는 것인라는 점을 솔직히 인정하고 있는 실정이다. 따라서 개인신분등록제도와 더불어 현행 주민번호제도는 개인신분등록제도로 대체되어야 할 것이다.