외국의 인터넷 내용규제정책의 양상과 시사점

* 출처 : 토론회 □정보통신윤리위원회와 인터넷내용등급제, 무엇이 문제인가□ (2002. 6. 8, 인터넷국가검열공대위)

황 성 기 (한림대 법학부 교수)

발 제 2

Ⅰ 들어가는 말

2000년도와 2001년도에 우리 사회에서 벌어진 소위 □인터넷 내용등급제□논쟁은 인터넷 내용규제와 관련하여 수많은 쟁점들을 부각시켰다. 많은 쟁점들 중에서 필자가 생각하기에 가장 핵심적인 쟁점은 바로 다음 두 가지라고 판단된다.

첫째, 인터넷 내용규제의 □주체□는 누구여야 하는가의 문제이다.

둘째, 인터넷 내용규제의 □방법□은 어떤 것이어야 하는가의 문제이다.

위 두 가지 쟁점을 둘러싸고, 정부 대 시민단체간 혹은 시민사회 내부에서도 논쟁이 벌어졌었고, 아직도 이 문제들은 해결을 보지 못하고 있는 것으로 보인다.

그런데 위와 같은 두 가지 쟁점들을 포함하여 인터넷 내용규제를 둘러싼 여러 가지 논쟁과정을 지켜 보면서, 필자는 다음과 같은 의문을 가지게 되었다.

첫째, 정부는 인터넷 내용규제의 공동주체로서 시민사회를 인정할 용의가 있는가?

둘째, 시민사회는 인터넷 내용규제의 공동주체로서 자율규제를 위한 역량을 갖고 있는가?

물론 인터넷 내용규제와 관련하여, 초창기의 □매체특성론□에 기반하여 사이버공간은 정부가 개입할 수 없고 또한 개입해서는 안되는 영역으로 간주되어야 한다는 주장을 하는 견해도 존재할 수 있고, 또한 반면에 인터넷이라는 매체는 기존의 매체와 다를 바 없으며 또한 인터넷이라는 매체가 사회에 미치는 악영향은 기존의 매체보다 더 심하므로 정부규제를 더욱더 강화하여야 한다는 견해도 있을 수 있다. 또한 자율규제를 긍정한다고 하더라도 구체적인 내용이나 특히 정부의 역할부분에 대한 다양한 견해가 존재할 수 있다.

하지만 필자는 인터넷이 보다 발전할 수 있고, 또한 보다 안전한 매체로서 기능하기 위해서는 정부와 시민사회 모두 책임과 의무를 지고 있으며, 또한 서로의 존재와 역할을 인정해야 한다고 생각한다. 따라서 이번의 토론회에서는 구체적인 형태나 내용에는 이견이 있을 수 있겠지만, 원칙적으로 인터넷이라는 매체의 규제에 있어서는 기존의 매체에서보다는 정부와 시민사회가 공동으로 주체로서 참여할 수 있는 규제방식이 필요하다는 점이 인정되어야 하고, 또한 이러한 공동규제시스템(co-regulatory system)을 정착시키기 위한 정부와 시민사회의 적극적인 노력이 필요하다는 점에 합의가 이루어지는 기회가 되었으면 한다. 필자도 이러한 관점에서 인터넷 자율규제의 표준적 장치에 관한 소개와 아울러 외국의 인터넷 내용규제정책의 양상과 우리나라에서의 시사점에 대해서 몇 마디 언급하고자 한다.

Ⅱ 청소년보호 對 표현의 자유

현행 청소년보호법상의 청소년유해매체물제도는 독일의 청소년보호법제에서 따 온 것이라는 점은 이미 알려진 바이다. 일반적으로 청소년유해매체물 규제시스템의 기본취지는 청소년에게 유해한 매체물이나 정보의 제작은 허용하되 다만 청소년에 대한 유통을 금지하겠다는 의미이다. 따라서 청소년유해매체물은 □금지의 대상□이 아니라 □관리의 대상□이다. 그런데 청소년유해매체물 규제시스템과 관련하여서는 다음과 같은 문제점이 제시될 수 있다.

첫째, 청소년유해매체물 규제시스템 그 자체의 □정당성□문제이다. 즉 청소년에게 유해한 매체물이나 정보라는 특별한 범주를 법이 설정하여, 청소년에 대한 유통을 금지하고 더 나아가서 그 위반시 제재를 가하는 것 자체가 과연 정당한가의 문제이다.

하지만 이 부분에 대해서 필자는 다음과 같이 생각한다.

① □법적 규제□를 통한 청소년의 보호와 □교육□을 통한 청소년의 매체통제능력의 강화는 결코 상호 양립되어서는 안되는 것이 아니라, 오히려 상호 양립이 가능하고 양립되어야 한다는 점이다.

② 어느 나라를 막론하고 청소년유해매체물 규제시스템을 채택하고 있지 않은 나라는 없다는 점이다. 다만 차이가 있다면 사법부의 의한 통제방식이나 행정기관에 의한 통제방식이냐의 차이가 있을 뿐이다.

둘째, 청소년유해매체물 규제시스템의 □효율성 내지 효과성□의 문제이다. 청소년유해매체물 규제시스템의 정당성을 인정한다면, 청소년유해매체물 규제시스템이 □청소년보호□라는 목적을 달성하는데 있어서 효율적이어야 한다는 것은 당연하다. 그런데 너무 청소년유해매체물 규제시스템의 효율성을 강조하다 보면, 성인의 표현의 자유가 과도하게 제한될 위험성도 존재한다. 결국 이 문제는 청소년의 보호라는 공익과 표현의 자유의 극대화를 동시에 달성할 수 있는 방법은 없는 것인가의 문제라고 할 수 있다. 이 부분과 관련하여 필자는 청소년의 보호와 표현의 자유는 조화가 가능하지만, 문제는 그러한 조화를 달성할 수 있는 구체적 □방법□에는 과연 어떠한 것이 있는가라는 점이라고 생각하며, 이 점 때문에 정부와 시민사회는 공동으로 규제주체로서 적극적인 역할을 해야 한다고 생각한다.

Ⅲ 인터넷 자율규제의 표준적 장치

인터넷이라는 환경에서는 오직 하나의 방식 내지 어느 한 영역에서의 주체들에 의해서만 인터넷상의 문제들을 해결할 수 있는 해결방안을 제시해 주지 못한다. 즉 현재 □온라인상에서 청소년유해표현물로부터 청소년을 효과적으로 보호할 수 있는 □유일한□ 기술이나 방법은 존재하지 않는다(No single technology or method will effectively protect children from harmful material online)□. 따라서 인터넷상의 불법정보에 대응하고, 유해정보로부터 청소년을 보호하기 위해서는 종합적(integrated), 체계적(systematic), 동적(dynamic)이고도 공중의 요구(public needs)나 국가적 특성(national differences)에 적절히 반응하는 접근방법뿐만 아니라 국제적(international) 접근방법이 필요하다.

) Commission on Child Online Protection(COPA), Report to Congress, 2000. 10. 20., 9면.

) Memorandum on Self-Regulation of Internet Content: Responsibility on the Internet - Self-Regulation and Youth Protection, in Jens Waltermann & Marcel Machill(eds.), Protecting Our Children on the Internet: Towards a New Culture of Responsibility, Bertelsmann Foundation Publishers, G□tersloh, 2000, 26면.

이러한 종합적, 체계적, 국제적 접근방법의 일환으로서, 그리고 □인터넷내용규제의 합리화□를 危害서, 앞으로 우리나라에서의 새로운 인터넷 내용규제시스템은 민간영역과 정부영역이 상호협력하는 소위 □민□관 합동규제시스템(co-regulatory scheme)□이어야 한다고 생각한다. 이러한 □민□관 합동규제시스템□은 인터넷상의 자율규제를 근간으로 하여 표현의 자유를 극대화하면서도, 불건전정보(불법정보 및 청소년유해정보)의 합리적 규제를 통한 청소년보호의 공익실현을 목표로 하는 것이다. 그런데 민□관 합동규제시스템의 구축을 위해서는, 현재 정부영역의 정책 및 제도개선뿐만 아니라 민간영역의 자율규제능력의 제고 및 자율규제를 위한 기반조성이 필요하다고 생각된다.

) 예컨대 외국의 경우 영국, 호주가 민□관 합동규제시스템을 구축하여 가동 중이다.

필자는 기본적으로 궁극적인 민□관 합동규제시스템의 구축 그리고 자율규제시스템의 정착과 효율적인 운영을 위해서는 다음과 같은 3가지 측면에서 기본적인 시스템 내지 자율규제장치들이 구축되어야 한다고 생각한다.

첫째, 사업자영역에서 사업자 행동강령(codes of conduct)에 의한 자율규제이다(responsibility). 이것은 사업자영역에서 자율적으로 행해지는 불법정보의 규제 및 청소년유해정보의 합리적 유통관리를 목적으로 하는 것이다. 따라서 사업자 행동강령이라는 장치는 사업자에 의한 적극적인 자율규제를 전제로 하는 것이라 할 것이다.

둘째, 등급 및 내용선별시스템의 구축이다(rating and filtering). 등급 및 내용선별시스템이라는 것은 정보이용자의 정보통제권 내지 정보통제능력의 강화 및 정보선택권의 보장을 통해서 청소년보호를 달성하려는 목적을 지니는 것이다. 물론 등급 및 내용선별시스템이라는 장치는 특히 정보제공자의 자발적인 컨텐츠분류표시를 전제로 하는 것이라 할 것이다.

셋째, 민간 특히 이용자영역에서의 인터넷핫라인의 구축이다(reporting or hotline). 인터넷 핫라인이라는 장치는 주로 불법정보의 감시를 목적으로 하면서도, 인터넷컨텐츠에 대한 인터넷이용자의 이의제기 내지 불만(complaint)을 처리하는 장치로서 기능하는 것이다. 따라서 인터넷핫라인이라는 장치는 이용자의 적극적인 역할을 전제로 하는 개념이라고 할 것이다.

이러한 3가치 측면에서의 기본적인 시스템 이외에 인터넷이용자의 매체통제능력을 향상시키는(awareness-raising) 미디어교육□홍보시스템의 구축도 매우 중요한 장치로 제시되고 있다. 특히 미디어교육은 단순히 미디어를 기술적으로 다루는 방법을 교육하는 것이 아니라 미디어이용과 관련된 윤리교육을 포함하는 것이고, 더 나아가서 미디어에 대한 비판능력을 제고시키는 것까지 포함하는 것이다.

) 미디어교육의 개념정의와 관련하여, ① 미디어교육은 미디어에 대한 비판적 이해를 높이는 것, ② 미디어교육이란 미디어가 생산되는 메커니즘에 대한 이해를 포함하는 것, ③ 미디어의 비판적 소비자일 뿐만 아니라 비판적인 생산자의 역할을 할 수 있도록 하는 것, ④ 미디어환경이 우리의 삶에 긍정적으로 기능하게끔 감시자의 역할을 할 수 있도록 교육하는 것, ⑤ 그리하여 미디어와 함께 즐겁게 살아가는 방법을 함께 배워나가는 교육이 바로 미디어교육이라고 정의하는 견해가 있다. 문미원, □미디어교육의 정착방안□, □청소년사이버문화정책의 수립필요성과 방안□, 청소년보호위원회 주최 청소년보호정책토론자료집(2001. 7. 5.), 27면 참조.

아무튼 인터넷 내용규제에 있어서 오늘날 자율규제의 표준적인 장치들로 인식되고 있는 것들은 □인터넷사업자 행동강령□, □등급 및 내용선별시스템□, □인터넷핫라인□ 그리고 □미디어교육 및 홍보□ 등으로 제시될 수 있다.

) 인터넷 내용규제에 있어서 자율규제의 개념 및 표준적인 장치들의 내용에 관한 자세한 것은 황성기□최승훈, □인터넷 컨텐츠 자율규제의 개념과 장치들□, □정보와 사회□ 제3호, 한국정보사회학회(2001), 222-252면 참조.

<그림 1> 자율규제의 장치들 및 자율규제시스템

그림

) Jens Waltermann & Marcel Machill(eds.), Protecting Our Children on the Internet: Towards a New Culture of Responsibility, Bertelsmann Foundation Publishers, G□tersloh, 2000, 16면.

Ⅳ 외국의 인터넷 내용규제정책

1. 미국의 경우

가. 개관

미국은 주지하다시피 연방통신품위법(the Communications Decency Act; 일명 CDA 혹은 CDA Ⅰ)과 온라인아동보호법(Child Online Prtotection Act; 일명 CDA Ⅱ 혹은 COPA)을 통해서 세계 최초로 입법을 통한 인터넷규제를 시도한 국가이다. 특히 전자인 CDA의 내용과 이와 관련된 연방법원의 판결은 많이 소개되어 있다. 따라서 여기서는 후자인 COPA의 입법내용과 그에 관한 연방법원의 판결을 소개하기로 한다.

1997년 연방통신품위법이 연방대법원에 의해 위헌판결을 받자, 의회는 다시 인터넷상에서의 성표현물로부터 미성년자를 보호하기 위한 입법시도를 하게 되는데, 그 결과물이 바로 □온라인아동보호법(Child Online Prtotection Act: COPA)□이다. 1998년 10월 21일 종합세출승인법(Omnibus Appropriations Act)의 일부분으로 입법화된 이 법률은 일명 □CDA Ⅱ□라고 불리는데, 의회는 이전의 CDA와 그에 대한 법원의 위헌판결의 예를 거울삼아 CDA와 관련하여 법원이 채택한 논리들을 감안하여 입법을 시도하였다.

우선 온라인아동보호법의 주요 처벌조항인 47 U.S.C. §231(a)(1)의 내용은 다음과 같다.

□Whoever knowingly and with knowledge of the character of the material, in interstate or foreign commerce by means of the World Wide Web, makes any communication for commercial purposes that is available to any minor and that includes any material that is harmful to minors shall be fined not more than $ 50,000, imprisoned not more than 6 months, or both.□

47 U.S.C. §231(a)(1)의 내용을 살펴보면, 미성년자로 하여금 □미성년자에게 해로운 자료(material that is harmful to minors)□에 접근할 수 있도록 하는 것을 금지하고 있는데, 특히 그 수단은 □월드 와이드 웹□에 한정하고 있고, 또한 그 목적도 □상업적 목적□에 국한하고 있으며, 그 규제대상도 □미성년자에게 해로운 자료□에 국한하고 있음을 알 수 있다.

한편 §231(a)(3)은 §231(a)(1)을 위반한 자에 대한 민사상의 책임을 부과하고 있고, §231(b)는 일정한 경우에 통신사업자의 책임면제를 규정하고 있으며, §231(c)(1)은 형사상의 책임을 벗어날 수 있는 □적극적 항변사유(affirmative defense)□를 규정하고 있다. 또한 §231(e)는 □월드 와이드 웹을 통하여(by means of the World Wide Web)□, □상업적 목적(commercial purposes)□, □미성년자에게 해로운 자료(material that is harmful to minors)□, □미성년자(minors)□ 등의 개념들을 정의내리고 있다.

) 온라인아동보호법은 □미성년자□를 17세미만의 자로 정의하고 있다(§231(e)(7)). 이 점에 있어서도 규제연령의 기준을 18세로 설정했던 CDA와 다르다.

특히 §231(e)(6)은 □미성년자에게 해로운 자료□에 대한 개념정의를 다음과 같이 함으로써, 당해 자료가 미성년자에게 해로운지 여부를 판단함에 있어서 □지역사회기준(contemporary community standards)□을 적용하도록 하고 있다.

) □지역사회기준□이란 미국에 있어서 일정한 표현물의 음란 여부를 판정하는데 사용되는 기준인 소위 □Miller test□ 중의 하나이다. Miller test는 Miller v. California, 413 U.S. 15(1973)판결에서 미국연방대법원에 의해 정립된 것이다.

□(6) Material that is harmful to minors.--The term `material that is harmful to minors' means any communication, picture, image, graphic image file, article, recording, writing, or other matter of any kind that is obscene or that-

(A) the average person, applying contemporary community standards, would find, taking the material as a whole and with respect to minors, is designed to appeal to, or is designed to pander to, the prurient interest;

(B) depicts, describes, or represents, in a manner patently offensive with respect to minors, an actual or simulated sexual act or sexual contact, an actual or simulated normal or perverted sexual act, or a lewd exhibition of the genitals or post-pubescent female breast; and

(C) taken as a whole, lacks serious literary, artistic, political, or scientific value for minors.□

하지만 이 법률도 입법과정에서부터 법무부 스스로도 1998년 10월 5일 의회에 보내는 의견서에서 여러 가지 문제점을 지적할 정도로 위헌의 가능성이 높았는 바, 결국 1998년 10월 21일 대통령의 서명으로 통과되자, 바로 그 다음날인 1998년 10월 22일 ACLU를 비롯한 여러 단체들에 의해 위헌소송이 제기되게 된다. 그리고 이 법률에 대해서는 1998년 11월 20일자로 미합중국 지방법원 펜실베니아 동부지구의 Reed판사에 의해, 최종적인 위헌여부판결이 날 때까지 그 집행이 정지되는 □잠정적 금지명령(temporary restraining order)□이 내려졌고, 보다 광범위한 심리를 거친 후에 1999년 2월 1일에는 Reed판사에 의해 □예비적 금지명령(preliminary injunction)□이 내려졌다.

) 이 의견서에 대해서는 http://www.aclu.org/court/acluvrenoⅡ_doj_letter.html(1998.12.3)을 참조하기 바람.

) Civil Action No. 98-5591. 그리고 온라인아동보호법에 대해서 잠정적 금지명령을 내린 Reed판사의 결정문은 http://www.aclu.org/court/acluvrenoⅡ_order.html(1998.12.3)을 참조하기 바람.

) ACLU v. Reno, 31 F. Supp. 2d 473(E. D. Pa. 1999). 예비적 금지명령에 대한 Reed판사의 결정문은 http://www.aclu.org/court/acluvrenoⅡ_pi_order.html(1999.2.4) 참조하기 바람.

미합중국 지방법원 펜실베니아 동부지구의 Reed판사가 온라인아동보호법의 집행을 금지하는 □예비적 금지명령□을 발하면서 지적한 온라인아동보호법의 문제점은 기본적으로 다음과 같다.

첫째, 인터넷의 성격상 한번 컨텐츠를 인터넷에 게시하게 되면, 특정한 주나 특정한 지역의 거주자만이 당해 컨텐츠에 대해서 접근할 수 있도록 하는 통제가 현재의 기술상 불가능하므로, 결국 웹상에서 컨텐츠를 제공하고자 하는 자는 가장 보수적인 지역의 기준에 맞게 컨텐츠의 내용을 조정할 수밖에 없다는 점이다.

둘째, 온라인아동보호법이 규정하고 있는 □적극적 항변사유(affirmative defense)□로서의 각종 기술적 방법들의 비용과 부담을 분석한 결과, 온라인아동보호법은 웹상에서 헌법상 보호되는 컨텐츠를 제공하는 자에게 너무 과중한 경제적 부담을 지움으로써 결국 컨텐츠제공자로 하여금 컨텐츠제공을 포기하게 만들거나 필요 이상의 자기검열을 유발하게 한다는 점이다.

그리고  2000년 6월 22일에는 제3연방항소법원이 이러한 하급심의 금지명령을 지지하는 판결을 내렸다. 제3연방항소법원은 특히 □지역사회기준□을 적용하고 있는 □미성년자에게 해로운 자료□의 개념정의가 너무 광범위하기 때문에, 결국 온라인아동보호법 전체가 위헌선언될 가능성이 매우 높다는 점을 지적하였다. 즉 제3연방항소법원은 미성년자에게 해로운 자료인지의 여부에 대한 판단에 있어서 지역사회기준을 적용하고 있는 온라인아동보호법의 태도에만 근거하여 그 위헌가능성을 지적하면서 하급심의 금지명령을 지지하였던 것이다.

) ACLU v. Reno, 217 F. 3d 162(2000).

한편 제3연방항소법원의 위와 같은 견해에 대해, 연방대법원은 2002년 5월 13일 온라인아동보호법이 □미성년자에게 해로운 자료□의 개념정의를 함에 있어서 사용하고 있는 □지역사회기준□ 그 자체만으로는 온라인아동보호법이 위헌일 정도로 광범위하다고 판단할 수는 없다고 하였다. 그러면서 연방대법원은 지역사회기준의 사용 이외의 이유로 인해 온라인아동보호법이 위헌일 정도로 광범위한 것인지, 온라인아동보호법이 위헌일 정도로 애매모호한 것인지 등 기타의 위헌심사기준을 통과하는지 여부에 대해서는 판단을 하지 않았다. 따라서 이러한 문제점들에 대해서도 제3연방항소법원이 판단할 필요가 있다는 점을 지적하면서, 제3연방항소법원의 판결을 파기환송하였다. 하지만 온라인아동보호법의 집행을 금지하는 예비적 금지명령의 효력은 유지시켰다.

) Aschcroft v. ACLU, No. 00-1293(2002).

따라서 온라인아동보호법에 대한 연방대법원의 판결이 온라인아동보호법의 전면적 합헌을 의미한다고는 해석할 수 없을 것이다.

나. 평가

미국은 여타의 국가와 비교해 볼 때, 표현물의 규제를 자율규제시스템의 형식으로 운용하고 있는 것으로 알려져 있다. 하지만 그렇다고 해서 미국이 특히 청소년유해표현물에 대한 법적 규제를 하지 않는 것은 아니다. 다만 위에서도 언급하였듯이 사법적 통제방식을 채택하고 있을 뿐이다. 주 차원에서의 청소년유해표현물법(harmful-to-minor laws)이 대표적인 경우이고, 이러한 청소년유해표현물법의 형태로 인터넷을 규제하기 위해 연방 차원에서 입법화된 것이 바로 연방통신품위법(CDA Ⅰ)과 온라인아동보호법(CDA Ⅱ)이다. 이들 법률의 내용은 간단히 말해서 청소년에게 인터넷을 통해 청소년유해표현물을 제공하는 자에게는 형사벌을 부과한다는 것이다.

) 청소년유해표현물법(harmful-to-minor laws)은 이미 폐지되었고 또한 위헌판결까지 받은 우리나라의 미성년자보호법과 유사한 방식으로 청소년유해표현물을 규제하는 법률들이다.

미국에서의 CDA관련 논쟁 및 판결들은 거의 전세계적으로 논란을 일으킨 사건으로서, 오늘날 인터넷상에서의 내용규제와 관련하여 매우 중요하고도 의미있는 기준들을 제시해 주고 있다. 즉 인터넷이란 무엇인가라는 매체의 특성과 관련된 문제, 인터넷을 방송과 유사한 매체로 볼 것인가 아니면 인쇄매체와 유사한 매체로 볼 것인가와 관련된 심사강도의 문제, 인터넷상에서의 유해표현물에 대한 청소년의 접근을 효과적으로 차단할 수 있는 기술적 방법은 존재하는가라는 구체적인 접근통제방법에 관한 문제, 청소년보호를 위한 인터넷규제법률에도 여전히 기존의 심사기준인 명확성의 원칙과 과잉금지의 원칙 등이 적용될 수 있는가라는 문제 등과 관련하여 중요한 기준들을 제시해 주고 있다.

결론적으로 CDA관련 판결들은 첫째, 인터넷은 기존의 매체와는 다른 특성을 지니고 있고, 따라서 인쇄매체만큼 보호를 받아야 하기 때문에, 엄격심사를 적용해야 한다는 점, 둘째, 인터넷상에서의 유해표현물에 대한 청소년의 접근을 효과적으로 차단할 수 있는 기술적 방법이 현재로서는 존재하지 않기 때문에, 결국 인터넷상의 정보제공자는 CDA상의 형사처벌규정으로 인하여 위축될 수밖에 없다는 점 등을 지적하면서, CDAⅠ와 CDAⅡ를 위헌선언하였다.

아무튼 CDA관련 판결들을 계기로, 최소한 미국정부는 인터넷에 대해서 거의 무규제(non-regulation)정책을 채택하고 있는 것으로 보인다. 예컨대 빌 클린턴 대통령의 재직 당시 인터넷과 관련된 정책의 자문역을 담당했던 Ira Magaziner는 미국정부가 인터넷관련 정책을 추진함에 있어서 적용하고 있는 기본원칙으로서, 첫째, 인터넷관련 정책의 개발에 있어서는 민간영역(private sector)이 주도해야 한다는 점, 둘째, 인터넷은 철저한 시장원리가 지배되는 영역이어야 한다는 점, 셋째, 탈중앙통제적(decentralised) 매체로서의 인터넷의 특성을 존중할 필요가 있다는 점, 넷째, 인터넷은 최초의 세계화된(global) 매체라는 점 등 4가지를 제시하고 있다.

) 물론 미의회에서 지속적으로 인터넷규제법률들의 입법을 시도하고 있기는 하다.

) Ira Magaziner, □The Role Governments Should Play in Internet Policy□, in Jens Waltermann & Marcel Machill(ed.), Protecting Our Children on the Internet: Towards a New Culture of Responsibility, Bertelsmann Foundation Publishers, G□tersloh, 2000, 66-74면.

2. 독일의 경우

가. 개관

독일은 청소년보호를 위한 표현물 규제시스템으로서 전형적인 국가 주도의 등급시스템을 도입하고 있다. 독일에 있어서 청소년보호는 언론□출판의 자유에 대한 제한근거로서 독일기본법에 명문으로 규정되어 있는데(독일기본법 제5조 제2항), 이것을 근거로 입법화된 대표적인 법률이 바로 1985년에 제정된 □공공장소에서의 청소년보호에 관한 법률□(Gesetz zum Schutze der Jugend in der □ffentlichkeit: Jugendschutzgesetz-J□SchG, 이하 □청소년보호법□이라 약칭함)과 1953년에 제정되고, 1997년에 멀티미디어법에 의해 개정된 □청소년유해문서 및 매체내용의 배포에 관한 법률□(Gesetz □ber die Verbreitung jugendgef□hrdender Schriften und Medieninhalte: GjSM, 이하 □청소년유해물법□이라 약칭함)이다.

) 자세한 내용은 박용상, □독일에서 청소년보호를 위한 표현자유의 규제□,「헌법규범과 헌법현실」, 권영성교수정년기념논문집, 법문사(1999), 290-317면; Horst von Hartlieb, Handbuch des Film-, Fernseh- und Videorechts, 3.Auflage, C.H.Beck(1991), 25-88면 참조.

독일의 청소년보호법과 청소년유해물법은 우리나라 청소년보호법의 입법모델이 된 것들로서, 기본적으로 각각 사전등급분류제와 청소년유해도서 및 매체의 결정과 목록등재에 관한 내용을 규율하고 있다. 따라서 사전이든 사후이든 기본적으로 청소년유해 여부에 따른 등급분류제를 채택하고 있는 것이다. 물론 청소년보호법과 청소년유해물법은 청소년보호를 위한 표현물의 규제라는 점에 있어서는 동일하지만, 이를 위한 심의종류(사전심의인지 사후심의인지), 심의기준, 심의주체, 심의대상 등에 있어서 차이점을 드러내고 있다. 우리나라의 청소년보호법과 청소년보호위원회, 그리고 청소년유해매체물에 대한 사후심의 및 결정제도 등이 바로 독일에서 빌려온 것이라는 점은 주지의 사실이다.

물론 독일에서도 인터넷상에서의 청소년유해매체물로부터 청소년을 어떻게 보호할 것인가라는 문제는 매우 중요한 문제인바, 이를 위한 인터넷 내용규제시스템의 구축은 1997년 7월 22일 공포된 □정보통신서비스의 기본조건의 규율에 관한 법률□에 의해 이루어졌다고 할 수 있다. 즉 □멀티미디어법□ 내지 □정보통신서비스법□이라고 불리는 동 법의 제6절은 기존의 □청소년유해문서 배포에 관한 법률(Gesetz □ber die Verbreitung jugendgef□hrdender Schriften)□의 일부 조항들을 개정하는 규정으로서, 정보통신서비스의 이용에 있어서의 청소년보호가 주된 내용을 이루고 있다.

나. 멀티미디어법상의 인터넷 내용규제의 내용

1) 청소년유해매체물 범위의 확장 및 기술적 차단조치의 효과

멀티미디어법에 의해 개정된 청소년유해물법은 청소년유해매체물로 결정될 수 있는 매체물의 범위를, 문서(Schrift)의 포섭범위를 확장함으로써 확대하고 있다. 즉 문서의 포섭범위에 해당된다고 기존에 규정되어 있던 □음반(Tontr□ger), 영상물(Bildtr□ger), 도화(Abbildungen) 및 기타 표현물(andere Darstellungen)□ 이외에 □데이터저장장치(Datenspeicher)□이라는 문구를 삽입함으로써 문서의 포섭범위를 확장하고 있는 것이다(동 법 제1조 제3항 제1문). 이렇게 □데이터저장장치□라는 문구를 삽입한 이유는, 기존의 청소년유해물법이 규정하고 있는 문서의 포섭범위가 인쇄매체나 혹은 유형의 매체물에 국한된다고 하는 독일법원들의 해석 때문이라고 할 수 있다. 따라서 새로운 정보통신서비스의 영역에서도 청소년에게 유해한 컨텐츠가 유통되는 경우에는, 기존의 청소년보호원칙을 새로운 영역에서도 관철시키기 위한 새로운 규율이 필요하게 되었던 것이다.

) 원문은 다음과 같다. □Den Schriften stehen Ton- und Bildtr□ger, Datenspeicher, Abbildungen und andere Darstellungen gleich□.

) Horst E. Theis, Die Multimedia-Gesetze: Erl□uterungen, Gesetzestexte, amtliche Begr□ndungen, Luchterhand(1997), 224면.

반면에 □방송에 관한 주간협약□ 제2조에 따른 방송송출과 1997년 1월 20일에서 2월 7일까지 채택된 □미디어서비스주간협약□(Staatsvertrag □ber Mediendienste) 제2조에 따른 컨텐츠제공은 청소년유해물법상의 문서개념에서 제외시키고 있다(동 법 제1조 제3항 제2문). 그 이유는 독일에서는 우편, 전신 및 전화 등 통신매체는 연방의 전속관할에 해당하는 반면에, 방송은 주의 소관이기 때문이다.

한편 멀티미디어법에 의해 개정된 청소년유해물법은 인터넷 내용규제와 관련하여 다음과 같은 내용을 포함하고 있다. 즉 청소년유해매체물로 목록등재가 고시된 문서의 경우에는 전기통신을 이용한 정보통신서비스를 통해서도 배포되거나 접근이 허용되어서는 안된다(청소년유해물법 제3조 제1항 제4호). 이것을 위반하는 경우에는 1년 이하의 징역 또는 벌금에 처해진다(동 법 제21조 제1항 제3a호). 하지만 기술적 예방책(technische Vorkehrungen)을 통해 국내에서의 제공 또는 배포가 성인이용자에게 국한될 수 있는 경우에는, 정보통신서비스를 통한 배포나 접근은 허용된다(동 법 제3조 제2항 제2문). 여기서 기술적 예방책의 종류와 관련하여서는, 청소년유해물법이 명문의 규정을 두고 있지 않기 때문에, 새로운 기술적 발전에 대해서 개방적인 태도를 취하고 있다. 따라서 코드화(Verschl□sselung), 암호통신(Chiffrierung) 혹은 폐쇄이용자그룹의 설정(권한있는 운영자의 연령통제가 이루어지는) 등과 같은 방법도 포함될 수 있다. 하지만 단순한 시간대제한방법은 포함되지 않는다. 그리고 청소년유해물법상 일반적으로 청소년유해매체물의 광고가 제한되고 있는데, 기술적 예방책을 통하여 광고에 대한 아동이나 청소년의 접근을 차단할 수 있는 경우에는 예외이다(동 법 제5조 제3항 제2호).

) Horst E. Theis, Die Multimedia-Gesetze: Erl□uterungen, Gesetzestexte, amtliche Begr□ndungen, Luchterhand(1997), 225면.

또한 청소년유해물법은 위와 같이 청소년유해매체물 범위의 확장 및 기술적 차단조치의 효과에 관한 새로운 규정을 도입했을 뿐만 아니라, 새로운 정보통신서비스의 등장과 매체환경의 변화에 대응하고 청소년유해매체물 규제시스템을 정보통신서비스 전 영역에 확대한다는 의미에서, 기존의 □청소년유해문서 배포에 관한 법률□(Gesetz □ber die Verbreitung jugendgef□hrdender Schriften)이라는 명칭을 □청소년유해문서 및 매체내용의 배포에 관한 법률□(Gesetz □ber die Verbreitung jugendgef□hrdender Schriften und Medieninhalte)로 개칭하게 된다. 물론 여기서 □매체내용(Medieninhalte)□이란 법률상의 용어정의는 없지만, 입법취지상 정보통신서비스, 보다 구체적으로 이야기하면 인터넷을 통해 유통되는 컨텐츠를 의미한다고 할 수 있다.

2) 정보통신서비스제공자의 의무

멀티미디어법에 의해 개정된 청소년유해물법은 정보통신서비스제공자에 대해서 청소년 유해내용에 대한 표기의무를 부과하고 있으며, 특히 상업적으로 서비스를 제공하는 자에게는 청소년보호문제에 관해 이용자와 상담을 하고 서비스제공자에게 조언을 하는 청소년보호담당자를 임명하도록 의무를 부과하고 있다(청소년유해물법 제7조 a). 즉 전기통신을 통한 전송에 의해 정보통신서비스를 상업적으로 제공하는 자는, 이러한 서비스가 일반대중에게 제공되고 또한 청소년에게 유해한 내용을 포함하고 있는 경우에는, 청소년보호담당자(Jugendschutzbeauftragte)를 임명하여야 한다(동 조 제1문). 청소년보호담당자는 청소년보호문제에 관해 이용자와 상담을 하고 또한 서비스제공자에게 조언을 한다(동 조 제2문). 서비스제공자가 서비스제공계획과 일반이용약관을 수립할 때에는 청소년보호담당자를 참여시켜야 한다(동 조 제3문). 청소년보호담당자는 서비스제공자에게 서비스제공의 제한을 제안할 수 있다(동 조 제4문). 청소년보호담당자를 임명해야 하는 서비스제공자의 의무는, 서비스제공자가 자율규제단체에 대해서 제2문에서 제4문까지의 과제수행을 의무로 위임한 경우에는, 실현된 것으로 볼 수 있다(동 조 제5문). 하지만 제7조 a 제1항 제1문에 반하여, 청소년보호담당자를 임명하지 않거나, 또는 자율규제단체에 대해서 이 과제의 수행을 의무로 위임하지 않은 경우에는, 질서위반(Ordnungswidrigkeit)으로 3만마르크 이하의 과료(Geldbu□e)에 처해질 수 있다(청소년유해물법 제21조 a 제1항 제2호 및 제2항).

) 이 조항은 실제로 중소규모의 정보통신서비스제공자들에게 매우 큰 이점이 될 수 있는데, 그 이유는 비용절감 때문이라고 한다. 그리고 독일에서는 이 규정이 도입된 이후 사업자의 자율규제기구로서 □Freiwillige Selbstkontrolle Multimedia Diensteanbieter(FSM)□이 구성되었다. 멀티미디어법의 제정 이후 독일에서의 인터넷 내용규제 현황에 관한 간략한 소개로는 Otto Schily, □Worldwide Communication-A New Culture of Common Responsibility□, in Jens Waltermann & Marcel Machill(ed.), Protecting Our Children on the Internet: Towards a New Culture of Responsibility, Bertelsmann Foundation Publishers, G□tersloh, 2000, 79-96면 참조.

다. 평가

독일의 인터넷 내용규제시스템과 관련해서는, 기존의 청소년유해물법상의 목록등재주의를 인터넷 컨텐츠에 대해서도 적용하고 있다는 점을 주목할 필요가 있다. 물론 국제적인 매체에 과연 기존의 규제시스템이 효과적으로 적용될 수 있을 것인가라는 의문이 있을 수 있으나, 국내의 컨텐츠에 대해서는 기존의 규제시스템을 그대로 적용함으로써, 여전히 국가가 청소년에게 유해한 인터넷 컨텐츠에 대해서도 강력한 규제를 행하겠다는 의지를 보여주는 것이라 하겠다. 또한 멀티미디어법에 의해 개정된 청소년유해물법이 새로 도입한 청소년보호담당자제도는 사업자에 의한 자율규제를 유도할 수 있는 법적 장치라는 점에서 주목할 필요가 있고, 특히 중소규모 사업자들을 위해서 청소년보호담당자가 수행해야 할 업무를 자율규제단체에 위임할 수 있도록 한 것은, 사업자에 의한 자율규제관행이 부족한 우리나라에서도 매우 의미있는 제도라고 평가할 수 있다.

3. 호주의 경우

가. 인터넷 컨텐츠 공동규제시스템의 개요 및 배경

1999년 호주에서는 □1992년 방송서비스법□을 개정하는 내용의 □1999년 방송서비스수정법(온라인서비스법)□이 제정됨으로써, 인터넷 컨텐츠에 대한 공동규제시스템(co-regulatory scheme)이 구축되었다. 이 시스템의 핵심요소 즉, 이의제기(complaints) 시스템 및 사업자 행동강령(industry code of practice) 시스템을 구축하기 위한 규정들은 2000년 1월 1일에 시행되었다. 이 시스템의 운영은 연방기관인 호주방송청(Australian Broadcasting Authority: ABA)이 담당하고 있다. 공동규제의 성격은 인터넷의 이용을 증진시키는 동시에 인터넷상의 안전에 대한 사회의 염려를 불식시키려는 정책의도에서 기인한다. 호주방송청의 공동규제시스템의 기본 구성요소는 다음과 같다.

) 정식명칭은 □Broadcasting Services Amendment(Online Services) Act 1999□이다.

) 온라인서비스법상의 인터넷 내용규제시스템에 있어서 중심축이 되고 있는 기관은 지상파방송, 디지털방송 등 방송매체뿐만 아니라 인터넷 컨텐츠에 대한 규제까지 담당하는 독립연방기관으로서 1992년의 방송서비스법에 의해 설립된 호주방송청(Australian Broadcasting Authority)과 출판물, 영화, 컴퓨터게임의 등급분류기관으로서 1995년의 등급분류법(Classification Act 1995)에 의해 설립된 등급분류위원회(Classification Board)이다. 따라서 호주가 채택하고 있는 인터넷 내용규제시스템은 국가 주도의 등급시스템이라는 점을 알 수 있다. 또한 온라인서비스법상의 인터넷 내용규제시스템은 기존의 출판물, 영화, 컴퓨터게임에 적용되었던 등급분류시스템을 인터넷 컨텐츠에 적용하고 있다. 즉 출판물, 영화, 컴퓨터게임에 적용되었던 연령등급제를 인터넷 컨텐츠에 기본적으로 응용하면서, 핫라인의 구축이라든지 사업자의 행동강령 등의 채택을 통한 독특한 규제시스템을 도입하고 있는 것이다.

□ 이의제기를 위한 온라인상의 핫라인 구축

□ 인터넷 사업자에 의한 사업자 행동강령의 개발

□ 공동체 교육, 컨텐츠와 기타 비합법적 활동의 감시

기본적으로 호주의 공동규제시스템은 □오프라인에서의 불법은 온라인상에서도 불법을 구성한다□는 원칙에 근거하고 있다. 이러한 원칙에 근거하여 호주정부는 출판물, 영화 및 기타 매체 등을 분류하는 현재의 등급분류시스템(classification system)을 인터넷으로까지 확장하는 입법에 대한 연구과정을 거쳤다. 호주의 인터넷의 컨텐츠규제에 대한 공식적 전개과정은 1995년 7월에서 1998년 12월까지 통신□정보기술및예술부장관(the Minister for Communications, Information Technology and the Arts)의 행정명령(ministerial direction)에 따라 호주방송청에 의해 작성된 2개의 보고서에서부터 시작되었다. 이 두 개의 보고서는 온라인 컨텐츠에 대한 규제를 위한 여러 가지 방법들을 다루고 있다. 이와 같은 연구과정을 거친 후 1999년 방송서비스수정법안(온라인서비스법)이 1999년 4월 21일에 상원에 제출되고, 결국 이 법안은 1999년 7월 16일에 양원 모두에서 통과가 되고 왕실의 동의(royal assent)를 받게 된다.

) 호주의 등급분류에 관한 법은 □Classification (Publications, Films and Computer Games) Act 1995□ Act No. 7 of 1995 as amended 이다.

) □Report on First Investigation into approaches to online content regulation□(June 1996) <http://www.aba.gov.au/what/online/ols_report/index.htm>; □Report on Second Investigation into approaches to online content regulation□(December 1998) <http://www.aba.gov.au/what/online/reports_files/dir2_report.pdf>.

호주방송청은 사업자 행동강령의 등록과 그 실행에 대한 감독, 그리고 인터넷 컨텐츠에 대해 제기된 이의제기신청의 조사를 포함하여, 본 규제시스템의 핵심요소들을 관장한다. 또한 호주방송청은 방송서비스법 제5장(온라인서비스법) 제94조에 명시된 다음과 같은 많은 부수적인 기능들을 수행한다:

□ 공동체 교육(community education)

□ 아동들의 인터넷이용 감독 및 통제와 관련하여 아동의 부모와 보호자들에 대한 조언과 조력

□ 국제협력

□ 연구

□ 통신□정보기술및예술부장관에게 인터넷 산업에 있어서의 기술적 발전과 서비스의 경향을 조언

나. 평가

호주는 연방기관인 호주방송청에 의해서 인터넷 컨텐츠에 대한 감시망(Hotline)이 운영되고, 이것이 법에 의해서 제도화되어 있는 독특한 규제모델을 제시하고 있다. 1999년 온라인서비스법의 제정으로 구축된 호주의 인터넷규제모델은 호주방송청이 운영하는 핫라인(이의제기시스템)을 중심으로 사업자 행동강령의 제정과 시행, 사회공동체에 대한 교육으로 구성되어 있다.

호주의 온라인서비스법을 통한 인터넷 내용규제시스템은 정부와 인터넷기업, 그리고 시민사회가 협력하는 □공동규제시스템□을 제안하고 있다. 이는 우리 사회의 인터넷 컨텐츠 규제모델 형성에도 새로운 시각을 제시하는 것이라고 할 수 있다. 특히 인터넷기업의 책임을 강조하고 이들에게 사업자 행동강령을 제정하고 이를 시행하도록 하는 것은 심도있게 연구되어야 하고, 적극적으로 검토되어야 할 사안이라고 판단된다. 또한 사회공동체에 대한 교육의 문제는 불건전정보 규제에 있어 매우 중요한 처방이라고 할 수 있을 것이다. 이를 위한 전담기구를 설치하고 시민단체가 이를 운영해 나간다면 장기적인 측면에서 상당한 효과를 가져올 수 있을 것이다.

Ⅴ 우리나라에 있어서의 시사점

1. 정부의 규제권한이 너무 과도하지 않는가?

물론 인터넷 내용규제의 형태는 각국마다 다양한 형태를 띠겠지만, 위에서 언급된 미국, 독일, 호주의 예에 비추어 볼 때, 우리나라의 인터넷 내용규제시스템은 정부의 규제권한이 너무 강력한 시스템이라고 평가할 수 있다. 특히 현행 전기통신사업법 제53조가 규정하고 있는 불온통신에 대한 정보통신부장관의 취급거부□정지□제한명령제도는 필자가 생각하기에는 위헌적인 제도임에 분명하다. 사실 정보통신부장관의 취급거부□정지□제한명령제도는 인터넷의 특성을 전혀 감안하지 못하는 제도로서, □인터넷규제의 합리화□를 위해 도입된 제도가 아니라 단지 전기통신산업분야에 있어서 정부의 지속적인 감시권한을 보전하기 위한 제도에 불과하다고 할 수 있다. 이러한 점은 다음과 같이 현행 불온통신 규제시스템의 연혁을 살펴보면 알 수 있다.

불온통신에 대한 규제의 연혁은 1961년까지 거슬러 올라간다. 1961년 12월 30일 전파의 관리를 위한 □전파관리법□이 법률 제924호로 공포되는 것과 동시에 □전기통신법□도 동일 자에 법률 제923호로 공포되었는데, 이로 인해 전기통신에 대한 법적 규제의 기본적인 골격이 갖추어지기 시작하였고, 그리고 이때부터 본격적으로 통신에 대한 □국가의 직접운영시대□가 시작되었다고 할 수 있다. 이 당시 전기통신법 제6조는 다음과 같이 규정하고 있었다.

제6조[불온통신의 단속]: 체신관서 또는 전화관서는 公安을 妨害하거나 美風良俗을 해하는 것이라고 인정되는 公衆電氣通信은 이의 접수를 하지 아니하거나 전송의 전부 또는 일부를 정지할 수 있다.

그리고 1981년 4월 7일에 공포된 전기통신법중개정법률(법률 제3421호)은 한국전기통신공사를 설립하여 지금까지 체신부장관이 관리운영하던 공중전기통신사업의 경영을 1982년부터 동 공사가 담당하도록 하면서 통신에 대한 □한국전기통신공사의 독점시대□를 열었는데, 이와 동시에 제6조[불온통신의 단속] 중에서 □공안을 방해하거나 미풍양속을 해하는□ 부분을 □공공의 안녕질서 또는 미풍양속을 해하는□으로 개정하였다.

한편 현행 정보통신부장관의 거부□정지□제한명령제도는 1983년부터 등장한다. 즉 1983년 12월 30일 기존의 전기통신법이 □전기통신기본법□(법률 제3685호)과 □공중전기통신사업법□(법률 제3686호)으로 분리되었는데, 이 당시 공중전기통신사업법은 다음과 같이 규정하고 있었다.

제80조[불온통신의 단속]: ① 공중통신이용자는 공공의 안녕질서 또는 미풍양속을 해하는 내용의 통신을 하여서는 아니된다. ② 제1항의 규정에 의한 공공의 안녕질서 또는 미풍양속을 해하는 것이라고 인정되는 통신의 대상 등은 대통령령으로 정한다. ③ 체신부장관은 제1항의 규정에 의한 공공의 안녕질서 또는 미풍양속을 해하는 것이라고 인정되는 공중통신의 취급을 公社로 하여금 거부□정지 또는 제한하게 할 수 있다.

하지만 현행 제도와 같이 여기에 위반한 한국전기통신공사에 대한 제재규정은 보이지 않는다.

한편 그동안 독점체제로 운영되어 왔던 전기통신산업에 경쟁체제를 도입하기 위하여 1991년 8월 10일 전기통신기본법이 법률 제4393호로 전면개정되고, 동시에 공중전기통신사업법도 동일자에 법률 제4394호로 □전기통신사업법□으로 전면개정되면서 전기통신산업에 □경쟁도입의 시대□가 도래하였는데, 이 당시 전기통신사업법은 불온통신에 대한 거부□정지□제한명령의 대상을 한국전기통신공사에서 전기통신사업자로 확대하면서, 이러한 명령을 위반한 사업자에 대한 벌칙규정도 두게 되었다.

그리고 정보통신윤리위원회에 의한 심의제도는 1995년 1월 5일 전기통신사업법중개정법률(법률 제4903호)에 의해 제53조의 2로 추가되었던 것이다.

위에서 살펴본 바와 같이, 정보통신부장관의 취급거부□정지□제한명령제도는 전기통신산업분야가 민영화되면서, 행정부가 갖고 있던 통신의 내용에 대한 기존의 통제권한을 그 대상에 있어서 민간부문으로 확대하면서 생긴 것이라고 할 수 있다. 불온통신에 대한 정보통신부장관의 취급거부□정지□제한명령제도의 위헌성에 대해서는 이미 오래전부터 분석되어 왔기 때문에, 더 이상 언급하지 않겠다. 다만 이와 관련하여 필자가 하고 싶은 말은 비록 인터넷 내용규제에 있어서 정부의 역할이 인정되어야 하고 또한 필요하다고 하더라도, 현재와 같은 정부통신부장관에 의한 불온통신 규제시스템은 □공동규제시스템의 구축□ 및 □자율규제의 강화□라는 전체 맥락에 비추어 볼 때, 결코 바람직한 것은 아니라는 점이다.

) 불온통신에 대한 정보통신부장관의 취급거부□정지□제한명령제도의 위헌성에 관한 자세한 논증은 황승흠, □인터넷과 기본권-이른바 □불온통신□의 규제를 중심으로-□, □헌법학연구□ 제5권 제2호, 한국헌법학회, 1999, 23-53면; 황성기, □사이버스페이스와 불온통신규제□, □헌법학연구□ 제6권 제3호, 한국헌법학회, 2000, 153-207면 참조.

2. 정보통신윤리위원회의 성격이 너무 애매하지 않는가?

불온통신에 대한 정보통신부장관의 취급거부□정지□제한명령제도가 위헌적인 제도라고 한다면, 전기통신사업법 제53조의 2가 규정하고 있는 정보통신윤리위원회의 문제점은 바로 정보통신윤리위원회의 성격에서 비롯된다고 할 수 있다. 결론적으로 이야기하면 현행 정보통신윤리위원회의 업무와 기능, 성격은 □공동규제시스템의 구축□ 및 □자율규제의 강화□라고 하는 인터넷 내용규제정책의 기본목표에 장애가 된다고 할 수 있다. 따라서 정보통신윤리위원회의 업무와 기능, 성격을 전면적으로 재조정할 필요가 있다고 생각한다.

현행법상 정보통신윤리위원회가 갖고 있는 권한을 분석해 볼 때, 정보통신윤리위원회의 기능은 크게 두 가지로 구분될 수 있다.

첫째, 불온통신 규제시스템의 운영주체 중의 하나로서 기능한다.

전기통신사업법 제53조의 2(정보통신윤리위원회): ① 제53조의 규정에 의한 불온통신을 억제하고 건전한 정보문화를 확립하기 위하여 정보통신윤리위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다.

② 위원회는 위원장 1인을 포함한 11인 이상 15인 이하의 위원으로 구성한다.

③ 위원은 학계·법조계·이용자단체 및 정보통신관련업계 등에 종사하는 자 중에서 정보통신부장관이 위촉한다.

④ 위원회는 불온통신의 근절 및 건전정보의 유통활성화를 위하여 다음 각호의 업무를 행한다.

1. 정보통신윤리에 대한 기본강령의 제시

2. 전기통신회선을 통하여 일반에게 공개를 목적으로 유통되는 정보 중 대통령령이 정하는 정보의 심의 및 시정요구

3. 전기통신회선을 이용하여 유통되는 정보의 건전화를 위한 대책수립의 건의

4. 불건전 정보통신 신고센터의 운영

5. 건전한 정보문화 창달을 위하여 필요한 활동

6. 기타 전기통신을 이용한 불건전 정보 유통의 단속과 관련하여 정보통신부장관이 위임하는 사항

⑤ 위원회의 조직과 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

⑥ 국가는 예산의 범위 안에서 위원회의 운영에 필요한 경비를 보조할 수 있다.

물론 불온통신에 대한 정보통신윤리위원회의 시정요구권이 법적인 강제력이 없다는 것은 분명하지만, 정보통신윤리위원회가 철저하게 정보통신부장관의 통제를 받는다는 점에서, 정보통신부장관에게 취급거부□정지□제한명령을 건의할 수 있다는 점에서, 그리고 현재의 전기통신산업분야에 있어서 사업자의 행동강령을 통한 자율규제시스템이 정착되어 있지 않은 관계로 현실상 정보통신부장관의 시정요구권을 거부하기 힘들다는 점에서, 정보통신윤리위원회를 규제기관으로 보는 것은 무리가 아니라고 판단된다.

둘째, 청소년유해매체물의 심의□결정기관으로서 기능한다. 그런데 재미있는 것은 현행 정보통신윤리위원회가 갖고 있는 청소년유해매체물 심의□결정권한은 정보통신윤리위원회가 설치된 1995년보다 약 2년 뒤인 1997년부터 청소년보호법의 시행으로 인하여 인정된 것이라는 점이다. 이 말은 결국 정보통신윤리위원회는 정보통신망을 통해 유통되는 정보 중 청소년유해정보의 심의를 위해서 처음부터 설치된 기관이 아니라는 것을 의미한다. 원래 정보통신윤리위원회는 PC통신상에서 유통되는 정보에 대한 심의(특히 컨텐츠의 □적합□, □부적합□이라고 하는 사법적 판단을 수행하기 위해서)를 위해서 설치되었다는 것은 주지의 사실이다.

위와 같이 정보통신윤리위원회가 수행하는 기능을 두 가지로 분석할 때, 우리가 추론할 수 있는 점은 다음과 같다.

즉 정부가 기존부터 갖고 있던 과도한 규제권한은 그대로 보유한 채, 즉 기존의 규제시스템은 개선하지 않은 채, 별도의 규제권한을 추가로 인정함으로 인해서, □규제의 합리화□가 전혀 이루어지고 있지 않다는 점이다.

심지어 정보통신윤리위원회는 정보통신부장관에 의해 철저히 통제되고, 또한 국민의 세금으로 조성되는 예산에 의해 전적으로 운영되면서도, 다음과 같이 영리사업까지 하고 있다.

< 내용선별소프트웨어 기술이전 공고 >

정보통신윤리위원회는 인터넷의 음란·폭력 정보 등으로부터 청소년을 보호하고 안전한 인터넷 이용을 위해 개발한 내용선별소프트웨어의 관련 기술을 민간 업체에게 이전을 하여 다양한 기능을 가진 제품개발을 유도하고, 관련 기술개발을 촉진하고자 합니다.

1. 대상업체 : 내용선별소프트웨어의 개발을 원하는 업체

2. 내 용 : 내용선별(Filtering) 및 등급DB 인식 기술

3. 관련 제출서류 및 기술이전비

♠ 제출서류 : 기술이전신청서 2부(구비서류 포함), 사업계획서 2부, 회사소개서 1부

♠ 기술이전비 : 5,000,000원(1년간 등급DB이용료 포함)

4. 제출서류 교부 및 접수

♠ 제출서류 교부 및 접수일 : 2001. 11. 19(월)부터

♠ 제출서류 교부 및 접수처

- 교 부 : 정보통신윤리위원회 홈페이지(www.icec.or.kr) 및

인터넷내용등급서비스 홈페이지(www.safenet.ne.kr)

- 접수처 : 서울특별시 서초구 서초동 1321-6 동아타워 2층 정보통신윤리위원회 내용등급팀 (우137-070)

3. 내용등급서비스를 왜 규제기관이 제공하는가?

지금 현재 정보통신윤리위원회가 제공하고 있는 내용등급서비스는 컨텐츠에 대한 기술적 차단장치이고, 또한 기본적으로 그 이용이 정보제공자와 정보이용자의 자율적인 판단에 맡겨져 있다는 점에서, □등급 및 내용선별시스템의 구축□이라는 자율규제장치 중의 하나로서 기능할 수 있는 여지는 있다. 그런데 정보통신윤리위원회의 성격을 규제기관으로 파악하는 한, 문제는 달라진다.

예컨대 공동규제시스템을 운영하고 있는 호주의 경우에도 내용선별소프트웨어의 보급은 인터넷 사업자협회(Internet Industry Association: IIA)에 의한 승인제도를 통해서 이루어질 뿐, 호주방송청이 직접 특정한 내용선별소프트웨어나 내용등급서비스를 제공하고 있지는 않다. 물론 미국의 경우에는 철저히 시장원리에 의해 등급 및 내용선별시스템의 구축이 이루어지고 있다. 또한 현재 개발된 등급시스템 중 PICS의 기술적 기반 전체를 가장 완벽하게 구현하고 있을 뿐만 아니라, 다양성을 보장할 수 있는 등급시스템이라는 평가를 받고 있는 ICRA(Internet Content Rating Association)의 등급시스템이나 기존의 RSACi 등급시스템 등 PICS를 기반으로 하는 등급시스템의 개발의도가 규제기관의 개입을 차단하기 위한 것이었다는 점은 주지의 사실이다.

) 다음의 필터링 프로그램 및 서비스들은 현재 호주 사업자 행동강령에 의해 사용이 승인된 것이다.

(1) AOL PARENTAL CONTROL (2) BAIR FILTERING SYSTEM (3) CSM PROXY SERVER (4) CYBER PATROL (5) CYBER SENTINEL (6) EYEGUARD (7) GENESIS (8) IFILTER (9) INTERNET SHERIFF (10) I-GEAR (11) KAHOOTZ (12) KIDZ.NET (13) NET NANNY (14) SURFWATCH (15) TOO C.O.O.L (16) WEBSENSE. 다만 이러한 필터링 프로그램 및 서비스들의 목록에서 새로운 제품을 추가하거나 기존의 제품을 삭제하는 경우에는 호주방송청과 협의하여야 한다. 그리고 호주방송청이 동의하지 않는 경우에는 적절한 시간 내에 그 이유에 대한 소명을 제시하여야 한다.

4. 정보통신윤리위원회는 인터넷핫라인인가?

우리나라에서는 전형적인 의미에서의 인터넷핫라인은 존재하지 않는다. 그 이유는 아직 우리나라에서 인터넷자율규제가 정착되지 못하고 있기 때문이기도 하고, 인터넷핫라인의 개념요소라는 것이 주로 유럽의 경험을 중심으로 한 것이기 때문이기도 하다. 굳이 우리나라에서 인터넷핫라인적인 기능을 하는 것으로 볼 수 있는 것은 정보통신윤리위원회를 들 수 있다. 정보통신윤리위원회가 예산의 전부를 정부에서 받고 있고, 위원의 구성도 정부가 직접 한다는 점에서 사실상의 행정기구라고 볼 수 있지만, 호주의 사례와 같이 정부형 핫라인의 예가 전혀 없는 것이 아니기 때문에, 인터넷핫라인의 기능을 하고 있다고 볼 수 있을 것이다. 그러나 정보통신윤리위원회를 원론적인 의미에서 인터넷자율규제시스템의 한 구성요소로 작동하는 인터넷핫라인이라고 보기는 어렵다. 그 이유는 다음과 같다.

첫째, 일반적으로 인터넷핫라인의 대상은 불법정보에 국한되지만, 정보통신윤리위원회는 전기통신사업법에 의하여 불법정보와 청소년유해정보를 포괄하는 불온통신을 대상으로 하고 있고, 또한 청소년보호법에 의하여 청소년유해매체물 심의□결정기능을 수행한다.

둘째, 정보통신윤리위원회가 불건전정보신고센터와 같은 일종의 이의제기시스템을 가지고 있기는 하지만, 위원회 운영의 중심은 여기보다는 자체적으로 실시하는 모니터링에 있다. 정부형 인터넷핫라인이라 할 수 있는 호주방송청은 모니터링을 하지 않는다. 대부분의 민간 주도의 인터넷핫라인 역시 자체 모니터링을 하지 않는다. 또한 호주방송청은 불법정보에 대한 판단은 스스로 하지 않고, 다른 정부기관인 등급분류위원회가 담당하도록 하여 일종의 □견제와 균형□이 작동하도록 하고 있지만, 정보통신윤리위원회는 직접 불온통신 및 청소년유해매체물 여부를 판단한다.

셋째, 불온통신 여부가 결정되면, 정보통신윤리위원회는 인터넷사업자에게 시정요구를 한다. 대부분의 인터넷사업자는 이에 따르게 되는데, 이는 사업자의 법적 책임에 근거한 사업자행동강령에 의한 준수가 아니라, 정보통신윤리위원회가 정보통신부장관에게 취급거부□정지□제한명령권의 발동을 건의할 수 있고, 이에 따라 정보통신부장관이 동 명령권을 행사할 수 있다는 가능성 때문에, 시정요구에 따르는 것이라 볼 수 있다. 뿐만 아니라 현행 전기통신사업법의 규정에는 사업자에 대한 시정요구는 규정하고 있지만, 명백한 불법정보인 경우에 이를 사법기관에 통보해야 하는지에 대한 규정은 없다. 다만 청소년보호법에는 정보통신윤리위원회가 심의결과 불법정보라고 판단되는 경우에는 관계기관에 형사처벌 또는 행정처분을 요청하여야 한다고 규정하고 있다. 하지만 정보통신윤리위원회와 사법기관과의 사실상의 업무협조는 이루어지고 있다고 볼 수 있지만, 그것이 정규적인 절차로 확립되어 있다고 보기는 어렵다.

) 청소년보호법 제8조 제4항: □청소년보호위원회 또는 각 심의기관은 매체물 심의결과 그 매체물의 내용이 형법 등 다른 법령에 의하여 유통이 금지되는 내용이라고 판단되는 경우에는 그 매체물에 대한 청소년유해매체물 결정을 하기 전에 관계기관에 형사처벌 또는 행정처분을 요청하여야 한다. 다만, 각 심의기관별로 해당법령에서 별도의 절차가 있는 경우에는 그 절차에 의한다.□

) 정보통신윤리위원회의 기본골격이라 할 수 있는 볼온통신제도의 경우 불법정보와 청소년유해정보가 혼재되어 있기 때문에, 이 중 불법정보를 다시 선별하여 사법기관에 형사처벌을 요청하기가 쉽지 않고, 실제의 운영에 있어서도 시정요구가 최종의 조치라고 전제하고 있는 것으로 보인다. 보다 중요한 것은 정보통신윤리위원회가 법정기구임에도 불구하고, 사법기관이 음란정보의 통제에 있어서 정보통신윤리위원회의 판단을 존중하지 않는 사례가 나오고 있다는 점이다. 예를 들어, 정보통신윤리위원회가 적합 통보를 한 경우에도 음란죄로 처벌된 사례가 있다.

결론적으로 말하면, 정보통신윤리위원회의 심의 및 시정요구제도는 인터넷핫라인적인 기능을 하고 있다고 볼 수 있지만, 이를 결코 인터넷핫라인이라고 평가할 수는 없을 것이다. 인터넷자율규제시스템으로 보기에는 정보통신윤리위원회에 권한이 지나치게 집중되어 있으며, 정부의 통제를 쉽게 받을 수 있는 구조를 가지고 있다. 이러한 성격의 정보통신윤리위원회의 존재는 오히려 민간 주도의 인터넷핫라인의 정착을 방해하고 있다.

5. 사업자에 의한 자율규제를 위한 토대는 언제 구축할 생각인가?

현행법상 매체물규제에 있어서 사업자에 의한 자율규제를 법적으로 규정하고 있는 경우는 청소년보호법 제12조와 방송법 제33조 제3항 및 제86조를 들 수 있다. 물론 청소년보호법상의 자율규제제도와 방송법상의 자율규제제도는 그 의미가 다르다. 즉 전자는 청소년유해매체물제도의 틀 내에서 사업자에 의한 자율심의와 청소년보호위원회에 의한 사후적인 확인을 규정하고 있는 것이고, 후자는 자율심의와 등급표시를 방송사업자에 대해서 의무화시키고 있는 것이다. 어떻게 보면 인터넷환경에서는 전자의 방식이 필요하다고 할 수 있다. 왜냐하면 불법정보나 청소년유해정보에 대한 규제제도의 근간을 흔들지 않으면서도 동시에 의무화방식을 채택하고 있지 않기 때문이다. 하지만 청소년보호법 제12조는 지금 현재 거의 사문화되다시피 한 조항이다. 왜냐하면 사업자에 의한 자율규제문화나 토대가 구축되어 있지 않기 때문이다. 따라서 사업자에 의한 자율규제시스템이 구축될 수 있도록 제도적 개선이 이루어져야 할 뿐만 아니라, 자율규제문화나 토대가 구축될 수 있도록 정부와 민간영역의 협조 및 노력이 필요하다고 판단된다.

) 청소년보호법 제12조(유해매체물의 자율규제) ① 매체물의 제작·발행자, 유통행위자 또는 매체물과 관련된 단체는 자율적으로 청소년유해여부를 결정하고 청소년보호위원회 또는 각 심의기관에 그 결정한 내용의 확인을 요청할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의한 확인요청을 받은 청소년보호위원회 또는 각 심의기관은 심의결과 그 결정내용이 적합한 경우에는 이의 확인을 하여야 하며, 청소년보호위원회는 필요한 경우 이를 각 심의기관에 위탁하여 처리할 수 있다.

③ 제2항의 규정에 의하여 청소년보호위원회 또는 각 심의기관이 확인을 한 경우 당해매체물의 확인을 필한 표시를 부착할 수 있다.

④ 매체물의 제작·발행자, 류통행위자 또는 매체물과 관련된 단체는 청소년에게 유해하다고 판단되는 매체물에 대하여 청소년보호위원회 또는 각 심의기관의 결정없이 제14조 및 제15조의 규정에 준하는 청소년유해표시 또는 포장을 할 수 있다.

⑤ 청소년보호위원회 또는 각 심의기관은 제4항의 규정에 의하여 자률적으로 청소년유해표시 및 포장을 한 매체물을 발견한 때에는 청소년유해여부를 결정하여야 한다.

⑥ 매체물의 제작·발행자, 유통행위자 또는 매체물과 관련된 단체가 제4항의 규정에 의하여 청소년유해표시 또는 포장을 한 매체물은 청소년보호위원회 또는 각 심의기관의 최종결정이 있을 때까지 이 법의 규정에 의한 청소년유해매체물로 본다.

⑦ 제1항 내지 제6항의 규정에 의한 청소년유해여부의 결정과 확인의 절차 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

) 방송법 제33조 제3항: 방송사업자는 아동과 청소년을 보호하기 위하여 방송프로그램의 폭력성 및 음란성 등의 유해정도, 시청자의 연령 등을 감안하여 방송프로그램의 등급을 분류하고 이를 방송중에 표시하여야 한다.

방송법 제86조(자체심의): 방송사업자는 자체적으로 방송프로그램을 심의할 수 있는 기구를 두고, 방송프로그램(보도에 관한 방송프로그램을 제외한다)이 방송되기 전에 이를 심의하여야 한다.

그런데 최근 문화관광부가 온라인게임에 대해서 현행 음반□비디오물및게임물에관한법률상의 게임물사전등급분류제도를 확대 적용하려는 움직임을 보이고 있다. 사실 온라인게임은 현재 우리나라에 있어서 전통적인 매체물규제시스템이 인터넷환경에 있어서 어떠한 한계를 가지고 있는가를 단적으로 보여주는 하나의 예라고 할 수 있다. 즉 우리나라의 전통적인 매체물규제시스템은 □국가 주도의 등급시스템□일 뿐만 아니라, 그러한 국가 주도의 등급시스템 마저 매체별로 심의기관이 분화되어 있는 형태를 취하고 있다.

예컨대 전통적인 게임□물□은 음반□비디오물및게임물에관한법률에 따라 영상물등급위원회에 의한 사전심의 및 등급분류제도가 적용되고 있고, 온라인상의 컨텐츠에 대해서는 전기통신사업법에 따라 정보통신윤리위원회에 의한 사후심의 및 시정요구제도가 적용되고 있다. 따라서 전통적인 게임□물□과는 정보형태적인 측면에서 전혀 다르지만, □게임□이라는 측면에서는 동일한 온라인게임의 경우에는 과연 영상물등급위원회에 의한 심의대상인지 아니면 정보통신윤리위원회에 의한 심의대상인지가 현재까지도 분명하지가 않은 것이다.

그런데 현재 규제의 사각지대에 놓여있는 온라인게임의 심의와 관련하여서는 다음과 같은 점들을 고려하여야 한다.

첫째, 단순히 영상물등급위원회와 정보통신윤리위원회의 관할범위의 문제, 더 나아가서 관할다툼의 문제로 접근해서는 안된다는 점이다.

둘째, 온라인게임은 궁극적으로는 □인터넷 컨텐츠□라는 점에서 전통적인 게임□물□과는 구분되어야 한다는 점이다.

따라서 오늘날 인터넷 내용규제에 있어서의 전체적인 방향이 □자율규제의 강화□에 있다는 점을 고려할 때, 온라인게임에 대해서 현행 음반□비디오물및게임물에관한법률상의 게임물에 대한 사전등급분류제도를 확대 적용하는 것은 타당하지 못하다. 결국 온라인게임에 대해서는 인터넷 내용규제의 전체적인 방향에 맞게 자율규제모델이 적용되어야 하고, 특히 온라인게임사업자에 의한 자율심의가 가능하도록 법□제도적 토대가 구축되어야 한다.

Ⅵ 나오는 말

이상에서는 인터넷 자율규제의 표준적 장치에 관한 소개와 아울러 외국의 인터넷 내용규제정책의 양상과 우리나라에서의 시사점에 대해서 두서없이 이야기하였다. 다시 한번 더 이야기하자면, 필자가 본문에서 여러 번 언급하였듯이, □매체규제의 합리화□, □공동규제시스템의 구축□, □자율규제의 강화□라는 목표에 비추어 볼 때, 현재의 인터넷 내용규제시스템은 규제권한이 너무 정부에 집중되어 있을 뿐만 아니라 정부의 규제권한도 매우 강한 반면에, 민간의 자율규제를 위한 토대나 시스템 구축은 미미하다. 따라서 앞으로 우리나라가 추진해야 할 인터넷 내용규제정책은 바로 정부와 시민사회가 공동으로 적극적인 역할을 수행할 수 있는 자율규제시스템의 구축에 초점을 맞추어야 한다. 보다 구체적으로는 정부가 갖고 있는 현재의 규제권한을 축소□분산시킬 필요가 있을 뿐만 아니라, 정부는 시민사회의 자율규제역량을 키우고 자율규제토대를 구축하는데 자신의 역량을 집중시켜야 한다고 생각한다.