인터넷내용규제정책의 문제점과 개선방향

* 출처 : 토론회 □정보통신윤리위원회와 인터넷내용등급제, 무엇이 문제인가□ (2002. 6. 8, 인터넷국가검열공대위)

김 기 중 (민변 변호사)

Ⅰ 들어가며

발 제 1

인터넷내용규제의 현황과 내용등급제에 관한 정책적, 법률적 검토는 그동안 토론회나 학술발표의 형태로 상당 부분 제시되어 있으며, 이 토론회의 다른 발표문에서도 상당 부분 언급하고 있으므로, 이 글에서 따로 제시할 필요는 없을 것으로 보인다.

이 글에서는 인터넷내용규제시스템이 다른 내용규제시스템과 관계 속에서 운영된다는 점에서 다른 내용규제시스템을 함께 개관하고자 하며, 더불어 모든 내용규제시스템의 상한 또는 한계설정의 의미가 있는 법원의 판단기준도 함께 살펴보려고 한다. 이어 현행 인터넷내용규제시스템의 구조와 변화의 방향을 고려하여 대안을 제시해 보고자 한다.

Ⅱ 내용규제법률시스템의 개요

인터넷내용규제시스템은 홀로 존재하는 것이 아니라 다른 매체에 대한 내용규제시스템과 함께 변화, 발전하는 것이기에 다른 매체에 대한 내용규제시스템의 변화와 현황을 살펴볼 필요가 있을 것이다.

1. 행정규제제도

전통적이면서도 가장 강력한 매체인 신문과 방송에 대한 정부의 강력한 규제장치로 기능하였던 언론기본법이 폐지되고 좀 더 완화된 형태의 제한규정을 둔 방송법과 정기간행물의등록에관한법률(이하 정간법)이 제정된 시기는 1987년이다. 하지만 인터넷 등 새로운 미디어가 더 이상 새롭지 않게 된 지금에도 정기간행물에 대한 등록제와 방송에 대한 허가제는 그대로 유지되고 있고 이에 대한 근본적이며 유효한 문제지적은 많지 않다. 이런 불필요한 형식적 규제장치로 인하여 뉴미디어시대의 언론으로 각광받고 있는 오마이뉴스와 같은 명실상부한 □언론□이 □법률적 언론□이 되기 위하여 offline 간행물을 발간한 후 정간법에 의한 등록을 하는 해프닝이 일어나기도 하였으며, 전파에 대한 엄격한 규제와 방송에 대한 허가제로 인하여 다매체다채널 시대임에도 불구하고 여전히 개인라디오방송 등과 같은 이른바 □게릴라라디오방송□ 등은 허용되지 않는다.

) 민주사회를 위한 변호사모임은 1989. 1. 정기간행물등록등에관한법률의 등록제를 신고제로 전환해야 하고, 발행인, 편집인의 결격사유부분과 발행정지명령부분의 전면삭제를 제안한 바 있다(민변, 반민주악법 개폐에 관한 의견서)

또 다른 전통적이며 기초적인 표현매체인 출판분야에서도 마찬가지 상황인데, 출판사및인쇄소의등록에관한법률에 의해 출판사 및 인쇄소의 등록제도가 그대로 유지되고 있으며 필요한 경우 관할청에 의한 등록취소도 가능하다. 이러한 등록취소제도에 대해 헌법재판소는 합헌이라고 판시한 바 있으나, 등록제도, 출판물 납본제도 및 등록취소제도는 모두 행정규제의 일종으로 표현의 자유에 대한 형식적 규제장치로 기능한다는 점, 출판사나 인쇄소의 사회적 기능에 비추어 그 신고만으로도 충분히 행정목적을 달성할 수 있을 것으로 보이는 점에 비추어 역시 제도개선의 검토가 필요할 것으로 보인다.

) 헌법재판소 1998. 4. 30.선고 95헌가16결정

영화나 연예에 대한 검열을 인정하고 있었던 제3공화국 헌법규정이 1980년의 제5공화국 헌법에 의해 삭제된 이후에도 연극, 음악, 무용공연의 각본 사전심사제 등이 상당기간 계속되어 오다 1988년 공연법 시행령의 개정이라는 궁색한 형식으로 폐지되었으며, 음반에 대한 사전심의가 폐지된 시기는 1995년 11월의 음반및비디오물에관한법률 개정에 의해서였다. 상영금지조치를 수반하는 영화등급제와 같은 실질적인 검열제도는 헌법재판소의 1996년 6월 □역사적인□ 위헌결정에 따라 제도의 변경이 강제되었음에도 불구하고 최근까지 등급결정보류제도라는 변형된 형태로 사전검열이 시행되어 왔으며, 2002년 1월 26일의 영화진흥법 개정에 의해 □제한상영가□ 등급의 도입으로 폐지되었다(하지만 비디오물에 대한 □제한등급□은 도입되지 않아 비디오물은 여전히 등급보류의 대상이 되어 있다). 공연예술분야에서는 김대중정부 들어서서 1999년 공연법의 전면개정에 의해 공연자등록제, 각본 사전심의제 등이 전면 폐지되었으며, 역시 김대중정부 들어서서 2000년 1월 제정된 통합방송법에 의해 광고방송을 제외한 모든 방송프로그램에 대해 사후심의제로 변경되었다. 이상과 같은 매체에 대한 행정규제시스템의 완화는 해당 분야 관계자들의 절박한 노력에 의해 획득된 것이라 평가할 수 있다.

) 이른바 제3공화국 헌법 제18조 제2항 단서 □공중도덕과 사회윤리를 위하여는 영화나 연예에 대한 검열을 할 수 있다□

비교적 오래된(?) 매체에 대한 내용규제시스템이 규제완화의 방향으로 크게 변해 오는 과정에서도, 새로운 매체인 PC통신과 인터넷에 대한 규제장치는 □불온통신□ 규제시스템이 입안된 이래 별다른 변화를 보이지 않고 있고, 오히려 그 규제의 수준을 높이거나 새로운 규제장치를 도입하려는 시도가 계속되고 있어, 인터넷은 표현의 자유에 관하여 규제와 자유 사이에 가장 격렬한 전투가 벌어지고 있는 현장이 되고 있다. 또한 최근 인터넷게임에 대해서는 음반□비디오물 및 게임물에 관한 법률에 따른 사전심의 및 등급분류(등급보류조치가 가능하다)를 시행하겠다는 정부의 발표가 있었고, 시행될 것이 거의 확실해 보여, 인터넷을 사이에 두고 벌어지는 전투는 더욱 격렬해질 전망이다.

위와 같은 매체규제시스템에 가장 커다란 영향을 끼친 것은 1997년 3월에 제정되어 같은 해 7월부터 시행된 청소년보호법이라 할 수 있다. 청소년보호법은 표현매체 전반에 대해 청소년보호라는 단일한 기준에 의한 등급부여와 유통규제를 강제하고 있다.

2. 사법판단

표현행위가 직접 범죄를 구성하는 경우는 여러 가지가 있으나 대표적인 것은 역시 명예훼손과 음란에 관한 것이다. 표현행위에 대한 행정규제는 사법부가 설정한 명예훼손과 음란에 관한 기준을 상한으로 하여 이루어진다. 최근 몇 년동안의 제도변화로 행정규제시스템은 사전규제에서 사후규제로, 사후규제의 내용은 주로 등급분류, 조금 더 압축하면 청소년접근 가능과 불가능의 2단계 분류체제라는 것으로 단순해졌으므로, 성인에게만 허용되는 표현의 자유의 영역은 청소년 접근 불가의 기준을 하한으로 하고 사법부가 설정한 기준을 상한으로 한다고 볼 수 있다.

등급기준에 있어 사회적으로 가장 논란이 되고 있는 □음란□의 경우를 보면, 우리 사회에 허용되어 있는 표현의 자유의 수준이나 그 두께를 짐작할 수 있는데, 그 두께가 워낙 얇기 때문에 우리 사회에서 표현물에 대한 행정규제는 엄격해 질 수밖에 없다. 필자가 이미 지난 2001년 7월 5일 열린 청소년보호위원회 주최의 토론회에서 지적했듯이 사법부가 허용하고 있는 성표현의 정도를 전제로 하고서는 적어도 인터넷분야에서 어떠한 형태의 행정규제나 자율규제모델도 제 기능을 할 수 없다.

법원은 체모가 드러난 누드상태에서 우유를 마시며 우유의 일부를 몸으로 흘려보내는 모습의 이승희누드사진은 물론이고 체모가 드러나지 않은 황색잡지 오렌지걸도 음란물이라고 하였으며, 심지어 한 농부의 고속도로상에서의 알몸시위를 성기노출을 이유로 음란죄로 처벌하였다. 사회에서 제거되어야 하는 □음란물□의 수준을 이 정도로 엄격하게 설정해 두었기 때문에 명망있는 소설가에 의한, 그리고 전후 맥락에 의해 그 예술성을 인정할 수도 있는, 마광수의 소설이나 장정일의 소설에 대한 법원의 음란물 판정은 하등 이상할 것이 없고, 영화 거짓말에 대한 음란물 시비도 가능하며, 김인규교사를 음화배포로 기소할 수도 있는 것이다. 영화 거짓말의 경우 검찰이 오히려 사업자를 도와줄 수도 있다는 이유로 기소를 하지 않기로 함으로써 일단락되었으나 만약 검찰이 기소를 하였다면 주요부분을 모자이크 처리한 영화관 개봉작을 기준으로 할 경우에도 음란물 판정을 피하기 어려웠을 것이다. 법원이 정하고 있는 음란물의 수위가 이 정도면 현재 인터넷의 표현수준에 비추어 모든 규제시스템의 역량은 불법정보를 추려내는데 동원되더라도 모자란다고 해도 과언이 아니다.

Ⅲ 현행 인터넷내용규제법제의 구조

1. 2001년 1월 정보통신망이용촉진및정보보호에관한법률 개정 전의 구조

정보통신윤리위원회의 광범위한 권한행사나 사회적인 문제에 비해 인터넷에 대한 내용규제장치는 간단하게 되어 있다. 전기통신을 이용한 음란죄에 관한 전기통신기본법 제48조의 2와 □불온통신□에 대한 정보통신부장관의 거부, 정지, 제한명령을 규정한 전기통신사업법 제53조 및 정보통신윤리위원회에 관한 53조의 2가 거의 전부이다. 물론 정부나 법원은 그 성질에 반하지 않는 한 현실공간에 적용되는 법을 그대로 인터넷에도 적용하고 있기 때문에 인터넷에 대한 규제장치가 위의 것으로 한정되어 있다고 말할 수는 없으나, □표현매체□인 인터넷에 대한 행정규제장치는 □불온통신□ 규정과 그 □임의적□ 집행기관인 정보통신윤리위원회에 의해 이루어지고 있다고 보아도 될 것이다.

□불온통신□이란 □공공의 안녕질서 또는 미풍양속을 해하는 내용의 통신□을 의미하는데, 구체적으로는 □1.범죄행위를 목적으로 하거나 범죄행위를 교사하는 내용의 전기통신, 2.반국가적 행위의 수행을 목적으로 하는 내용의 전기통신, 3.선량한 풍속 기타 사회질서를 해하는 내용의 전기통신□을 말한다. □불온통신□에 해당하는 인터넷상의 표현물이 있을 경우 정보통신부장관은 □전기통신사업자□에 대해 그 취급을 거부, 정지 또는 제한하도록 명할 수 있다. 이 불온통신규정을 담보로 하여 정보통신윤리위원회는 □전기통신사업자□에 대해 시정요구를 하게 되며, 그 요구는 대부분 관철된다.

) 불온통신규제에 관하여 자세한 사항은 황성기, 사이버스페이스와 불온통신규제, 헌법학연구 제6권 제3호, 한국헌법학회, 2000. 11. 참조

이상과 같은 □불온통신□에 관한 규정과 정보통신부장관의 명령권에 대해서는 1999년 8월 표현의 자유를 침해하는 규정이라는 이유로 헌법소원이 제기되었으며, 소원이 제기된 지 3년의 기간이 경과하였으므로 조만간 그 결정이 내려질 것으로 예상된다.

2. 불온통신규제 제도의 개편시도

정보통신부와 정보통신윤리위원회는 2000년 7월 인터넷에 대한 규제시스템을 전면 개편하는 것을 내용으로 하는 법안을 발표하였다. 정보통신망이용촉진등에관한법률(이하 정보통신망법)을 □개인정보보호및건전한정보통신질서확립등에관한법률□로 명칭을 변경하면서, 전기통신사업법상의 □불온통신□ 규제제도를 폐지하고 내용규제에 관하여 새로운 시스템을 도입하고자 하는 것이었다.

그 개요는 □불온통신□ 제도를 폐지하고, □불법정보□와 □청소년유해정보□로 이원화한 후 □청소년유해정보□를 포함하는 인터넷등급제를 도입하겠다는 것이었다. □불법정보□에 대해서는 정보통신부장관의 직접적인 취급거부명령제와 함께 정보통신서비스제공자에게도 그 책임을 부과하고자 하였으며, 인터넷등급제는 □청소년유해정보□의 표시에 관하여는 강제하되 다른 등급의 경우 강제하지는 않으나 등급의 기준, 부여, 표시방법을 정보통신부장관이 정하도록 하고 필요한 경우 정보통신윤리위원회가 등급을 조정할 수 있는 등의 근거를 둠으로써 인터넷등급제 시행에 있어 정부의 깊숙한 관여를 인정하는 구조였다.

3. 정보통신망법의 개정

정보통신부와 정보통신윤리위원회의 내용규제시스템 전면개편시도는 국회에서 좌절되었으나, 원래 청소년보호법에 규정되어 있던 청소년유해매체물 표시의무제 부분은 끝까지 살아 남아 2001년 1월 개정된 정보통신망법에 포함되어 2001년 7월부터 시행에 들어갔다.  이 규정은 원래 청소년보호법상에 규정되어 있던 청소년유해매체 표시의무를 정보통신망법에 규정하게 된 것이므로(제42조), 전자적 표시방법을 예정하고 있지 않은 규정으로 해석되었으나, 정보통신부는 정보통신망법 시행령에 청소년유해매체에 관한 전자적 표시의무를 추가하였고(제21조), 전자적 표시에 관한 구체적인 방법으로 □필터링 소프트웨어가 인식할 수 있도록 PICS 기술표준에 의한 방법□을 지정함으로써(정보통신부 고시 제2001-89호), 청소년유해매체라는 기준에 의한 2단계 인터넷 내용등급제를 실질적으로 도입하였다.

그동안 그 실효성 문제 때문에 청소년보호법의 인터넷에 대한 적용은 자제되어 왔으나 정보통신망법과 그 시행령의 개정으로 청소년보호법은 인터넷으로 그 영역을 확장하게 되었으며, 대통령령의 교묘한 규정을 통하여 결과적으로 입법자가 의도하지 않았던 □강제적인 PICS기반의 인터넷 내용등급제(2단계)□가 시행되게 되었다.

반면 불온통신규제제도는 그대로 유지되었기 때문에 정보통신윤리위원회는 불온통신규정을 근거로 하는 권한과 함께 청소년유해매체물 지정권을 행사할 수 있게 되어 사업자들을 실질적으로 통제할 수 있게 되었으며, 동시에 부족한 형태나마 내용등급제의 결과적 시행이라는 소득을 얻게 되었다.

) 인터넷업 분야에서 나름대로 막강한 영향력을 보유하고 있는 다음커뮤니케이션과 같은 사업자도 다음카페에 대한 정보통신윤리위원회의 경고조치에 반발하면서도, □다음카페에 대한 경고조치를 제대로 이행하지 않으면 청소년 유해매체물로 지정하겠다□는 정보통신윤리위원회의 협박(?)에 굴복할 수밖에 없었다.

Ⅳ 평가와 대안

헌법학자들을 포함한 대부분의 논자들이 불온통신규정의 문제점과 위헌성을 지적하고 있으므로, 이 제도는 헌법재판소의 위헌결정에 의해 폐기되거나 헌법재판소가 일정한 타협적인 결정을 하는 경우에도 어떤 형태로든 변경되지 않을 수 없을 것이다. 특히 시기적으로 헌법재판소의 판단이 임박해 있으므로 각 관계자들은 그 대안마련을 준비하고 있어야 할 것인데, 그 유력한 대안으로 제시되고 있는 것이 □인터넷 내용등급제□이다. 정부의 입장에서도 청소년유해매체물 여부라는 2단계 구조로 된 현재의 □강제적 인터넷내용등급제□는 그 모양도 우습고 실효성도 없는 것으로 보이므로, 헌법재판소의 판단결과에 따라 정부(정보통신윤리위원회)가 주도하는 전면적 인터넷내용등급제의 도입을 다시 한번 추진하지 않을 수 없을 것이다.

상황이 이러하다면 이제 각 관계자들은 인터넷 내용규제의 유일한 대안으로 제시되어 있는 □인터넷 내용등급제□에 대하여 □수용 또는 거부□중 하나의 입장을 선택하지 않을 수 없을 것이다. □인터넷 내용등급제□의 가장 바람직한 실시 형태는 정보제공자가 □스스로□ 자신의 컴퓨터에 필터링 소프트웨어를 설치하고 □스스로□ 다양한 기준을 복합적으로 고려하여 등급을 설정해 두는 것으로 제안되고 있다. 물론 등급기준의 설정, 등급부여 방법 등의 절차와 내용에 정부가 직접 관여하지 않으며 정부는 단지 □지원□을 하는 형태를 당연한 전제로 한다. 이런 바람직한 실시 형태를 전제로 하는 □인터넷 내용등급제□를 거부하는 것은 무척 힘든 일일 것이다. 물론 바람직한 실시형태의 경우라도 종국적으로는 정부검열로 귀착될 것이라는 ACLU의 비판과 가상 시나리오에 설득력이 없는 것은 아니나, 청소년보호법이 존재하고 청소년유해정보로부터 청소년의 접근을 차단해야 한다는 것이 사회의 다수의견으로 보이는 현실에서 □바람직한 실시형태를 전제로 하는 인터넷 내용등급제□ 자체를 부인하는 것은 힘든 일임에 틀림없다. 그렇다면 엄격하게 디자인된 □인터넷 내용등급제의 바람직한 실시형태□를 대안으로 채택할 필요가 있다고 생각한다. □인터넷 내용등급제의 바람직한 실시형태□가 아닌 다른 형태의 내용등급제는 그것이 어떤 형태의 것이든 본래 의미의 내용등급제라 할 수 없고 인터넷의 자율성, 국제성을 침해하며 자유로운 표현행위를 억압할 수 있으므로, 배제되어야 할 것이다.

) 황성기, 인터넷내용등급제와 우리나라에서의 적용가능성, 법과 사회, 통권 제19호, 2000. 11.

하지만 □인터넷 내용등급제의 바람직한 실시형태□는 한국 사회에서 도입되기 힘들 것으로 보아야 한다. 대부분의 매체에 대한 내용규제가 국가 주도로 시행되어 왔으며 현재도 그러하다는 점, 앞에서 보았듯이 영화는 물론이고 가장 자유로워야 할 공연예술에 대해서도 최근까지 정부기관이 직접 검열을 시행해 왔었고 이런 경험이 암묵적으로 현재의 내용규제기관에 영향을 미치고 있다는 점, □스스로□나 □자율□에 대한 정부의 불신은 태생적이라고 할 수 있을 정도로 강력하다는 점, 정보통신윤리위원회가 이미 오랜 기간동안 내용규제기관으로 자리잡아 왔기 때문에 이 역할을 포기하는 것은 무척 어려운 일이라는 점 등을 함께 고려하면, □인터넷 내용등급제의 바람직한 실시형태□는 한국 사회에서 □이상적인□ 것에 불과하다고 보는 것이 현실적인 예측일 것이다. 이런 점에서 □인터넷 내용등급제의 바람직헌 실시형태□는 주장할 수 있는 유일한 대안이라고 할 수도 있다.

제도적 대안과 함께 규제기관인 정보통신윤리위원회의 재편에 많은 힘을 쏟을 필요가 있다. 정보통신윤리위원회의 행태를 보면, 과거 헌법재판소로부터 □검열기관□이라는 평가를 받았던 공연윤리위원회, 그 뒤를 이은 공연예술진흥협의회의 행태를 그대로 닮아있어, 공연윤리위원회의 유구한 전통을 이어받은 □적자□라는 생각이다. 인터넷 내용규제시스템이 바람직한 형태로 개편되는 경우에도 현재의 정보통신윤리위원회와 같은 방대한 조직구성과 모니터링중심의 조직에 의한 규제가 실시되는 한, 제도개선이 제대로 집행되지 않을 가능성이 크기 때문에 인터넷내용규제제도의 변화는 반드시 정보통신윤리위원회의 개폐와 함께 이루어져야 할 것이다.

가장 어려운 문제는 청소년보호법에 의한 청소년유해매체물제도를 인터넷에 어떻게 적용할 것인가에 있다. 물론 □내용등급제의 바람직한 실시형태□라는 대안 속에서 청소년유해매체물제도는 등급제에 흡수되어야 하고 법률에 의해 강제되어서는 아니될 것이나, □내용등급제의 바람직한 실시형태□라는 대안에 흡수되는 것이 아니라면 청소년보호법을 인터넷에 적용하는 것은 자제되어야 한다. 청소년보호법의 규율사항은 청소년유해매체물을 지정하고 유해매체물임을 표시하는 것에 그치는 것이 아니라 청소년의 접근차단의무와 형사처벌규정을 포함하고 있는데, 인터넷의 특성상 청소년에 대한 접근차단은 실현가능하지 않거나 무척 어려운 일이어서 청소년보호법을 인터넷에 적용하는 것은 적절하지 않기 때문이다.

마지막으로 내용규제기준의 한계를 구성하는 사법기관의 판단은 현재 명예훼손, 음란, 국가안보 등 모든 면에서 무척 엄격한 기준을 유지하고 있으나, 매체가 거의 무한대로 확장되고 있고 국제화되어 가고 있는 현실에서 그 기준은 훨씬 유연해지고 국제기준에 부합하는 방향으로 변경되어야 할 것이다. 법원의 엄격한 기준은 정보통신윤리위원회나 청소년보호위원회의 활동영역을 좁히고 사회변화에 맞는 유연한 대처를 불가능하게 한다는 점에서 이들 행정규제기구에도 불리한 영향을 미치므로, 정부와 시민사회단체는 함께 법원의 기준을 변화시키려는 노력을 벌일 수 있다고 생각한다.